我國食品安全監管失靈探析

摘要：近年我國食品安全事件頻發，監管工具“失靈”成為常態。從政府工具的視角探究緣由，影響因素較為復雜，包括工具因素、實施者與目標群體形成的內部環境因素、轉型期地方社會生態所構成的外部環境因素，它們對工具的應用產生著不同程度的影響。洞悉各因素發生作用的內在機理，亟需建立監管工具應用的長效機制，優化地方社會生態，具體從價值層面、技術層面、行為者約束及社會環境層面著手，提高食品安全監管工具正確應用的程度，確保食品安全。

關鍵詞：政府工具；實施者；目標群體；社會生態

中圖分類號：X56 文獻標識碼：A 文章編號：1009—9107（2014）01—0100—05

前言

近年來，食品安全問題已成為公眾關注的焦點，食品安全事件頻繁發生，我國的食品安全問題似乎陷入了媒體曝光一政府整治一死灰復燃的陷阱之中。這不僅僅是食品安全領域的問題，更鮮明地反映了轉型期中國社會的經濟、政治、社會、文化中的問題，包括權力與資本的利益鏈條，社會的市場化，道德滑坡等問題，需要政府、企業、公民的責任與擔當。

國內關于食品安全問題的研究頗為豐富，學者們分別從政府監管的主體角度，食品安全的制度與技術問題角度，利益相關者角度，地方政府的擾動等角度剖析與解釋了食品安全問題的成因。各個分析視角為探究食品安全問題及其對策提供了思路，筆者從政府工具的角度，對工具應用的技術及其內外部環境進行分析，以期對食品安全監管工具“失靈”問題予以深入地解讀，增強對工具應用及其社會情境復雜性認識，為食品安全監管提供新的思路。

一、政府工具的應用

這里的工具是指政府外部的、政府作用于社會的工具，又稱治理工具、政策工具，是政府實現一定目標的手段。由于工具這一研究途徑更直接的與“政府如何做”問題緊密相關，反映了政府的活動過程，于是工具——作為理論與實踐之間的橋梁，逐漸作為政府管理手段，也成為政府實現其職能的方式。20世紀70年代之后，隨著政府職能擴張，政策的實施過程變得日益復雜，西方學者開始關注工具，注重對政府過程的技術考量。

工具的研究經歷了工具主義到建構主義的演變，從單一的工具——目標到工具的主觀設計、客觀的社會環境、背景分析，從工具的認知到選擇、應用的實踐研究。工具主義作為經典的工具研究方法，主張工具的性質與特征主導著政策活動的過程，工具的特質與功能決定了其實施的目標與效果。這種分析方法凸出了工具的中心地位，具有工具至上主義的傾向。其后的工具論從考察工具應用的環境與背景視角來分析，對相關的環境變數進行了分析。建構主義認為工具的選擇與目標問題的實現是一個主觀的過程，由此主觀因素走進了工具研究者的視野，人們開始關注各種因素組成的系統及網絡?？梢姡ぞ哐芯康耐緩接晒ぞ邇绒D向工具外，逐漸關注主客觀的社會背景及環境因素。

工具的應用是工具方法論的落腳點，實現工具價值的歸宿。在工具應用中，工具扮演著重要的角色，同時，“實際的實施活動和效果并不是僅僅由工具的特征所決定的，還由這些工具應用的環境所決定的……相關的環境變數：實施組織、目標群體以及一政策領域的其他政策工具和特征?！惫ぞ卟豢赡茏约航M織實施，主體不可缺少，包括實施者與參與者，除此之外具體的時空環境變量也是需要考慮的重要因素。若以工具為主線，根據各要素對工具的作用力、影響程度不同，可以劃分為兩個層次：一個是由工具的實施者、目標群體構成的內部環境，其對工具發揮著直接的作用；一個是外部環境即社會環境，其通過影響內部環境發揮作用。這樣，我們能更清晰地把握諸多因素發生作用的機理。

二、食品安全監管“失靈\"的

工具因素分析

在食品安全問題中，監管工具的技術性因素起著重要的作用，工具的特性、應用方式、應用規律等都在不同程度上影響工具應用的效應。

（一）管制工具的“捕獲”

工具是實現目標、解決問題的手段，不同的工具功能與特征也是不同的。監管屬于政府的管制性工具，具有較強的政府干預性、直接性，一定程度上會造成資源配置的扭曲。根據“政府管制俘獲理論”，管制性工具極易產生政府被利益相關者捕獲而導致政府失靈、管制失靈。如麥迪遜所言“任何政府都是由人建立的而不是天使建立，也不是由天使統治的。天使是公正無私的，理性的；而人……熱衷于利用政府的權力擴大私人的利益?！痹诶娴尿寗酉?，監管者存在被捕獲的可能性，導致監管失靈。在食品安全監管中，往往存在此現象，而這些經濟活動的負外部性大多由社會成員來承擔，政府與企業的相關責任并沒有凸顯。

（二）運動式的工具應用方式

工具的應用方式影響著工具的應用效果。運動式初始是作為一種臨時性方式解決臨時性問題的。然而卻成為常規，作為解決食品安全——這一具有持續性、日常性問題的方式。由于管制工具的成本較高，運動式的管理方式雖然可以調動社會力量在短時期內對于凸出問題予以查處，短期內收到良好的效果，但是食品安全作為一個常規性問題，依靠臨時性的突擊方式是不能有效解決的。如何形成食品安全監管的長效機制才是長久之計，以避免上演“死灰復燃”的食品安全事件。同時，工具的形式過于單一化，食品安全監管中，單靠政府監管的強制性工具，不能有效解決問題。

（三）工具的效果遞減因素

政府工具的應用是個動態的過程，受到效果遞減法則與政策積累法則的約束。其中，效果遞減法則是指一些工具會隨著時間的推移，應用效果減弱，因為工具的應用對象有學習的能力，他們會學會如何應對工具，采取行動規避對自身不利的方面。在食品安全監管中，被監管者已習得、掌握了監管這一工具發生作用的方式、方法及規律，故而能夠找到規避的策略，會隱藏、逃避生產或者經營鏈中的問題，致使工具應用的效果逐漸減弱。如何采取有效措施降低這種遞減效應，提高工具應用效果是管理者的重要職責。

除此之外，實踐中往往存在工具理性的擴張問題，即為了監管而監管，目標被工具所淹沒，最終食品安全問題沒有得到解決。

三、工具應用的環境分析

工具的應用受到內、外部環境不同程度的影響，多數學者會更多的關注其內部環境，其實，外部環境即轉型期的地方社會生態也是不可忽視的重要因素。

（一）內部環境：實施者與目標群體因素

1.實施主體與目標群體存在著關聯性問題。實施主體與目標群體的關聯性、依賴性，會阻止或改變工具的執行，出現“治理工具被正確應用的程度”。每一個行為者都會試圖利用這些相互依賴性服務于自己的利益。在食品安全監管中，監管者與問題企業存在一定的依賴性。政府官員有經濟人的一面，部門管理者有“管理帶來的利潤”動機，由于監管部門的部分預算收入與監管對象的處罰緊密相關，而放松監管就具有“放水養魚”之意，這也成為監管者對問題企業查處不力的內在動因。最終，食品安全事件后的政府整治成為“形式主義的惡性循環”。

2.實施主體的多元化問題。目標任務的執行由多個部門實施，由于其各自的目標與權力不同，所涉及的利益不相同，有可能出現執行的交叉或空缺，會影響工具的實施效果。食品安全監管中形成了農業、衛生、工商、質檢等多個部門負責、縱橫交織的監管模式，其權限不明，責任不清，導致監管不力。并且，多元監管主體之間缺乏協作性，影響著監管的實施。目前，我國已建立了由衛生部牽頭，國家食品安全委員會負責的協商機制，但是各職能部門的協商性依然不足。如在食品安全信息發布中，多部門對食品安全事件進行解釋，但說法各異，甚至相悖，缺乏協商性，無益于問題的解決，在一定程度上降低了相關部門的公信力。

同時，目標群體的復雜性、多樣性問題客觀存在，增加了監管難度。在我國食品安全監管中，食品生產經營企業數目龐大、分布廣泛、參差不齊，行業誠信道德體系滯后，使得監管具有一定程度的復雜性，不容易操作。

（二）外部環境：轉型期的地方社會生態

工具的應用有一定的社會情境，目前我國社會轉型期地方的社會生態構成了工具應用的社會環境。由于食品安全監管主要由地方負責，必然會受到地方的經濟、政治、社會、文化等社會生態因素的影響。

轉型期地方經濟的最大特點就是由地方政府主導的市場經濟發展模式。尤其是分稅制改革之后，地方成為自主發展實體，推動經濟發展成為地方財政的主要來源，為了獲得財政最大化，地方政府采取積極的措施支持發展。其中，特色產業、支柱產業成為地方發展的優勢及政府扶持的重點，包括食品、藥品產業。在這種情況下，往往存在一味追逐經濟速度的增長，忽視了經濟發展的方式及其目的性，為產品質量及安全問題埋下了隱患。而地方的政治與經濟有著千絲萬縷的聯系，地方官員晉升、政績考核機制與經濟發展密切相關。長期以來，在地方官員的“政治錦標賽”中，經濟增長都是作為重要的指標。政治錦標賽使得地方官員是地區間晉升博弈的運動員，同時政府職能要求他們又必須是轄區內市場經濟的裁判員，這兩者存在內在的角色沖突，地方政府經常放松監管的職責以交換更多的企業產值以及一直不愿意退出經濟發展的大舞臺?？梢?，地方政府的雙重角色使得其對監管施以影響。

轉型期的社會、文化是影響監管工具失靈的深層社會背景因素。人們的逐利性膨脹，道德失范，誠信及公共精神缺失。社會過度市場化，人們最大限度的追逐資本，追求個體利益的最大化，而不惜損害他人及公共利益，破壞法律與道德規范，導致社會在一定程度上的無序。這種社會文化氛圍影響著地方生產經營者的違規慣性，使個體與社會不能夠有效地發揮監督作用。可以說，在轉型期社會中的人被物質的強大力量所“異化”了，人的價值迷失在對物質的追求中，期望“企業家的身上應該流著道德的血液”，以社會道德及誠信規范喚醒人們的良善。

可見，在食品安全監管的失靈中，有工具應用技術的因素，也有實施主體與目標群體的主觀因素，還有產生這些因素的客觀社會環境，解決食品安全問題是個較為復雜的問題。

四、路徑選擇：建立監管長效機制，

優化地方社會生態

對于我國食品安全監管工具“失靈”問題，亟需從監管工具失靈的影響因素出發，按照其發生作用的內在邏輯，從價值層面、技術層面、行為者的約束及優化外部社會環境多個方面共同著手，建立監管長效機制，優化地方社會生態，探索食品安全監管之路徑。

（一）以價值理性為導向，目標引導工具

在政府工具的應用中，工具是實現價值的手段，而價值是目的。長期以來，技術理性或工具理性的發展，極大地推動和改變了人們的社會生活，但也出現了工具理性的擴張問題。工具或技術成為了目標，而人成為了手段，“在工具理性的實現過程中，操作理性只遵從對理性的工具性理解而遠離理性的價值呼喚”，最終導致工具理性置換價值理性，價值被架空，人的目的性被模糊化。為了改變這種“異化”，需以價值理性引導工具理性的發展，以目標引導工具，使二者統一于工具的實踐中。政府工具的應用需以公共利益、公平等社會目標、價值為導向，合理發揮工具的效能，使工具理性與價值理性達到動態平衡，最終為目標服務。在食品安全監管中，監管作為工具、手段，最終是為社會大眾提供安全的食品——這一目標服務的，而不是為了監管而監管。因此，監管者需要明確監管的目的與責任，不能儀式化、例行公事式的監管，應把維護食品安全作為履職的目的，排查食品安全隱患，進行有效地監管。

（二）建立監管工具應用的長效機制是保證

建立食品安全監管的長效機制，為監管提供制度性保障。首先，對食品安全一作為一個常規性問題，要從觀念上予以重視，正視問題的存在?？蓮慕陙戆l生的食品藥品安全事件中認知問題存在的持續性、復雜性，從“三聚氰胺”、“瘦肉精”、“地溝油”、“病死豬”、“染色饅頭”到“皮革奶”、“毒膠囊”、“鴨血豆腐”、“甲醛白菜”等，食品安全問題涉及的領域在延伸，涉及的對象也越來越廣泛：從技術不發達地區到發達地區，從小作坊到大機器作業，從小企業到知名的大企業。其次，改善工具的應用方式，改變運動式的思維慣性及運動式執法，建立科學、合理的日常管理模式，形成監管的長效機制，對監管目標進行有效的制約。規范監管行為，促進監管程序公開化；改變僵化的、應對式的工作方式，積極地學習與探索、創新管理方式；加強食品安全的網絡信息平臺建設，促進信息共享，提高監管效率；加強日常管理，調動與發揮市場、社會等多元工具的合力，鼓勵社會監督，彌補監管的不足。

同時，監管者需要提高自身監管能力，提高認知及技術水平，改變“被動”的監管，掌握信息資源，跟進市場與社會的要求。隨著工業化進程的加快，越來越多的化學材料及技術應用到生產生活領域，技術的發展推動了生產領域的更新與發展，對人們的認知水平提出了更高的要求，尤其是專業的技術及相關的知識信息。對于政府能力期待也提出了新的要求，更多的是希望“用知識和能力的權威來彌補甚至取代角色或者地位的權威”在這個進程中，監管者需要了解更多的市場動態、技術信息及知識，提高食品安全的風險防范意識，提高食品安全的檢測與管理能力。

（三）強化行為者的責任約束是關鍵

加大對行為者的行為約束與責任處罰力度，降低監管者“捕獲”及目標群體的社會責任缺失等問題。在我國，食品安全問題有很大一部分緣于法律、法規沒有得到嚴格的執行，其中包括監管者未盡到職責，未依法追究違規企業的責任。對于這些問題，完善與落實責任機制是關節點，增加“捕獲”成本，約束監管機構以罰代管，追求經濟利益的“經濟人”一面。強化管理責任，落實問責機制，使責任真正的落實到位，落實到人，改變長期以來權責不統一，管理松懈、執法不嚴的現象。對于監管主體的多元化問題，要明確各職能部門的職責，加強不同部門之間的協調、合作，完善協調機制。同時，加大對目標群體違法經營的處罰力度，嚴懲食品安全犯罪行為。由于假冒偽劣產品與利潤具有高度的正相關性，因而“假冒偽劣”產品有增無減，從普通商品到近年來較為集中的食品藥品安全事件，要增加違規成本，規范企業的生產、經營行為。另一方面，要加強企業的誠信道德建設，建立誠信激勵機制，促進企業經營者與員工樹立誠信的理念與意識，鼓勵誠信經營；建立信用懲罰機制，對不誠信的企業進行懲治，使企業承擔相應的責任。要有效地調動與發揮行業協會的引導與監督作用，形成良好的行業生產、經營環境。

（四）優化地方的社會生態是基礎

改善地方的社會生態，為監管提供良好的禮會條件。首先，地方政府要轉換角色，從主導經濟發展轉換到為市場提供良好的制度環境中，為企業營造公平競爭的環境，充分發揮企業、市場的積極作用，因為“在一個成熟的產業集群里，以龍頭企業為主體，產業鏈條以此展開，自然會形成一套以市場為基礎、以行業協會為輔助的質量監管體系，對末端的小企業形成約束，這要比單純交給政府去監管有效得多。”其次，優化地方的政治生態，改進政績考核機制，改變以GDP為主導的政績考核體系，建立包含社會發展、公共服務等多方面硬性指標的考核體系，具有可操作性，并與行政問責相結合。地方政府官員要轉變權力觀念，權力取之于民也要用之于民，樹立正確的政績觀，全面履行政府職能，推動社會全面協調可持續發展。同時，加強與引導社會的誠信、道德建設，對個體的道德、誠信形成有效的制約、監督機制，促進形成良好的禮會道德風尚。培養公共精神，增進自覺、理性、正義等公共領域的觀念與規則，加強公民的社會責任，形成對食品安全問題的監督、制約，為食品安全營造一個良好的社會環境。

近期《國務院關于加強食品安全工作的決定》出臺，提出我國食品安全的階段性目標，進一步明確了食品安全責任追究措施，首次將食品安全納入地方政府年度績效考核內容，對監管工具應用的地方政治生態予以規范。但也要防止地方政府基于政績而對本地的食品安全問題予以庇護，削弱媒體與社會的監督力度，降低信息工具正確應用的可能性。

一個潔凈的社會環境，每一個人都是“清道夫”，需要更多如“擲出窗外”具有公共精神的人攜手維護和實現人們的共同利益、價值與秩序。