基于風(fēng)險(xiǎn)管理視角的基層人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制研究

基層人民銀行在履行職責(zé)過程中面臨著諸如法律風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)、決策風(fēng)險(xiǎn)以及操作風(fēng)險(xiǎn)等形式多樣的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，人民銀行適時(shí)引入了風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，通過這種審計(jì)形式識(shí)別、評(píng)估這些風(fēng)險(xiǎn)，并采取有效的措施管理這些風(fēng)險(xiǎn)，將風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受范圍內(nèi)。隨著內(nèi)審轉(zhuǎn)型工作的不斷深入和影響的不斷擴(kuò)大，如何有效利用內(nèi)部審計(jì)新模式，從風(fēng)險(xiǎn)管理視角提高內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督作用，真正實(shí)現(xiàn)防控風(fēng)險(xiǎn)、提高履職效能成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)。

一、風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制

（一）兩個(gè)概念

風(fēng)險(xiǎn)管理是指如何在一個(gè)肯定有風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境里把風(fēng)險(xiǎn)減至最低的管理過程，基本程序包括風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)估測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)管理效果評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)。理想的風(fēng)險(xiǎn)管理，是一連串排好優(yōu)先次序的過程，使當(dāng)中的可以引致最大損失及最可能發(fā)生的事情優(yōu)先處理、而相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低的事情則押后處理。

內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制。國際注冊(cè)內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)（IIA）將內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制定義為“基于保證內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量，改善機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況，規(guī)范內(nèi)部審計(jì)行為的目的，對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作所涉及的方方面面的內(nèi)容及工作效果進(jìn)行有計(jì)劃的監(jiān)督、協(xié)調(diào)的活動(dòng)”。

（二）何為風(fēng)險(xiǎn)管理視角的人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制

就基層人民銀行而言，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量的關(guān)系主要包括兩個(gè)方面：一方面是從內(nèi)審部門角度出發(fā)。內(nèi)部審計(jì)人員在政治修養(yǎng)、專業(yè)素養(yǎng)、基本技能、智力水平和掌握先進(jìn)審計(jì)手段等方面的差距對(duì)審計(jì)質(zhì)量造成的影響。另一方面是從被審計(jì)部門的角度出發(fā)。由于不同的被審計(jì)部門有著不同的業(yè)務(wù)操作，其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的分布和風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的劃分不同，如何有效運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向模式建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型、制定風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)方案、實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)引導(dǎo)審計(jì)對(duì)審計(jì)質(zhì)量有著最核心的影響。為此，從風(fēng)險(xiǎn)管理角度提升內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量，要求人民銀行內(nèi)審部門在《內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則》框架下，按照《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》、《中國人民銀行內(nèi)審操作程序》等規(guī)定，通過風(fēng)險(xiǎn)估測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)控制等手段不斷探索和不斷創(chuàng)新，全方位采取合理的質(zhì)量控制措施來抑制并防范風(fēng)險(xiǎn)，提高審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量和行為效率，確保組織和審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、基層人民銀行內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）審計(jì)人員行為風(fēng)險(xiǎn)

1.內(nèi)審人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。審計(jì)人員對(duì)存在風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)千差萬別，部分基層審計(jì)人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，不對(duì)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的評(píng)估。在執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)的過程中，對(duì)所發(fā)現(xiàn)的問題和疑點(diǎn)沒有采取嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ鲬B(tài)度和合理的方法進(jìn)行職業(yè)判斷，沒有完全遵守專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)道德要求。部分審計(jì)人員在思想認(rèn)識(shí)上也存在誤區(qū)，認(rèn)為內(nèi)部審計(jì)是在本部門開展工作，而且上有領(lǐng)導(dǎo)，手持“尚方寶劍”，不存在審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；即使出現(xiàn)差錯(cuò)，也在所難免，不必大驚小怪，與被審計(jì)部門打個(gè)招呼就行了，反正都是內(nèi)部的事。因此，在許多人看來，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不需要承擔(dān)什么風(fēng)險(xiǎn)，更談不上法律責(zé)任，從而導(dǎo)致了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，無法提供高質(zhì)量的審計(jì)報(bào)告。

2.內(nèi)部審計(jì)人員的素質(zhì)和審計(jì)工作中選用的審計(jì)程序和方法。 審計(jì)人員素質(zhì)的高低是決定審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)大小的主要因素。審計(jì)人員的素質(zhì)包括從事審計(jì)工作所需要的政策法規(guī)水平、專業(yè)知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、技能和審計(jì)職業(yè)道德等。審計(jì)人員的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)需要實(shí)踐的積累，但是審計(jì)經(jīng)驗(yàn)又是有限的。面對(duì)復(fù)雜多變的審計(jì)內(nèi)容，審計(jì)經(jīng)驗(yàn)也會(huì)有誤斷的時(shí)候，尤其是基層人民銀行，專業(yè)素質(zhì)有限、專業(yè)結(jié)構(gòu)單一，缺少復(fù)合型人才等現(xiàn)象普遍。

另外，內(nèi)部審計(jì)人員工作責(zé)任和職業(yè)道德也是影響審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的因素。許多內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員缺乏應(yīng)有的職業(yè)規(guī)范約束和指導(dǎo)。面對(duì)當(dāng)今內(nèi)審對(duì)象的復(fù)雜和內(nèi)容的拓展，內(nèi)審人員勢(shì)單力薄，這將直接導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。內(nèi)部審計(jì)人員選用審計(jì)程序和方法也是造成審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)重要原因。由于被審計(jì)單位的實(shí)際情況各不相同，審計(jì)目的不同，采用哪些審計(jì)程序和選用哪些審計(jì)方法才恰當(dāng)并不容易把握。如果審計(jì)程序和方法選擇不當(dāng)，會(huì)造成審計(jì)時(shí)間延長，成本增加；也可能會(huì)遺漏一些重要的審計(jì)內(nèi)容，未能覺察重大的錯(cuò)弊行為，未能收集到充分可靠的審計(jì)證據(jù)，使審計(jì)結(jié)論與實(shí)際不符，導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，并嚴(yán)重影響審計(jì)質(zhì)量。

（二）被審計(jì)部門的風(fēng)險(xiǎn)

1.被審計(jì)部門的認(rèn)識(shí)偏差。被審計(jì)部門對(duì)待內(nèi)部審計(jì)的態(tài)度和有效配合是提升基層人民銀行審計(jì)質(zhì)量的助推劑，是實(shí)施央行內(nèi)部審計(jì)需要重點(diǎn)考慮的一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)因素。如果被審計(jì)對(duì)象對(duì)內(nèi)部審計(jì)持排斥和敵對(duì)情緒，就會(huì)設(shè)置障礙，誤導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)人員。而且隨著違法亂紀(jì)分子抗拒內(nèi)部審計(jì)的手法漸趨多樣，央行內(nèi)部審計(jì)面臨的難度和風(fēng)險(xiǎn)也不斷加大。同時(shí)被審計(jì)部門所提供信息的真實(shí)性與公允性也存在風(fēng)險(xiǎn)，尤其是虛假編造審計(jì)資料等，由此導(dǎo)致審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出一定的上升趨勢(shì)。

2.審計(jì)部門與被審計(jì)部門信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)。信息的不對(duì)稱會(huì)影響審計(jì)的質(zhì)量，并形成審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是審計(jì)人與被審計(jì)人之間的信息不對(duì)稱對(duì)審計(jì)質(zhì)量的影響。基層央行的內(nèi)部審計(jì)信息不對(duì)稱分為外生和內(nèi)在兩種情形：外生的審計(jì)信息不對(duì)稱是指被審計(jì)部門的內(nèi)部控制制度、人員業(yè)務(wù)能力、相關(guān)部門及人員的存在情況等不清楚，如基層央行審計(jì)人員和被審計(jì)人員未形成充分的信息交流機(jī)制，盡管被審計(jì)部門的內(nèi)控制度、人員狀況等內(nèi)部信息日益增多，但內(nèi)審人員獲取信息的渠道卻很少，造成對(duì)被審計(jì)部門內(nèi)控制度等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)存在的認(rèn)識(shí)不全面、不到位，加上審計(jì)工作不夠深入，審計(jì)結(jié)果存在偏差；內(nèi)在的審計(jì)信息不對(duì)稱是指內(nèi)審?fù)ㄖ獣l(fā)出后，被審計(jì)部門披露信息的多少、雙方合作的程度不清楚。如基層央行同級(jí)審計(jì)中，審計(jì)人員與被審計(jì)人員都任職于同一行，存在著較強(qiáng)的信賴與被信賴的關(guān)系。當(dāng)被審計(jì)部門在審計(jì)過程中以保密等為由設(shè)置“信息壁壘”，提供不充分的證據(jù)時(shí)，審計(jì)部門由于過度信賴被審計(jì)部門提供的不充分的審計(jì)信息而造成了審計(jì)結(jié)果偏差。以上兩種情形的存在，使得內(nèi)審人員獲取不充分、不真實(shí)的審計(jì)信息而做出了不正確的審計(jì)結(jié)論，便產(chǎn)生了審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制制度不健全

1.內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制制度辦法不健全。人民銀行內(nèi)審部門成立以來，陸續(xù)頒布了《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》、《中國人民銀行離任審計(jì)工作制度》等一系列規(guī)章制度，對(duì)我國人民銀行內(nèi)部審計(jì)法制化、規(guī)范化建設(shè)起到了極為重要的作用。然而，我們必須清醒地看到，人民銀行當(dāng)前的內(nèi)部審計(jì)法規(guī)體系還很不健全，尤其是缺少內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量要求、衡量標(biāo)準(zhǔn)、控制事項(xiàng)等相應(yīng)的法規(guī)作為依據(jù)，這些都加大了人民銀行內(nèi)部審計(jì)工作的難度，不可避免地帶來了內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

2.基層人民銀行審計(jì)質(zhì)量控制機(jī)制欠完善。部分基層人民銀行審計(jì)機(jī)構(gòu)至今仍缺少事前的審計(jì)計(jì)劃、事中的審計(jì)程序和報(bào)告期的審計(jì)復(fù)核；審計(jì)工作底稿不完整，一般僅記錄審計(jì)問題事項(xiàng)，而未記錄審計(jì)人員認(rèn)為正確的審計(jì)事項(xiàng)，使得審計(jì)復(fù)核、審計(jì)質(zhì)量控制無從入手；審計(jì)報(bào)告以協(xié)調(diào)關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，以肯定工作成績?yōu)榛{(diào)，問題定性模棱兩可。以上現(xiàn)狀的存在，反映出基層人民銀行缺少一套行之有效的審計(jì)質(zhì)量長效機(jī)制，使得保證基層人民銀行內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量成為一句空話，更談不上防范風(fēng)險(xiǎn)。

三、風(fēng)險(xiǎn)管理下內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制措施分析

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理念。一是在全行范圍內(nèi)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，不但要讓審計(jì)人員充分認(rèn)識(shí)到樹立風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的重要性，也要讓廣大干部職工尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)基層人民銀行風(fēng)險(xiǎn)存在的客觀必然性和風(fēng)險(xiǎn)管理的持久性，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)。二是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理念。隨著人民銀行內(nèi)部管理的不斷加強(qiáng)，內(nèi)控制度日益完善，業(yè)務(wù)操作日趨規(guī)范，違規(guī)現(xiàn)象日益減少，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督轉(zhuǎn)變職能，以風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)加強(qiáng)基層人民銀行風(fēng)險(xiǎn)管理。以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，發(fā)揮好防范金融風(fēng)險(xiǎn)的作用，必須樹立全新的監(jiān)督理念，思想觀念緊跟基層人民銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展。在繼續(xù)做好傳統(tǒng)合規(guī)性審計(jì)工作的基礎(chǔ)上，跳出合規(guī)性審計(jì)工作方法、方式的束縛，將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)理念貫穿于所有審計(jì)項(xiàng)目和審計(jì)過程之中，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)項(xiàng)目立項(xiàng)、方案、過程、復(fù)核及報(bào)告的風(fēng)險(xiǎn)控制，從全局、系統(tǒng)的角度，關(guān)注潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患、決策的合理性、內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的充分性和執(zhí)行的有效性、業(yè)務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行的安全性、內(nèi)外部環(huán)境的影響等等，并在審計(jì)報(bào)告中合理運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)結(jié)果。

（二）建立審計(jì)部門與被審計(jì)部門的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。合作機(jī)制是保證內(nèi)審工作質(zhì)量的關(guān)鍵因素，是推動(dòng)審計(jì)工作順利開展的潤滑劑。基層人民銀行內(nèi)審部門要加大與被審計(jì)部門的交流和聯(lián)系，建立完善內(nèi)審部門的“交流磋商”、“談心談話”等制度，減少被審計(jì)部門的顧慮、抵觸情緒，使被審計(jì)部門真正認(rèn)識(shí)到內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督、促進(jìn)、幫助作用，使其主動(dòng)接受審計(jì)、正面回應(yīng)審計(jì)、高效配合審計(jì)，降低甚至消除由于溝通不暢、協(xié)調(diào)不足而帶來的難以收集足夠的審計(jì)資料、查閱足夠的審計(jì)證據(jù)，甚至是被審計(jì)部門提供虛假資料等風(fēng)險(xiǎn)，從而有效支撐內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量。

（三）嚴(yán)格內(nèi)部審計(jì)程序，建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。《中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》中指出，人民銀行分支機(jī)構(gòu)的基本相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)包括六類，分別是法律風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、信息技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、效率風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)。基層人民銀行審計(jì)部門在開展審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，要立足于六大風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格控制審計(jì)程序，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)過程各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)控制。對(duì)各部門、各業(yè)務(wù)流程針對(duì)其自身固有的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，采用層次分析法將風(fēng)險(xiǎn)大小劃分級(jí)別，借鑒國際上的先進(jìn)分析方法，如德爾菲專家法等確定風(fēng)險(xiǎn)因素權(quán)重，計(jì)算出被審計(jì)部門的風(fēng)險(xiǎn)值。同時(shí)，對(duì)不同的部門，其主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的分布要重點(diǎn)把握。并借用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)等先進(jìn)技術(shù)手段對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)試，在提高內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估效率及其準(zhǔn)確性的同時(shí)，還要對(duì)管理環(huán)境、管理層風(fēng)險(xiǎn)偏好、風(fēng)險(xiǎn)防范措施的有效性等作出評(píng)估，全面把握被審計(jì)部門從內(nèi)到外，從上到下的風(fēng)險(xiǎn)狀況，并由表象到深層次地開展審計(jì)工作，扎實(shí)提高審計(jì)質(zhì)量。

（四）建立和實(shí)施科學(xué)的審計(jì)質(zhì)量控制體系。內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制體系是審計(jì)全面質(zhì)量管理的核心和落腳點(diǎn)，是控制論和系統(tǒng)論在審計(jì)質(zhì)量管理中的具體應(yīng)用，是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)管理的要求。基層人民銀行要從建立健全內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量控制制度、內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)控制機(jī)制等方面加大審計(jì)質(zhì)量控制。一是在人員控制、組織控制、標(biāo)準(zhǔn)控制、責(zé)任控制、績效控制等方面抓好各質(zhì)量環(huán)節(jié)的有效控制。二是對(duì)內(nèi)部審計(jì)部門實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)對(duì)審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施和審計(jì)終結(jié)三個(gè)階段全過程實(shí)行質(zhì)量控制，即建立事前、事中、事后的控制制度。三是對(duì)會(huì)計(jì)、國庫、發(fā)行、保衛(wèi)等關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)控制，考慮成本效益原則，把全面控制和重點(diǎn)控制相結(jié)合，使審計(jì)效果與審計(jì)效率達(dá)到平衡。