中國地方財政“同質性”問題研究

管永昊 賀伊琦

摘要：我國地方財政存在著較為明顯的同質性，這種同質性在一定程度上影響了我國各地方公共財政的建設和財政分權的有效實現，不利于財政的創新及其擴散，不符合地方財政對居民需求“回應性”的要求，成為我國基本公共服務提供地區間不均等的傳導器。因此，我國地方財政的這種同質性在一定程度上不利于我國經濟結構的優化，且間接加劇了地區間經濟發展的不平衡。若要改變財政的同質性現狀，應將財政活動建立在佘民真實需求表達的基礎上，使民眾具有真正的決策和監督權力，賦予地方財政更多的管理和立法權限，發揮地方財政在改革與創新上的能動性。

關鍵詞：地方財政；同質性；公民需求；公共財政；分權

中圖分類號：F810.7 文獻標識碼：A 文章編號：1005-2674（2013）06-062-06

一、問題的提出

本文所研究的地方財政的“同質性”，是指我國各省市之間不僅在財政收入與財政支出上表現出基本相同的構成和數量關系，且在行為模式上具有趨同的趨勢。地方財政“同質性”問題牽涉到財政領域中兩個主要方面，一是公共財政的屬性問題，即作為財政活動主體的地方財政是否真正實現了“公共財政”；二是財政分權問題，即是否真正實現了分稅制的財政管理體制。

根據公共財政理論，政府（財政）是以滿足公共需求，為公民提供公共產品和服務而存在的，各個地方之間公民的需求一般會存在一定程度的差異，因此，各個地方所提供的公共產品和服務也應有所不同，這樣才符合“公共財政”的要求。在財政分權方面，Tiebout認為，地方政府間的競爭類似于廠商間為了消費者而展開的競爭，居民使用“以腳投票”的機制決定地方公共產品的有效提供水平。其核心在于居民偏好真實表達后，在享受地方政府提供公共服務所獲得的收益與其所承擔的公共服務的成本——稅收之間的對比。此模型的前提之一是各地方（社區）之間無論是在公共服務提供的數量和種類方面，還是在稅收的多寡等方面，均存在著較大的區別，否則居民無需耗費成本進行“以腳投票”。這種區別的根源在于各地方之間居民的真實需求存在較大差異，因此，地方之間在財政收入與支出結構方面均應具有一定的差異。若地方財政之間存在較為明顯的同質性，會在一定程度上影響公共財政和分權的有效實現。

然而，中外學者的研究表明，地方財政在支出結構上具有一定的趨同性。Garrett和Rhine的研究表明，美國各州在財政收入和財政支出上顯現出趨同趨勢；相對于財政收入，支出的趨同速度更快。Geyst認為選民更關注政府政策的性價比，因此，執政者為了使本地區與相鄰地區財政政策性價比更為接近，而進行模仿和策略互補。關于地方政府職能同構問題，我國學者也提出了批評，如蔡玉勝等，但大多數研究仍停留于經驗性的質性描述，而缺乏以翔實數據進行的深入研究。量化研究主要存在于對地方財政支出趨同性及地方財政支出競爭的實證研究方面。鄭曉玲為描述財政支出競爭的存在，采用東部地區和西部地區各五個代表性省份的數據，分析了它們在財政支出結構上的相似性。傅勇、張晏認為“中國式分權”下地方政府之間的競爭源于明確的經濟增長目標，從而導致了地方財政支出結構普遍的經濟性偏向。蹤家峰、范偉賢利用空間計量經濟方法，通過分析28個省份1994～2005年的財政支出數據，對中國地方財政支出的趨同性進行了實證研究，結果表明，我國地方財政支出具有明顯的趨同性和空間相關性，其可能與地方政府在公務消費、公務員福利等方面相互“攀比”和在經濟、投資等領域相互“競爭”有關。伍文中計算了1995～2006年的財政支出和收入的差異系數，認為同級地方政府之間的攀比和效仿，演化成為政府間財政支出的公開競爭行為。伍文中的另一份實證研究也表明，地方基礎設施建設的趨同是源于財政支出行為的趨同性，即相鄰地區的財政支出競爭會影響到本地區基礎設施建設的規模。

現有文獻對地方財政支出結構趨同的研究已做出了一定貢獻，但主要集中于財政支出的趨同性研究，而對于財政收入趨同問題的研究卻較少；對于財政支出趨同的實證分析，體現了地方財政支出在“數”上的相似性，并將其原因歸結為攀比和模仿等，未深入研究這種相似性背后地方財政行為在“質”上的趨同性；同時，沒有深入分析地方財政同質性對我國經濟社會發展的影響。本文將在已有研究的基礎上對這些問題進行深入地探討。

二、地方財政同質性的實證檢驗

財政無外乎收與支，對地方財政同質性的研究，也需要從財政收入和財政支出兩個方面進行分析。因為，同質性所要檢驗的主要是財政公共性問題和分權問題，1994年我國進行了分稅制財政管理體制改革，而1998年，時任副總理李嵐清在全國財政會議上的講話一般被認為是公共財政實施的官方標志，因此，本文采用我國大陸地區31個省市1998～2010年的數據對地方財政同質性問題進行實證分析。

1.地方財政收入的同質性

稅收的直接來源是計稅依據，稅收的最終出處是稅基，因此，理論上說，一個地方的稅收結構主要和經濟發展水平相關，經濟發展又包括經濟結構優化、企業利潤率增加、個人收入水平提高等。目前，稅收是我國各級財政預算內收入的主體部分，而增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅則是稅收收入的主體稅種。對于不同經濟發展水平的地區而言，其經濟與產業結構、企業利潤水平和個人收入水平等會存在較大的區別。隨著經濟的發展，在經濟發達地區，服務業所占的比重會越來越高，與其對應的營業稅所占的比重應該越來越大；企業利潤水平和個人收入水平也會較經濟欠發達地區更高，因此，企業所得稅與個人所得稅所占的比重應該越來越大。即各省市之間的營業稅、企業所得稅和個人所得稅所占比重的增加不應該呈線性關系。但事實并非如此。公式（1）為我國用來統計地方財政收入的常用公式，即：

R總=R_增值稅+R_營業稅+R_{企業所得稅}+R_{個人所得稅}+ε （1）

由于這個公式可以看作是一個恒等式，因此，在統計數據中常見的問題，如共線性、自相關和缺少重要變量等問題，在此方程中不會存在。但此方程也因此而存在一個很大的缺陷，即作為一個恒等式，此方程中各項解釋變量的系數都為1，不需要進行相關系數的回歸檢驗。因此，本文將方程各項變量進行一階差分，新指標的經濟含義即為各項變量的年增長率，并且，一階差分可以消除初始數據的不平穩，能夠保證新指標數據的平滑性。因此，模型可變形為：

△R_總=△R_增值稅+△R_營業稅+△R_{企業所得稅}+△R_{個人所得稅}+ε （2）

本文選取1998～2010年大陸地區31個省市的財政收入數據，并使用Eviews6軟件，計算結果如下所示：

△R_總=0.260996△R_增值稅+0.553933△R_營業稅+0.051610△R_{個人所得稅} （3）

（0.0000） （0.0000） （0.0000） （0.0129）

t=9.44068 t=26.29598 t=9.031618 t=2.497990

R²=0.760851 F=390.2634 P=0，000000 D.W.=2.015495

從式（3）中可以看出，模型的擬合優度較高，解釋能力較強，各變量系數均能在95%的置信區間內通過檢驗。從其所顯示的系數關系上可以發現，各地財政收入決算數與增值稅、營業稅、企業所得稅和個人所得稅具有正相關關系。在財政收入的增長中，各地同一稅種的增長對財政收入增長的貢獻率大致相同，即各地財政收入每增長1個單位，大約都是包含了0.26個單位增值稅的增長、0.55個單位營業稅的增長、0.11個單位企業所得稅的增長和0.05個單位個人所得稅的增長。沒有如以上理論分析中所表明的那樣因各地之間不同的經濟發展水平等因素而表現出不同的增長態勢。

2.地方財政支出的同質性

對地方財政支出同質性的實證研究，在數據的選取方面存在著一定問題，因為，我國財政部門在2007年進行了政府收支分類改革，對于預算科目進行了較大的調整，如經濟建設支出、行政管理支出等并未在2007年的新預算科目體系中單獨體現，雖然新舊科目之間可以進行對比，但在公開的財政統計資料中只能發現部分科目的配對關系，難以對2007年及之后的財政統計數據按照2006年及之前的預算科目進行重新統計。因此，2006年及之前的財政統計數據和2007年及之后的財政統計數據之間不具有可比性。因此，不能直接用1998～2010年的數據進行面板數據分析，而必須將數據劃分為兩階段，即1998～2006年和2007～2010年分別進行分析。在2006年及之前的預算科目中，政府所提供的各項公共產品和服務，主要分為三大部分，即經濟建設支出、基本公共服務支出和行政管理支出。選取1998～2006年各省的數據，使用Eviews6軟件，計算結果如式（4）所示：

△G_總=0.1772247△G_經濟+0.325182△G_服務+0.44176△G_行政 （4）

（0.0000） （0.0000） （0.0000）

t=21.16378 t=16.51229 t=21.02652

R²=0.954819 F=2588.843 P=0.000000 D.W.=1.963819

從2007年開始，我國財政預算科目進行了調整，主要分為一般公共服務、基本公共服務（主要包括教育、醫療衛生、社會保障和就業）和經濟社會發展（主要包括科學技術、環境保護、文化體育與傳媒、城鄉社區事務和交通運輸等）。選取2007～2010年各省的財政支出決算數、一般公共服務支出數、基本公共服務支出數和經濟社會發展支出數，使用Eviews6軟件，計算結果如式（5）所示：

△G總=0.106551△G_{一般公共服務}+0.733054△G_{基本公共服務}+0.179334△G_{經濟社會發展} （5）

（0.0081） （0.0000） （0.0000）

t=2.709367 t=27.68734 t=11.64059

R²=0.956158 F=981.4226 P=0.000000 D.W.=2.392542

從式（4）和式（5）中可以看出，模型的擬合優度很高，解釋能力較強。從其所顯示的系數關系上，可以發現，各地財政支出決算數與經濟建設支出數、基本公共服務支出數和行政管理支出數（或稱一般公共服務支出數、基本公共服務支出數和經濟社會發展支出數）都具有顯著的正相關關系，這說明各地之間的財政支出結構具有高度的相似性。無論經濟發展水平、民族構成、風俗習慣等方面存在如何的不同，在財政支出的增長中，各地同一類支出項目的增長對財政支出增長的貢獻率大致相同。

從以上對我國大陸地區31個省市地方財政收入和支出的面板數據分析可以發現，我國地方財政存在著較為明顯的同質性。事實上，我國各省市之間在經濟發展水平、地域特點、產業結構、資源狀況、民族構成等方面都存在著較大差別，因此，這種同質性不是由經濟社會發展狀況決定的，而是由上級的計劃和指標決定的。這說明，各省市雖然在提供公共產品等方面取得了一定的公共性改革成效，但還沒有完全脫離“計劃財政”的桎梏，與“公共財政”的要求還有一定距離。

三、地方財政同質性引發的問題

從財政自身來看，地方財政的同質性影響了地方財政以及財政整體的活力或自主能動性，不利于財政的創新及其擴散，不符合地方財政對居民需求“回應性”的要求，而且也成為地方財政間不合理競爭的誘因之一，損害了財政稅收活動的法律性和威信；從社會發展來看，地方財政的同質性成為我國基本公共服務提供地區間不均等的傳導器；從經濟發展看，地方財政的同質性不利于經濟結構的優化，且間接加劇了地區間經濟發展的不平衡。

1.不利于財政的創新及其擴散。自熊彼特提出“創新是經濟發展的根本推動力量”的觀點以來，創新這一概念被廣泛地用于經濟社會發展的諸多方面。財政實務部門和理論界也經常提出“創新”之詞、推出“創新”之舉，貫徹“與時俱進”的精神。然而，地方財政的同質性，即各省市政府在財政收入和財政支出方面以基本類似的結構對本地區的公共事務進行管理，中央政府以統一的標準和方式對各省級財政進行管理，導致財政管理體制僵化、管理方法單一，非常不利于財政管理的創新。同時，地方財政同質性所反映出來的自上而下的管理體制也被推廣到財政創新活動上，在我國，地方性的財政創新為數較少，其中較有影響的就更少了。即使一些優秀的做法，如廣東的“陽光財政”、神木的“全民免費醫療”等具有重要意義的創新改革，在全國也幾乎沒有引起較大的震動，更未被其它省市及各級地方政府參考、仿效。目前，財政依然主要采用自上而下的創新路徑：先試點，再推廣。雖然，這種創新路徑在多次的改革中發揮了重要作用，但顯而易見，這種創新的擴散速度很慢：人民的需求種類以級數的方式增加，而政府財政收入、支出的內容及管理方式卻以很小的幅度變革（甚至達不到以倍數增加），這顯然不能解決“人民群眾日益增長的物質、文化需求”與“相對落后的財政管理方式”之間的矛盾。

2.不符合地方財政“回應性”的要求。如果以行政管理支出代表政府中官僚機構和人員的意愿和需求，基本公共服務支出代表民眾的意愿和需求，經濟建設支出代表官僚與民眾的共同意愿，則地區之間財政支出結構的同質性實際上說明了地方政府在提供公共產品和服務時，廣泛的以政府的意愿為主導，或者說是政府主導供給型而不是公民需求型的公共產品和服務提供模式。現代公共財政的核心就是要滿足社會公共需求，如果政府提供的公共產品和服務與居民需求差距較大，不能有效反應居民的實際需求，自然就更難以體現快速響應、差別服務的現代公共服務型政府的要求。

3.成為地方財政間不合理競爭的誘因。按照系統科學和演化經濟學的觀點，如果子系統完全無差異，競爭就會極為激烈和殘酷，自然界中的不同物種就會形成多樣性的、相互制衡的、可以發展的系統關系，而單一物種之間則會產生大量的所謂內耗，其演化常常是退化大于進化。對于地方財政來說，也具有類似的情形。地方政府的財政收支內容、結構與管理方式的趨同性，導致了地方財政的單一性，資源消耗、資金來源、信息途徑和管理技術等趨于一致，因而，形成“跑部錢進”和地方財政稅收之間的惡性競爭局面。

4.損害財政稅收活動的法律性和威信。地方財政的同質性很大程度上源自計劃管理方式的延續，主要表現在：（1）在收入上，國家稅務總局對各省的國家稅務局和地方稅務局分別下達稅收任務，而這種任務與計劃主要是在上年收入基數上增加的，與地方的經濟發展尤其是經濟結構并不完全相關。或者說，由于這種計劃是逐年遞增的，即使與地方的經濟發展水平相關，也主要是與現在計劃可追溯到的初始制定年度的經濟發展水平相關，此后很少根據各地經濟發展狀況進行大的調整。同時，由于國稅和地稅分別征收增值稅和營業稅，企業所得稅主要由國家稅務局負責征收，個人所得稅主要由地方稅務局負責征收，國家稅務總局也很難按照各省市具體的經濟發展狀況和產業結構等因素分稅種制定科學、合理的計劃指標。（2）在支出上，這種“同質性”很大程度上是財政部門進行定額化管理的結果。雖然各省市的財政預算是由各省市的人大常委會批準的，不是由中央統一決策，但是，由于財政部不僅規定了預算科目，而且對各預算科目的定額（限額）也進行了規定，因此，各省市財政部門在編制預算時，為避免違規現象的發生，都會在規定的限額內填報，最終形成的決算數自然在構成和數量上都是雷同的。因此，在實際操作中，就會出現一些以指標為目的的不合理活動，如在收入方面，年末某些經濟發達地區在完成稅收任務后，會與一些大企業商量讓其隱瞞收入，下期再納稅；而經濟不發達地區則出現“寅吃卯糧”的狀況。這種狀況使納稅人產生了稅法無足輕重的錯覺，不利于引導納稅人依法納稅，也使廣大公民對于政府財政支出的合法性產生較大的疑問。

5.成為我國地區間基本公共服務不均等的傳導器。各地之間的財力差異本身并不會直接導致基本公共服務的不均等，如果各地在基本公共服務方面有最低額度的限制，各地之間的基本公共服務不會產生過大的差距。但在我國，各地之間在職能方面具有很強的“同質性”，因而，在財政支出的結構上具有很大的相似性，從而使各地之間的財力差異演變為基本公共服務提供上的差距。因為這種同質性的出現，使基本公共服務和地方財力形成了固定的數量關系，當各地方政府基本公共服務支出在其財政決算支出中比例相同時，地方財力也就成了基本公共服務支出的決定性因素。因此，地區之間財政支出結構的同質性也就成為地區間財力差異轉化為基本公共服務提供不均等的重要原因。

6.不利于經濟結構優化。從更深一層思考，地方財政的“同質性”，無論是收入還是支出，都反映了地區之間在產業結構上的趨同性，即通常所說的“大而全”和“小而全”的問題。產業結構合理化和高級化是我國進行產業結構調整的總體目標和方向，如何合理利用各地的經濟、社會、資源等優勢，在全國范圍內進行有效的產業結構調整，是當前轉型期政府的重要職責之一。作為政府調控經濟的兩大宏觀經濟政策之一的財政，本該發揮重要的作用，但“同質性”的地方財政收入或支出卻表明，財政即使沒有成為一種阻礙力量，也至少沒有發揮積極的作用。

7.間接加劇了地區間經濟發展的不平衡。稅收收入的計劃性，使各地稅務部門的稅收征收活動以國家稅務總局下達的計劃指標為標桿，首先要保證完成稅收任務，但在任務完成后，一般不愿意再多征，否則可能會增加下年的基數，加重自己的任務。因此，正是由于稅收任務并不和經濟發展水平直接掛鉤，那些完成稅收任務較為輕松的經濟發達地區的稅務部門，就會出臺一些臨時性的優惠政策，如在允許的范圍內適當提高營業稅的起征點，甚至在稅收征收中對一些小商販忽略不計，而對于較大規模的企業，稅務部門會和其“商量”，讓其在下一年度再交。這種做法實際上是一種“藏富于民”的做法，或者說是一種減稅政策，個體工商戶和小企業會獲得直接減免，而大企業也可獲得稅款的時間價值，相當于獲得一筆無息貸款。減稅作為擴張性財政政策的手段之一，會增加居民和企業的可支配收入，從而刺激需求和當地經濟的增長。但對于經濟欠發達地區來說，要完成逐年增加的稅收任務，不僅難以有減免稅的稅收優惠政策，甚至還要動腦筋“挖潛力”，做到“應收盡收”，對于居民、企業和當地經濟的發展，無疑是較大的負擔。這種局面導致經濟發達地區和欠發達地區之間在經濟發展上的差距越來越大，加劇地區間經濟發展的不平衡。

四、改變地方財政同質性的政策建議

若要改變財政的同質性現狀，就必須以市場經濟為基礎，依照公共財政和分權的要求，將財政活動建立在公民真實需求表達的基礎上，使民眾具有真正的決策和監督權力，賦予地方財政更多的管理和立法權限，發揮地方財政在改革與創新上的能動性。

1.建立公民需求導向的財政支出決策機制

從公式（2）和公式（3）的對比可以看出，從2008年開始，基本公共服務支出的增長在地方財政支出的增長中所占的比重大幅增加。原因主要在于，2006年中央政府提出了“基本公共服務均等化”要求，此后，各地政府均加大了對教育、醫療衛生和社會保障方面的投人。對于中央政府出臺的各項政策，地方政府的財力保障措施比較得力。從這個意義上說，“基本公共服務均等化”和“民生財政”的政策得到了較好的貫徹，也較好地體現了“公共財政”所要求的“提供公共產品和服務”。但是，這并沒有改變地方政府依然是以“貫徹”、“落實”中央政府的政策意圖為主，并沒有體現本地居民對“公共產品和服務提供”的需求。現代公共財政的核心就是要滿足社會公共需要，因此，首先必須以公民需求為導向，改變政府主導供給型的公共產品和服務提供模式，以優化地方政府的職能結構，消除地方財政同質性的不利影響。

2.改革現行政績考核機制，擴大民眾的直接監督權

現行的政績考核機制，（1）是以經濟發展和財政收入為導向的，GDP的增長和財政收入的足額、按時入庫是兩個主要指標；（2）是以數量型管理為主，各種指標最后都是以完成數量為考核標準的，質量如何并沒有很好的衡量標準；而這正是源于（3）自上而下式的考核管理方式。最能夠有效評判公共產品提供質量的居民卻缺乏考核和監督的權力，只能作為被動的承受者。即使有地方各級人民代表大會的存在，但由于信息在傳遞過程中的漏損，人大代表個人與居民個體之間的判斷可能不一致等各方面的原因，這種層層選舉出來的人大代表的偏好與居民真實偏好顯示之間會存在著一定的差距。因此，必須加強居民的直接決策和監督權，目前，至少要做到在提供各種公共產品和服務之前，要舉辦有各領域、各階層居民直接參與的聽證會，在實施過程中由人大組織有部分居民參與的團體進行監督，發揮直接監督和參與決策的作用。

3.賦予地方政府更多的財政、稅收管理與立法權限

應賦予地方政府更多的財政管理權，目前可以對各預算科目的限額進行調整，使其具有更大的彈性。從長期來看，應使各地方政府可以根據自身的環境、條件等因素選擇合理的職能與相應的支出責任，但必須建立在公民充分表達意愿和行使公共選擇權利的基礎上。賦予地方政府一定的稅收立法權的實質并不在于僅僅是給地方政府征稅的權力，而更重要的是在于促進公民在立法中的積極參與，從而體現稅收法定的實質精神，即限制和監督地方政府在征集和使用收入時的權利濫用，從而在賦予地方政府一定的稅收立法權的同時，實現中央集中稅權防止地方濫用稅權的目的。因為，若立法統一由中央政府制定，則真正有效體現稅收法定實質精神的只能是范圍遍及全國的稅收要素，對于地方性較為明顯的稅收要素則難以有效表達或者以折中的方式出現，難以使地方居民將稅收與個人享受的公共服務的收益對應起來，從而導致居民的真實偏好不能顯示，缺乏監督地方政府行為的動力。因此，一方面，應增加居民的決策權，使居民的利益主張得以最大體現；另一方面，賦予各地方政府在規定的稅收立法權內，行使地方稅稅種的開征與停征、稅率與征稅對象的確定、主體稅種的權力等。

4.鼓勵地方財政進行財政管理方式的創新

地方財政是財政管理活動創新的主體力量，中央政府的財政部門所涉及的事項與地方各級財政所涉及的事項，在時間周期、資金額度、面臨的約束、與相關部門的關系等方面均存在很大的差異，而各地方財政之間也存在較大的區別，自上而下式的創新路徑并不適合于我國地域遼闊、風俗人情等迥異的特點，很難想象中央政府財政部門可以為各地方財政都制定出適合的財政活動內容與管理方式。而地方財政直接面對廣大的居民，更有必要、也有條件根據居民實際需求及時創新財政活動的內容與管理方式。

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責任編輯：孫立冰