被征地地農民的養老保障問題探究

楊琪 柳克強 汪燕

【摘 要】土地是農民生存的基礎和物質保障，然而隨著社會主義建設的發展，被征地農民問題已日益凸顯。本文主要研究被征地農民的養老保障現狀，存在的問題及原因，國家相關政策以及解決措施和從中的啟示。通過社會調查活動，發放問卷，進行個人訪談，分析、整理數據，并結合國家有關政策，提出政策建議。

【關鍵詞】被征地農民；養老保障；解決措施

一、失地農民養老保障現狀

“被征地農民”指因國家征用土地而完全或部分失去土地的農民。就我們調查結果及相關資料的查詢顯示，在被征地或變相征地的過程中，有70%的農民經濟收入受到了影響，而其中占40%農民經濟收入大幅下降。可見，失地農民的經濟損失是非常嚴重的。而政府對農民的失地補貼卻十分有限，無法從根本上解決他們今后的生活。河北省被征地農民數量增長迅速，現行的征地安置補償辦法難以向他們提供有效的生活保障。據對資料、數據的了解和分析所得，從1993年至今，隨著二、三產業的快速發展和城鎮規模的迅速擴張，河北省非農建設征地達80萬畝，形成被征地農民40萬人。據估計，今后10年，該省還將有10萬農民部分或全部失去土地。重點了解的邯鄲市、縣及郊區，是河北省近年來征用農用地數量較大的地區。該區現有人口44萬，其中農業人口20萬。全區耕地面積34634公頃，人均占地1.18畝。近年來，該區被征用土地達7115畝，被征地農民為6998人，主要集中在城區周邊各鄉鎮。隨著城區規模不斷擴大，今后幾年該區被征用土地的農民數量還將呈上升趨勢。

二、失地農民養老保障存在的問題

（一）現行失地安置方式的短期性和不平等性。目前，農民失去土地后，主要有以下幾種安置方式：貨幣安置后自謀出路、征地單位或原集體經濟組織安置以及目前部分地方正在探索的土地換社保安置。但是，這些安置多少都出現了不同程度的問題。（1）貨幣安置，有兩個弊端，一是安置標準不一。在被征地農民的貨幣補償方面，國家沒有明確的補償標準。這便導致各級政府所采取的措施有所不一，而使失地農民處于被動的局面下。除此之外，各級政府制定土地補償標準時把征地用途作為重要的參考依據，根據公路建設、水利保護、企業用地、商品房開發等不同用地途徑，而使農民的補償費差異較大，引起農民的強烈不滿。其次，一次性補償費終究有限，一旦用完或使用不當提前用完，如果賦閑在家，又無土地耕作提供生活資料，則失地農民維持生計就非常難了。（2）征地單位以及原集體經濟組織就業安置，在短期來講確實體現為失地農民已實現就業，如保安、保潔、保綠等工作，但其工作不穩定，收入也是不確定的，要視征地單位或原集體經濟組織的經濟效益而定。（3）土地換社會保障安置，該辦法內在存在著一些難以解決的問題，主要有：一是新辦法出臺前的失地農民的安置問題如何銜接，地方政府有無財力承受。二是土地征用補償用于社會保障是否能夠實現自我平衡和可持續發展，會不會給下屆政府帶來較大的隱性債務；三是為確保被征地農民社會保障資金來源，可能會增加企業用地成本，會不會由此影響了企業投資環境等。

（二）農民被征地后缺乏社會保障。由于土地不僅是農民的生產和生活資料，還承擔著農民的社會保障功能。而現行的安置辦法往往未充分考慮失地農民的養老、就業、醫療等社會保障問題，因此，一旦土地被征用，農民就失去了基本生存的生活底線，務農無地、就業無崗、社保無份，生活在城市邊緣，成為新的城市弱勢群體。

三、被征地農民養老保障問題的原因

（一）土地征地制度不完善影響保障水平。《中華人民共和國土地管理法》明確規定：國家為了公共利益的需要，可以對土地實行征收或征用并予以補償。但各地是否真正為公共所用卻不易辨明。而大多政府均采取一次性補償方式，這從長遠看，不僅難以保證失地農民的安定生活，更難以保障到他們的子孫后代，實際上并沒有以長遠的眼光為失地農民著想。根據我國《土地管理法》規定：征收土地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。但在調查中發現，農民所獲得的補償費用很低，大都是子女提供和外出務工所得，占比例為75%。

（二）社會保障水平低影響保障水平。我國二元制度保障結構，農村低水平的保障制度，使得社保資金首先注入城鎮居民的養老保障之中，農民長期處于劣勢狀態，而被征地農民群體的保障制度更是遠遠落后于其他人群。

（三）戶籍制度不完善影響保障水平。戶籍制度的存在是農民限制發展的根源，“被征地農民”有時不僅是一個稱謂，還成了他們的身份。無論他們在哪里，都難以享受和城鎮居民一樣的待遇。這一制度的長期存在導致農業人口和非農業人口在生活方式或生活理念等方面都產生了很大的差距，這嚴重制約了農民的進一步發展。

四、對于被征地農民養老保障問題的國家政策

被征地地農民基本養老保險執行個人繳費、集體補助和政府補貼的原則。其中，1998年12月31日前全部失去土地的失地農民，個人參保和集體補助繳納當期繳費標準的60%、政府補貼40%；1999年1月1日以后至試點方案實施以前全部失去土地的失地農民，個人參保和集體補助繳納當期繳費標準的70%，政府補貼30%；試點方案實施后全部失去土地的失地農民，個人參保和集體補助繳納當期繳費標準的80%，政府補貼20%。政府對失地農民補貼的程度不斷下降，而絕大多數主要依靠個人參保，這加重了個人的負擔，而從國家中獲得的份額相對較少，

五、解決被征地農民養老保障問題的舉措

（一）規范征地補償。對農民的補助，建立公平基本補償標準。按用途不同而產生的補償收益部分，全額上繳縣以上財政，專項用于補充社會保障基金，用于失地農民社會保障，而土地附著物和青苗費則全額補償給失地農民。補償資金實行統一管理，專款專用。另外，為避免短期就業和隱性就業以及可能存在的暗箱操作，全部實行貨幣化補償，被征地地農民的就業通過市場導向、農民自愿、政府政策扶持等來實現。同時，提高農民的拆遷補償標準。

（二）積極促進就業。首先要確定勞動保障部門負責抓好失地農民職業教育和職業培訓，利用和整合現有的社會資源，大力開展失地農民的實用技術和技能培訓，提高其勞動技能和勞動素質，增強其就業競爭力；其次，要充分利用現有的勞動力市場和職業介紹機構，提供就業指導提供信息；再次，要鼓勵被征地農民通過非全日制、臨時性、季節性實現就業。

（三）合理享受社會保障。為減少失地農民在市場經濟中所面臨的各種風險，將被征地農民納入社會保障體系是完全必要的。為保證社保制度的可持續性，對失地農民社會保險標準要低于城鎮職工，并且從土地出讓金中提取建立失地農民基本生活保障風險準備金，以應對將來支付風險。同時，鼓勵失地農民積極參加商業保險。

六、被征地農民養老保障問題的啟示

做好被征地農民社會保障工作，必須提高認識，用科學發展觀統籌城鄉經濟發展。這是“親民、愛民、為民”執政理念的具體體現，也是構建社會主義和諧社會不可或缺的重要內容。統籌謀劃，落實保障資金。著眼長遠，完善配套政策，切實保護被征地農民的利益。同時要適時出臺征地綜合補償標準辦法，調整征地過程中的利益分配機制，力求在保護農民利益和保障經濟發展之間找到最佳結合點。 被征地農民問題事關改革發展和社會穩定大局，我們應按照實踐“三個代表"重要思想和構建和諧社會要求，統籌城鄉經濟和社會發展，高度重視并積極探索解決城鎮化進程中失地農民的權益保護問題，完善貨幣化、市場化的征地安置制度，逐步建立起“經濟補償、社會保障、就業服務”三位一體新模式，實行土地征用與勞力安置、建立社會失業和養老保險同步進行，構建被征地農民的長效保障機制，讓農民充分分享城鎮化帶來的現代文明成果。