我國基本公共服務供給制度的變遷與發展

楊 光，李 宏

（1.東北財經大學 研究生院；2.中共大連市委黨校 應急管理教研部，遼寧 大連 116025）

本文按照社會經濟發展總體戰略與導向，將建國以來我國的國民經濟發展歷程劃分為三個時期，對不同時期的基本公共服務供給特征與效果，進行深入地分析與探討.

1 改革前均衡發展時期（1949-1978）

1.1 社會經濟背景分析

從1949年新中國成立到1978年改革開放前夕，我國實行的是高度集中的計劃經濟體制.自1956年底，我國政府完成了對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，以全民所有制和集體所有制為主要表現形式的公有制經濟成分，開始占據著絕對的主導性地位.在社會管理方面，與高度集中統一的計劃經濟體制相配套，戶籍制和“單位制”也逐步建立并完善起來.從基本公共服務供給方面來看，由于這一時期首先是普遍都面臨著“吃飯”問題，中央和地方各級政府作為提供基本公共服務的主體，總體上遵循了均衡發展的戰略思想.1953-1957年間，我國中央政府制定并實施的“一五計劃”，就明顯地體現出了“均衡發展”的特征.在這一期間，大量的工程和建設項目都被分配和安置到了深處內陸的中西部地區，最終實際完成的196.1億元投資中，52.9%的項目都投向了這些地區.同時，工業基本建設取得了顯著成果，農業生產、交通運輸得到了明顯改善，人民生活也得到了較大提高，文教、衛生、科學和藝術事業也有很大的發展②.

1956年中共八大通過的《關于發展國民經濟的第二個五年計劃的建議的報告》，不但明確了以重工業為中心的工業建設任務，同時也明確地提出了“在工農業生產發展的基礎上，增強國防力量，提高人民的物質生活和文化生活的水平”的任務③.不過，當時由于受到“大躍進”和“反右傾”運動的影響，國民經濟比例失調現象嚴重，人民生活遇到了很大的困難.1964年5月，中共中央重點討論了國家計委提出的《第三個五年計劃（1966-1970）》，所提出的基本任務為：“大力發展農業，基本上解決人民的吃穿用問題；適當加強國防建設，努力突破尖端技術；與支援農業和加強國防相適應，加強基礎工業，使國民經濟建設進一步建立在自力更生的基礎上；相應地發展運輸業、商業、文化教育和科研事業，使國民經濟有重點、按比例地向前發展④.”這說明當時政府完全意識到了農業的基礎地位和解決人民“吃穿用”的重要意義，這兩方面在某種程度上也就是提供公共服務的先決條件和重要內容.

表1 改革前我國國民收入、積累、消費的增速比較 單位：百分比

1.2 基本公共服務供給的主要特征

綜觀改革以前我國基本公共服務的供給，由于各級政府的重視與推動，取得了長足的發展與進步，極大地改善和提高了廣大人民的生存條件與生活水平.這其中，高度集中的財政體制、快速發展的社會福利事業，以及依托單位所提供的一系列公共服務，體現了這一時期基本公共服務供給的最主要特征.

第一，政府高度重視，國家財政統攬所需經費.從建國初到改革前的30年，我國的基本公共服務供給，無論是在數量上還是在質量上，相比建國以前都有了質的飛躍和提升.這是與政府的高度重視分不開的，如1949年9月中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》（具有臨時憲法意義）就明確地對教育和醫療等基本公共服務的提供，進行了政府責任的認定.教育方面，提出應“有計劃有步驟地實行普及教育，加強中等教育和高等教育，注重技術教育，加強勞動者的業余教育和在職干部教育”；醫療方面，提出應“推廣衛生醫藥事業，并注意保護母親、嬰兒和兒童的健康”；勞動就業方面，規定“一般應實行八小時至十小時的工作制”，“人民政府應按照各地各業情況規定最低工資.逐步實行勞動保險制度.保護青工女工的特殊利益.實行工礦檢查制度，以改進工礦的安全和衛生設備⑤.”同時，改革前我國已經形成了一整套與計劃經濟體制相一致的財政體制⑥.這種高度集中統一的財政管理體制，幾乎負擔了所有的基本公共服務所需的經費，很好地體現出了社會主義國家的優越性.

第二，社會福利事業經過初創和規范，逐步得到較大發展.建國初期，我國的社會福利事業經歷一個整頓、改造和規范的發展過程.我國政府首先接收和改造了過去遺留下來的，以及由國民黨舉辦的一些福利與救濟機構，如“救濟院”、“慈善堂”、“寡婦堂”等，同時還組織貧民生產自救，成立了“貧民習藝所”.截至1953年底，全國共有城市社會救濟福利事業單位920個，收容和改造了乞丐、妓女和游民達45萬人，城市中享受救濟人員達到150萬⑦.在建國初期到“文化大革命”以前，我國實際上就是以“社會福利生產”的形式，針對單位體制以外的“三無”人員，進行著基本公共服務的供給.不過，經過“文化大革命”，尤其是1968年內務部的撤銷，我國的社會福利事業遭受重大挫折，直到改革前夕才得以逐步地恢復和發展.結合改革前的社會經濟背景來看，當時的政府立足于現實需要與實際可能，首先考慮解決最需要解決生存問題的群體，無疑是十分明智和正確的.并且，這些舉措也為后來我國社會福利事業的進一步發展打下了堅實的物質和制度方面的基礎.

第三，依托“單位制”，實現基本公共服務的低水平廣泛覆蓋.以全民所有制和集體所有制為主體的公有制的主體地位確立以后，我國的基本公共服務提供，其實就是以“單位”為依托進行全民覆蓋.其中，城鎮居民是公有制單位職工身份，而農民則是集體所有制的人民公社的成員.最典型的就是后來飽受詬病的“公費醫療”制度，這一制度建立于1952年，覆蓋了全部城鎮職工及其家屬.同時，城鎮居民在就業、住房、養老等方面，也都有著較為可靠的保障.在農村，合作醫療制度發揮了巨大的作用，并曾被世界衛生組織譽為“典范”.根據統計，1976年我國有90%的行政村都實行了合作醫療制度，農村居民有85%都被覆蓋在這一制度之中⑧.同時，對廣大農村還實行了多種社會救濟制度，如困難補助、“五保供養”，以及面向軍烈屬的“優撫安置”制度等.盡管受到社會經濟發展水平的制約，基本公共服務只能是較低水平的供給，但如此廣泛的覆蓋面依然發揮了巨大的作用.如1949-1978年間，我國的普通小學由34.7萬所增加到了91.7萬所，入學人數則由2400多萬增加到了14600萬；同時新生兒死亡率大幅度下降，人口預期壽命由原先的35歲增加到了67.8歲⑨.

2 改革后非均衡發展時期（1979-2000）

2.1 社會經濟背景分析

1978年十一屆三中全會的召開，標志著我國經濟體制改革進程的開始.中國共產黨的第十四次代表大會明確指出，我國經濟體制改革的目標，就是要建立和完善社會主義市場經濟體制，實現由原有的計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌.計劃經濟體制之下，對于計劃作為資源配置手段的重要性的片面強調，集中和單向的宏觀管理缺乏來自微觀主權的制約等典型弊端，導致了產業結構發展的不均衡，技術進步緩慢，以及人民生活水平提高幅度不大等問題⑩.因此，由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌，是有著內在必然性的一個過程，這個過程總體上表現為“計劃”與“市場”兩種資源配置手段的“此消彼長”.

自1978年底到1985年前，我國基本上屬于計劃經濟為主，以市場調節為輔的階段.在這一階段，人們并沒有認為原有的體制存在根本性的問題，而是認為只是方法和策略上的問題.在一定程度上發揮市場調節的輔助性作用，其依據主要就在于經濟成分和經濟活動的多樣性，并且存在著廣泛多樣的商品貨幣關系.由于社會主義商品生產建立在公有制的基礎上，不同的單位和組織之間的根本利益是一致的，這是首要的、基本的11.1985年前后，在經過一段時間的體制改革實踐之后，“有計劃的商品經濟”正式登上歷史舞臺.1984年10月，中共十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》明確指出，“改革是當前我國形勢發展的迫切需要”，改革的目的是“建立充滿生機的社會主義經濟體制”，“增強企業活力是經濟體制改革的中心環節”.為此，應“建立自覺運用價值規律的計劃體制，發展社會主義商品經濟”12.至此，經濟杠桿開始逐步得到了更多的重視和運用.實際上，從1985年直到1992年，我國的經濟體制改革正式進入了一個全面探索的時期，從“有計劃的商品經濟”的提出，到“深化企業改革”，再到“一個中心，兩個基本點”的社會主義初級階段的基本路線，最終確立了“建立社會主義市場經濟體制”的目標.

2.2 基本公共服務供給特征

自1978年改革開放以來，尤其是自1994年分稅制改革以來，對中央與地方政府的財權與事權重新進行合理劃分之后，我國的基本公共服務供給狀況得到了本質上的改進.綜觀1979至2000年這一期間，基本公共服務供給的制度化規范化程度增強、管理權限下放，以及向個人責任的回歸等，是該時期基本公共服務供給的主要特征：

第一，基本公共服務供給制度的規范化程度逐步提高.改革開放以前，由于當時比較特殊的國內外環境和“一窮二白”的基礎，我國的教育、就業、醫療和養老等公共就業服務供給制度并不完善，尤其是在制度化和規范化方面比較落后.當時一些政策的出臺，多不具備穩定性，主要取決于社會經濟發展形勢的變化和領導人的意志.改革開始以后，我國的公共服務供給的制度建設進程不斷加快.例如以基礎教育供給為例，1985年之后，《教育法》和《義務教育法》等法律法規頒布實施.同時，中共中央和國務院還陸續頒布了一系列涉及基礎教育服務供給的重要文件，如《關于教育體制改革的決定》、《中國教育和改革發展綱要》，以及《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》等.再如社會保障服務方面，前文已經述及，當時作為國企改革配套的企業職工養老、醫療和失業等社會保險項目的發展，為1995年之后國有企業改革的深化和推進，提供了重要的制度保障.其他如衛生、社會救濟和社會福利等事業，也都在制度建設方面取得了一系列的重要進展.

第二，基本公共服務供給的責任與管理權限經歷重新劃分與下移過程.結合改革進程中的財政分權辦法和各種“放權讓利”方案，這一時期的基本公共服務供給責任被重新劃分，相當一部分的管理權限也被下放至地方政府.例如1985年發布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中，就明確提出了基礎教育的管理權限在于地方政府等.為此，“縣辦高中、鄉辦初中、村辦小學”成為了通行做法.再如社會救濟服務方面，計劃經濟時期的傳統救濟制度不但覆蓋面比較狹窄，而且經常遭遇經費不足問題.1993年6月，上海市率先進行了“城市居民最低生活保障線制度”試點工作.1994年，民政部在第十次全國民政會議上，對上海市的做法予以了肯定，并提出要“對城市社會救濟對象逐步實行按照當地最低生活保障線標準進行救濟”13.經過兩年多的全國范圍內的推廣，到1997年5月，全國就有206個城市建立了最低生活保障線制度.到1999年9月，全國668個城市和1638個縣政府所在地，均已建立起這項制度，最低生活保障對象達到280多萬人，前三個季度全國共支出15億元最低生活保障金14.由于各地社會經濟發展水平和所采用的測算方法并不相同，所以各地的最低生活保障標準也存在著較大的差異.如根據初創這項制度時的標準，廣州、上海和北京最高，分別為240、215和200元；而銀川、南昌、西安和呼和浩特等地最低，分別為100、100、105和110元.

第三，基本公共服務供給過程中政府與個人責任的合理回歸.政府與個人之間責任的合理劃分與理性回歸，在基本公共服務供給過程中是十分重要的理念基礎與精神支柱.在1978至2000年間，以勞動就業和社會保障為典型代表的基本公共服務內容，在政府與個人之間的責任劃分上，無疑經歷了一個合理劃分與理性回歸的過程.在改革以前的計劃經濟體制之下，城鎮居民的就業是由政府負責安排和分配的，因此一直都沒有“失業”的概念.事實上，這雖然是體現出了社會主義的優越性，但違反了基本的經濟活動規律，并使得政府承擔了超越自身職責要求的負擔，而且非常不利于勞動者生產積極性和創造性的發揮.改革以后的市場化進程，使得勞動者的就業過程遵循市場經濟活動的規律，促進了勞動力資源的合理流動與優化配置，提高了勞動者的積極性和生產效率.再如公費醫療制度和養老保險制度的改革，也使得政府改變了原先包攬一切責任的狀況，從而也使得社會保障方面的基本公共服務，得以實現可持續地供給.

3 現階段區域協調發展時期（2001至今）

3.1 社會經濟背景分析

2000年以來，我國中央政府以“西部大開發戰略”和“東北地區等老工業基地振興戰略”為引領，推動并實施了新時期區域協調發展的總體戰略.進入新時期以來，我國政府充分認識到了改革以來經濟增長過程中的公共服務差距問題，越來越關注日益凸顯的區域差距和社會公平問題.以快速的經濟增長為基礎，我國的基本公共服務供給政策框架得到了重新調整，區域差距得到了緩和.

西部地區經濟社會發展水平相對落后，有一定的歷史原因和自然原因.早在1995年9月中共十四屆五中全會上，中共中央就不失時機地提出要實施“西部大開發戰略”，進一步加快中西部地區改革開放步伐，以實現東西部地區的協調發展和共同富裕15.2000年1月，國務院西部地區開發領導小組成立，由時任國務院總理的朱镕基任組長，時任國務院副總理的溫家寶擔任副組長.2000年10月，國務院發布了《關于實施西部大開發若干政策措施的通知》（國發[2000]33號），指出西部大開發的重點任務是：加快基礎設施建設；加強生態環境保護和建設；鞏固農業基礎地位，調整工業結構，發展特色旅游業；發展科技教育和文化衛生事業16.同時，《通知》還就增加資金投入、改善投資環境、擴大對內對外開放和吸引人才及發展科技教育等，制定了具體的政策框架.緊接著，2002年黨的十六大專門提出了“東北地區等老工業基地調整和改造”問題.2003年10月，中共中央和國務院下發了《關于實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》，提出要“按照走新型工業化道路的要求，堅持以市場為導向，推進產業結構優化升級，提高企業的整體素質和競爭力；堅持統籌兼顧，實現東北地區等老工業基地經濟和社會全面、協調和可持續發展，為全面建設小康社會和實現社會主義現代化作出新貢獻.17”至此，在“西部大開發”和“東北地區振興”基礎上，有關“中西部崛起”的宏偉藍圖已經基本成型.2004年3月，黨的十六屆四中全會明確提出了，要“重視實施西部大開發戰略和振興東北地區等老工業基地戰略，促進中西部地區崛起”.2006年3月，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》明確指出了，實施區域發展總體戰略，就是要“堅持實施推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略，健全區域協調互動機制，形成合理的區域發展格局18.”2009年9月，國務院又發布了《關于進一步實施東北地區等老工業基地振興戰略的若干意見》（國發[2009]33號），對振興東北工作的實踐經驗進行了總結，并制定了新的政策措施.

3.2 基本公共服務供給特征

2000年以來，我國的基本公共服務供給狀況不但得到了逐步地改善，而且基本公共服務均等化供給也逐漸被上升到了戰略的高度.同時，由于更加充分地認識到了縮小區域差距和實現經濟與社會協調發展的重要性，基本公共服務的供給不但有了更為細致周密的政策安排，而且也有了更為充足的財力保障.

第一，基本公共服務的均等化供給，逐步被上升到了社會經濟發展總體戰略高度.中共十六大所提出的“全面建設小康社會”宏偉目標體系之中，基本公共服務供給水平的提高被作為重要內容之一，如“社會保障體系比較健全，社會就業比較充分，家庭財產普遍增加，人民過上更加富足的生活”，以及“形成比較完善的現代國民教育體系、科技和文化創新體系、全民健身和醫療衛生體系”等19.2011年10月，中共十七屆六中全會審議通過了《中共中央深化文化體制改革、推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），《決定》專門就公共文化服務體系建設，以及加快城鄉一體化發展等方面，做出了細致而又深入的部署.到目前為止，我國基本公共服務的均等化供給，已經完全被上升到了整個社會經濟發展戰略的高度，對所有涉及基本公共服務供給的內容，都有了細致入微的關照和安排.由此可見，相比前一時期的“非均衡發展”狀態，均衡發展的理念已經深入人心并被徹底地貫徹到了各項基本公共服務供給政策之中.

第二，基本公共服務供給更注重向不發達地區和困難群體的傾斜.2000年以來，我國政府逐步將公共支出的重點由城鎮轉向了相對不發達的廣大農村地區.例如農村地區逐步實現了全免費的義務教育，新型農村合作醫療制度、農村養老保障制度和最低生活保障制度，也都逐步地得到了建立和健全.2003年，國務院辦公廳轉發了衛生部、財政部和民政部聯合發布的《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》（國發[2003]3號），《意見》提出按照“自愿參加，多方籌資；以收定支，保障適度；先行試點，逐步推廣”的原則，對農村合作醫療制度進行重建.這一制度的建立與推廣，對于解決廣大農村中常見的“因病致貧”和“因病返貧”等現象，有很好的效果.新型農村合作醫療不但為大病醫療提供了較好的保障，同時其管理和服務體系也逐步形成.2005年，國務院又頒發了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（國發[2005]43號），提出要按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農村義務教育全面納入到公共財政保障的范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制.中央重點支持中西部地區，適當兼顧東部部分困難地區20.通過一系列針對不發達地區和困難群體的公共服務供給政策的傾斜，以及各項政策措施的積極作用，可以得出如下結論，即現行的基本公共服務供給制度與政策，相比之前更為注重均衡化發展戰略的實現，并且也在緩和社會發展差距與分配不公平等方面起到了良好的效果.

第三，政府加大了對基本公共服務均等化供給的財政保障力度.政府對涉及文教衛生和社會保障等基本公共服務均等化供給的財政保障與支持，主要可以通過三個方面進行總結：首先，政府加大了對基本公共服務供給的財政投入力度.如以文教衛生方面的財政支出為例，2000年我國文教、科學、衛生事業費為2736.88億元；2010年國家財政僅用于醫療衛生方面的支出就達到了4804.18億元（其中中央73.56億元，地方4730.62億元），而社會保障與就業支出更是達到了史無前例的9130.62億元之多21；其次是相對前一時期對個人責任的強調與回歸，本期中政府開始承擔了更多的責任.以快速的經濟發展為基礎，加之對基本公共服務均等化供給必要性的理性認識，政府在基本公共服務供給的財力保障方面承擔了相對更多的責任.例如仍以衛生費用為例，2000年時我國的衛生費用構成大約是政府、社會和個人分別占15%、25%和60%；2006年時這一格局就已經轉變為20%、30%和50%22.這就是說，過去個人要負擔六成左右的衛生費用，而后來則變成了政府和社會共同負擔五成，而個人負擔剩余五成；最后，2000年以來各項基本公共服務供給方面的開支增速，超過了同期國家財政支出的增速.這兩種增速的不同，很好地反映出了政府推動基本公共服務實現均等化供給的決心和政策力度.

4 未來我國基本公共服務供給的改革方向

4.1 以農村地區為主要突破口

目前，從我國經濟發展水平來看，我國已經具備了建立農村基本公共服務供給體制的經濟能力.同時，農村基本公共服務供給相對于城市更為短缺，作為基本公共服務需求的新主體，廣大農民的需求也更為迫切.在推進農村基本公共服務體制建設的同時，應首先對農民工在平等的就業權利和就業機會方面予以制度保障.在提高城鄉間基本公共服務非均等化水平的同時，還要認識到我國基本公共服務在地區之間、不同社會群體之間也同樣存在著供求矛盾，并且均等化的差距拉大.地區之間“非均等化”主要表現在東部沿海地區與中西部地區之間、經濟水平較高地區與貧困地區之間基本公共服務的差距；不同社會群體之間的基本公共服務“非均等化”主要是居民由于收入、社會地位、身份、職業等不同而享受到差異化的基本公共服務.

4.2 以制度化來保障基本公共服務的供給

我國應該從改革財政體制入手來實現基本公共服務的均等化，財權和事權的不對稱是導致我國公共服務不均衡的一個重要原因.此外，還應當結合中國目前基本公共服務發展情況制定相應的法律法規來確保均等化的實現，構建保障基本公共服務均等化的約束機制.法律制度在確保公共服務均等化上起著重要的作用，我國應當在憲法層面進一步明確國家對基本公共服務均等化所應承擔的責任，基本公共服務的均等化供給事關公民基本權利保障及現有國家政權的合法性.另外，我國目前缺乏完善的基本公共服務的法律制度，還應該在制度層面進一步完善確保基本公共服務均等化的法律體系.促使基本公共服務均等化納入法治化軌道.

4.3 重點探索“橫向對口支援”模式

基本公共服務的發展與經濟增長并不相互制約，甚至基本公共服務適當超前發展不僅不會制約經濟發展，在一定程度上還促進著經濟的增長.我國要盡快實現公共服務均等化，需要在經濟增長的同時逐年增加對基本公共服務的投入比例，改善基本公共服務質量，確保全社會都能夠享受到均等化的基本公共服務.政府作為基本公共服務的主要提供者，其財政能力在很大程度上決定著提供基本公共服務的能力，并影響著地區間、不同政府級別間基本公共服務的均等化程度.目前，“橫向對口支援”模式作為支付轉移制度中的一個重要方面，在不少東部沿海地區已有了一些經驗，只是尚未形成系統性的、規模化的制度.對此，應倡導在堅持以我國中央政府縱向垂直支付轉移為主的同時，引入“橫向對口支援”模式，鼓勵東部沿海地區不僅從財力上、物力上支持中西部地區的發展，還要以其先進的技術和管理經驗帶動西部地區發展，以推動國家整體性經濟發展水平的提高，最終達到基本公共服務的均等化.

注 釋：

①中國（海南）改革發展研究院.中國基本公共服務體制與政策演變 [EB/OL].中國改革論壇網，2011-07-07，http://books.chinareform.org.cn/society/21/2/201107/t20110707_115385.htm.

②第一個五年計劃 [EB/OL].新華網，2006-09-25，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2006-09/25/content_5134331.htm.

③第二個五年計劃（1958-1962）[EB/OL].新華網，2005-10-07，http://news.xinhuanet.com/misc/2005-10/07/content_3590230.htm.

④第三個五年計劃（1966-1970）簡介 [EB/OL].中國網，2012-05-04，http://www.china.com.cn/ch-15/15/i.htm.

⑤中國人民政治協商會議共同綱領[EB/OL].新華網-新華資 料，2004-12-07，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-12/07/content_2304465.htm.

⑥高尚全.中國經濟體制改革20年基本經驗研究[M].北京：經濟科學出版社，1998.382.

⑦王子今，劉悅斌，常宗虎.中國社會福利史[M].北京：中國社會出版社，2002.320、321.

⑧國務院發展研究中心課題組.對中國醫療衛生體制改革的評價與建議[J].中國發展評論，2005（1）：1-14.

⑨國家統計局.新中國五十五年統計資料匯編[M].北京：中國統計出版社，2005.

⑩馬凱，等.計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉軌[M].北京：人民出版社，2002.85-90.

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13陳佳貴.中國社會保障發展報告（1997-2001）[M].北京：社會科學文獻出版社，2001.210.

14數據引自民政部《1999年民政工作統計公報》.

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