改革開放以來我國社會管理思想的發展脈絡及評述

董慧萍,張 濤

(西安航空學院 思政部，陜西 西安 710077)

改革開放以來我國社會管理思想的發展脈絡及評述

董慧萍,張 濤

(西安航空學院 思政部，陜西 西安 710077)

改革開放以來，市場經濟使國家和社會的關系發生了深刻變化，中國共產黨在治國理政的過程中，不斷探索和調整適合我國國情和發展需要的社會管理理念、方式和決策機制。從十一屆三中全會至今，歷次黨代會上中國共產黨都對社會管理都有新的認識、新的提法和新的部署，反映了黨在不斷探索和調試的過程中，在理論和實踐的互動中社會管理思想的逐步形成。

社會管理；社會管理格局； 社會管理創新

改革開放以來，中國社會的經濟政治面貌發生了根本性變革，經濟改革和經濟建設取得了舉世矚目的成就。但是隨著三十多年經濟改革的縱深發展，也積累了大量的社會矛盾，尤其是進入新世紀新階段，各種利益糾紛和社會矛盾頻發，在此情景之下，我國的社會管理創新就顯得十分必要和重要。

社會管理思想是中國共產黨在社會建設中將馬克思主義社會建設理論與當代中國實際相結合的理論創造，何謂社會管理，劉夢琴教授認為社會管理是黨、政府、社會組織及公眾以維護社會和諧穩定為主要任務導向，運用政策、法律、服務等手段協調社會關系、規范社會行為、應對社會風險、化解社會矛盾的活動[1]。1992年中國確立了發展市場經濟體制的目標，市場經濟的快速發展要求我們大膽創新社會管理思想。因此，我黨從社會不同發展階段的時代背景和歷史任務出發，不斷探索和調整適合我國國情和發展需要的社會管理理念、方式和決策機制，每次黨代會都對“社會管理”有新的認識、新的提法和新的部署，并逐漸形成了中國特色社會主義社會建設思想。本文將其發展脈絡作如下梳理。

一、改革開放初期，放松管控“發展型”的社會管理 (1978年-1992年)

1978年12月中國拉開了改革開放的序幕，社會的主要矛盾從以階級斗爭為綱向以經濟建設為中心轉移，經過撥亂反正，國家恢復了正常的社會秩序。針對當時經濟落后的局面，黨通過“放權讓利”的政策，調動各方的積極性，大力發展生產力，在社會管理上實行放松管控“發展型”的社會管理方式。如：在農村試行的聯產承包責任制，在城市通過開放政策“讓一部分地區，一部分人先富起來”等放權政策，在經濟、社會領域政府實行適度的放權管控政策，調動社會成員的積極性。當時還沒有社會管理的思想，只是對于原有的社會管理體制進行了部分的調整，目的是配合經濟體制改革，為經濟的發展服務。

此時的社會管理體制改革是加強政府對社會事務的管理，實現人的社會化管理。即在城市，管理人的職能逐漸由原來的單位向城市街道和居民委員會來承接；在農村，管理人的職能逐漸由人民公社向村民委員會承接。這時的社會管理的各項工作是服從、服務于經濟和政治體制改革，即為經濟建設服務的“發展型”社會管理方式。

伴隨著改革的發展，針對改革開放初期催生出來新的社會階層，不同群體的利益訴求，黨和政府采取的是廣開言路、聽取不同群體意見的辦法。為此，中共十三大報告中第一次提到了社會管理的新理念，即建立社會協商對話制度。為此，從各個層面上建立了信訪接待制度，形成了社會協商對話形成制度，使得國家與社會、政府與公眾之間彼此溝通，相互理解，協商對話。”[2]十三大將社會協商作為政治體制改革的一部分，這在一定意義上說，促進了民主政治建設。然而，黨的十三大報告中只提出了“建立社會協商對話制度”，但還沒有“社會管理”和“社會建設”的意識和概念。

筆者認為，從1987年改革開放的發生到1992年確立社主義市場經濟體制的目標，這一階段是中國共產黨社會管理思想的初步發展階段，建立了“社會管理”的概念，運用社會協商對話制度來化解社會矛盾是社會管理手段的重大發展。這些社會管理思想的產生都是當時經濟改革初步發展的客觀需要，但是社會管理創新能力和經濟發展的要求之間還有諸多的不適應，需要在實踐中以更大的理論勇氣不斷創新，豐富和完善黨的社會管理思想。

二、市場經濟體制下“市場化”的社會管理(1992年-2002年)

1992年黨的十四大確立了我國建設社會主義市場經濟體制的目標，在社會主義市場經濟的大背景下，為了與市場經濟體制接軌，政府提出了鼓勵發展社會組織和實行社會事業市場化管理的社會管理模式，在社會管理領域進行了大膽的探索和改革，市場化的社會管理逐步清晰。

1992年黨的十四大通過的《中國共產黨黨章》，第一次提到了“綜合治理”，此時社會管理的主體除了原來的黨、政府以外，還增加了人民群眾，強調國家機關應與人民群眾聯合治理社會治安。

以1992年鄧小平的“南巡講話”和黨的十四屆三中全會為標志，黨提出了社會主義市場經濟體制改革的目標，中國社會進入了轉型期，社會轉型推動了社會結構的持續分化和社會資源的持續流動。此時，政府高度重視社會領域的問題，如：收入分配、社會就業、社會組織發展、社會民主法治等。從此，社會管理領域引入市場化經營機制，即“市場化”的社會管理方式。如92年啟動的教育和醫療產業化，94年的城鎮住房市場化，直到98年商品房的地位被確立。

市場經濟是法治經濟，必須用法律、法規約束市場主體的行為。為了配合社會主義市場經濟發展，政府以法律法規的形式來鼓勵、規范和引導社會組織發展：先后頒布了《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等，市場經濟法治理念進入社會管理領域。同時，社會主義市場經濟體制使市場對勞動力資源配置的作用進一步加強，社會流動人口不斷增加，導致城市街道和居委會工作負擔超載。2000 年，國務院轉發《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》，指出要“加強社區居民自治組織……堅持政府指導和社會共同參與相結合,合理配置社區資源,大力發展社區事業”，這體現出城市社區管理中的民主理念和多元主體參與的理念。

1997年黨的十五大報告提出了“社會綜合治理”的指導思想。2001年9月，中共中央、國務院下發《關于進一步加強社會治安綜合治理的意見》指出，社會治安不僅是一個重大的社會問題，也是一個重大的政治問題。加強社會治安綜合治理，關系到黨和政府在人民群眾心目中的形象，關系到改革發展穩定的大局，關系到國家的長治久安，關系到黨的執政地位的鞏固。這是初次將社會管理和黨的執政聯系在一起，反應了黨厘清了黨的執政與社會管理的辯證關系，高度重視社會管理。

筆者認為，在社會主義市場經濟體制的目標確立以來到本世紀初，我黨在社會管理領域的政策調整，其著眼點是社會變遷和經濟發展中的社會問題，目的是為經濟建設創造良好的社會環境。社會管理的思維方式發生了轉變，黨初次將社會管理和黨的執政聯系在一起，黨逐漸意識到要轉變政府職能，政府在加強經濟調節和市場調節的同時，實行政企分開、政事分開及政社分開，開始注重公共服務和社會管理。此時的社會管理與以前相比最大的不同是：黨開始通過對社會本身的改革來解決社會問題，而不是之前的通過經濟辦法解決社會問題。社會管理從主體上由原來的政府唯一發展到社會共同參與。社會管理的方式由原來的政府管控發展到民主法治。然而，此時的社會管理和社會建設的具體內容只是分散在黨的報告和文獻中，以論斷或論述的形式體現。社會管理的概念沒有獨立提出，其內容也只是包含在經濟、政治和文化建設中。因此，需要在以后的社會發展過程中將社會管理作為一個重大的戰略部署提出來，專門研究社會管理問題。

三、全面建設小康社會階段，強調“服務與治理”相結合的社會管理(2002年-至今)

從黨的十六大到最新召開的黨的十八大，黨的社會管理思想快速發展，社會管理和社會建設理論不斷完善，逐步形成了強調“服務”與“治理”的社會管理思想。在這一重要歷史階段，我黨從全面建成小康社會的偉大藍圖出發，不斷探索和調整適合新世紀新階段社會發展需要的社會管理理念、方式和決策機制。每次黨代會都對“社會管理”有重大創新和發展，經過十余年的努力形成了中國特色社會主義社會建設思想。

2002年黨的十六大提出全面建設小康社會的目標，要求“社會更加和諧”，“可持續發展能力不斷加強，生態環境得到改善”等社會管理的目標，十六大報告第一次提出了“社會管理”和“民生”的概念，這表明黨在社會管理中開始關注民生，并將社會管理和民生納入政府職能范疇。

2003年黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提出“政府職能從‘全能型’轉向‘服務型’，政府決策建設突出規范化，增強透明度和公眾參與度”，這表明黨和政府從強調以經濟建設為中心到重視社會管理思維方式的轉變，把社會管理列為政府職能之一，從而成為黨和政府轉變社會管理理念的綱領性和指導性文件。

2004年9月黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力的決定》，第一次概括了黨的執政能力的內涵[3]，這表明黨把社會管理放在了黨的執政能力的高度加以重視。同時還提出了“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”[3]。 “社會管理格局”一詞的正式提出，這為多元主體有序參與社會管理協商、合作、共治指明了方向[4]。

2005年胡錦濤在省部級領導干部會上指出，“把加強社會管理和經濟社會協調發展、推進基層民主建設、黨的執政能力建設三者緊密結合起來。”[3]這表明黨把社會管理能力放到了黨執政能力的高度加以重視，厘清了社會管理與黨的執政的相互關系，黨的民主執政的社會管理理念正式形成。

2006年黨十六屆六中全會通過《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，提出推進新農村建設、發展和諧勞動關系、促進教育公平等七項社會管理重要任務，強調要“加強制度建設，保障社會公平正義”，“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”。這表明，政府把建設服務型政府納入構建和諧社會的內容體系之中，政府職能從全能向有限，政府行為從隨意向規范，政府性質從管制向服務的轉變，進一步明確了政府在社會管理中的“服務”角色和功能定位，以上說明黨和政府“服務”理念的社會管理思維正式形成。

黨的十七大報告高度重視社會管理，把社會建設單列一章，在十六大提出關注民生的基礎上，進一步將民生上升為改善民生，首次提出了以改善民生為重點的“社會建設”概念，同時還提到了“社會管理格局”、“社會管理體制”和“社會管理體系”的概念。其中加強社會管理和改善民生是社會建設的主要內容；公平正義是社會管理的核心和靈魂。“社會管理體制”在基層，但社會管理體系沒有具體展開。在社會管理中十七大增加了社會自治功能。

2010年的政府工作報告提出“努力建設人民滿意的服務型政府……”，強調政府社會管理服務是社會有效治理的基本保障，社會治理是履行政府服務職能的內在要求，“服務”和“治理”統一于政府社會管理職能之中。

2011年，胡錦濤強調“以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口，提高社會管理科學化水平，建設中國特色社會主義管理體系”，對政府進行社會治理理念、手段、方式等提出了更高的要求。2011年3月，“標本兼治,加強和創新社會管理”獨立成篇,寫入“十二五”規劃綱要；同年7月,中共中央、國務院印發《關于加強和創新社會管理的意見》，社會管理創新被推向高潮。這一時期在黨的領導下，政府和社會協同參與社會合作管理成為社會管理的熱點，社會建設以關注民生為重點。這表明黨已經認識到民生和社會管理、進而與執政合法性之間的相互關系，社會現實促使黨高度重視探索中國社會管理的一般規律。

2012年黨的十八大全面部署社會建設，并將其分為民生事業和社會管理，進一步明確了社會建設的主要內容，并專門論述“在改善民生和創新管理中加強社會建設”，提出“加強社會建設，必須以保障和改善民生為重點。要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題”[5]。十八大報告中多次強調要“以人為本，著力保障和改善民生”。這表明了民生是我國社會管理的出發點和公共利益的最大化價值取向。全心全意為人民服務是黨的宗旨，十八大報告強調，要把服務的理念貫徹在黨領導人民治理國家的方方面面，通過提供更加優質、便捷的服務，推動社會管理的精細化，提高群眾的滿意度。今后要進一步“完善和創新流動人口和特殊人群管理服務”。

同時黨的十八大高度重視法治在社會管理中的作用，在黨的十六屆四中全會提出的社會管理格局的基礎上，將社會管理格局轉變為社會管理體制，并在社會管理體制中增加了“法制保障”[5]。首次把“法制保障”納入到社會管理體制中來，體現了依法治理的理念和依法進行社會治理的決心。

可見，黨在社會管理的實踐中洞察到了民主、民生和社會管理之間的邏輯關系，民生是廣大人民群眾的基本權益，民主是保持社會和諧穩定、常態化社會管理的必要條件，社會管理不僅是政府的職能，更需要社會組織和公眾的共同參與，即需要民治，形成政府和社會共治的局面。

因此，只有以保障和改善民生為突破口，以民主帶民生，二者相互促進，共同發展，才能緩解社會矛盾，促進社會的安定有序，這正是社會管理的出發點和歸宿。此時的社會管理創新強調“治理”，特別強調“善治”、“共治”及“法治”等新的理念，使社會管理的科學化水平不斷提高，這些內容是我黨社會管理思想的最新成果，是對馬克思主義社會建設理論的重大豐富和發展。

四、結語

以上通過對改革開放以來中國共產黨社會管理思想的實際考察和歷史分析，展示了我國社會管理思想的發展脈絡，總結了我黨在社會管理領域所取得的豐富理論成果。這些豐富的社會管理思想是黨對中國特色社會主義建設的理性思考，也是黨執政經驗的理論升華，更是在新的歷史時期全面建成小康社會，實現社會和諧和穩定發展的可靠保障。由此可見，社會管理思想的創新是中國特色社會主義建設的重要戰略部署，對現代化建設的實現，對應對國內外各種風險，對加強和改善黨的領導都具有十分重要的意義。

[1] 劉夢琴.改革開放以來我國社會管理模式變遷及其創新研究[M].西安：電子科技大學出版社，2013：7.

[2] 林尚立.社會協商與社會建設：以區分社會管理與社會治理為分析視角[J].中國高校社會科學，2013(4)：135.

[3] 中央文獻研究室.《十六大以來重要文獻選編》 [G].北京：中央文獻出版社，2006：695-719,713.

[4] 何增科.我國社會管理體制的現狀分析[J].甘肅行政學院學報，2009(4)：102.

[5] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進,為全面建成小康社會而奮斗[G].北京：人民出版社，2012：34.

[責任編輯、校對：王國成]

Development and Review of Social Management Theory Since the Reform and Opening-up in China

DONG Hui-ping, ZHANG Tao

(Ideological & Political Department, Xi'an Aeronautical University, Xi'an 710077, China)

Since the reform and opening-up, market economy has caused tremendous changes to the relationship between country and society. In the process of governing the country, China Communist Party has continuously explored and adjusted the social management concept, way, and decision-making mechanism so as to meet the need of development. Since the Third Plenary Session of the 11th Central Committee, previous congresses of party representatives and China Communist Party have had new understanding of social management and made new deployments, which indicate the gradual formation of social management concept in the interaction of theory and practice.

social management; social management pattern; social management innovation

2014-05-16

董慧萍(1963-)，女，陜西西安人，副教授，主要從事社會建設和社會發展問題研究。

D63-3

A

1008-9233(2014)06-0015-04