美國退役軍人權益保障制度的形成與發展

□ 羅保華

從參與戰爭的次數和頻率而言，美國可以稱為一個 “好戰之國”①［德］妮科勒·施萊、莎貝娜·布塞著，陶佩云譯：《美國的戰爭：一個好戰國家的編年史》，扉頁，北京，三聯書店，2006。。自1775年列克星頓打響獨立戰爭第一槍以來，美國參與了10次超過10萬人參戰的對外戰爭。戰事結束之后，大量的參戰軍人都會退役回家，重新返回社會生活。如何保障退役軍人權益，是歷屆政府都要面臨的現實問題。美國退役軍人權益保障制度的形成，經歷了萌芽、正式確立、黃金發展和修正完善四個階段。

一、美國退役軍人權益保障制度的萌芽：獨立戰爭至南北戰爭爆發前

美國獨立戰爭爆發后，大陸軍將領們便開始考慮參戰人員退役后的生活保障問題，但是由于物質資源的匱乏和財政上的虧空，這一時期的退役軍人權益保障制度不成體系也不健全，但為之后保障制度的設計打開了思想先河。

（一）主要保障方式：軍功授地。軍功授地，是指為了獎勵或者補償軍隊官兵為國家提供軍事服務而無償授予土地的做法。②參見王書峰：《美國退役軍人教育資助政策形成與變遷研究》，27頁，廣州，廣東高等教育出版社，2009。之所以選擇軍功授地，主要緣于兩個原因：一是對于當時還處于農耕時代的美國而言，土地是人們最基本的財產形式，是農耕時代的命根子。給予退役軍人土地，等于就是賦予了他們生活的手段。二是北美殖民地地廣人稀，土地遠遠多于金錢，故而用土地作為獎賞手段再合適不過了。軍功授地自1776年提出，到1862年頒布《宅地法》終結，歷經了三個階段，分別是獨立戰爭期間的軍功授地、聯邦政府建立后至美西戰爭爆發期間的軍功授地、美墨戰爭爆發至《宅地法》頒布期間的軍功授地。

軍功授地的保障方式雖然在征兵方面發揮了一定的作用，但它對退役軍人個人的資助作用有限。因為在最初做出軍功授地決定的時候，大陸議會本身并沒有掌握土地，所以大多數大陸軍人的軍功授地問題，直到新的聯邦政府成立之后才得以解決。而到了19世紀中葉之后，政府為了將更多的土地分發出去，軍功授地的數額也越來越大，嚴重沖擊了土地市場，導致軍功授地券嚴重貶值。那些因貧困所迫無法等到申領土地的退役軍人，被迫將自己手中的軍功授地券廉價出售，對退役軍人的保障也極為有限。

（二）輔助方式：貨幣補償。除了軍功授地，大陸議會在救助那些在戰爭中受傷的軍人以及戰亡者遺屬上，還選擇了貨幣補償方式。1776年，大陸議會作出了一項關于傷殘者退休金的規定，向那些在戰爭中傷殘而失去勞動能力的軍人終身提供每月一半薪水的救助。到了戰爭后期，為了防止大量軍人離隊，1781年大陸議會又決定，軍官只要服役至戰爭結束也可以終身享受每月一半的軍餉。1789年，伴隨著憲法的批準通過，聯邦政府通過了第一個聯邦養老金法，主要內容是延續大陸議會通過的關于退役軍人撫恤金的規定。1818年，英美戰爭結束之后，國會頒布《服役撫恤金法》，規定退役軍人每人每月可領取20美元的撫恤金，士兵可領取8美元。該法案擴大了之前領取撫恤金的人員范圍，不再局限于傷殘退役軍人，而是參加過戰爭、生活困難的退役軍人都可以申領。

向貧困的退役軍人發放補償金，在理論上確實能起到保障退役軍人權益的作用，但在實踐中卻難以施行。在獨立戰爭期間，大陸議會并不擁有財權，沒有被授予征稅的權力，沒有財力將補償金發放給退役軍人。建國之后，聯邦政府的財政狀況仍無較大起色，難以負擔此項補償金，給予貨幣補償更多地是一種空頭允諾。

（三）組織保障：退役軍人撫恤金處。1783年初，獨立戰爭勝利在望，國會欲遣散一些參戰軍人回家，只保留一定數量的軍隊。那些被遣散回家的軍人要求國會支付拖欠他們的工資，否則就將舉行兵變，史稱 “紐堡兵變”。兵變最終因為華盛頓將軍的崇高威望得以化解，但也讓聯邦政府意識到民事糾紛引發軍事違抗這一威脅的存在。另一方面，隨著戰事的結束，領取退役軍人撫恤金的人員也逐漸增多。1808年，聯邦政府成立了管理退役軍人事務的部門——退役軍人撫恤金處，并將其隸屬于陸軍部，為退役軍人權益提供組織上的保障。

二、美國退役軍人權益保障制度的正式確立：南北戰爭爆發至第二次世界大戰開始

南北戰爭爆發至二戰開始這一時期，美國相繼參加了美西戰爭及第一次世界大戰。退役軍人權益保障制度一方面繼續延續貨幣補償的方式，另一方面在文官錄用時給予退役軍人優待、保障傷殘退役軍人生命健康權，以及設立退役軍人上訴委員會為退役軍人提供行政救濟，表明退役軍人權益保障制度已經正式確立。

（一）貨幣補償。1861～1939年期間，政府繼續為退役軍人提供貨幣補償，初期表現為現金發放，后期采取保險金的形式。1862年，北方聯邦政府通過《撫恤金法》，以傷殘軍人的傷殘等級和軍銜為標準，為退役軍人及其家人提供撫恤金。到1873年，國會對此法案進行了修改，取消了以軍人軍銜為標準確定撫恤金金額的規定，僅僅以傷殘程度為標準，并提出為那些需要雇傭護工的退役軍人支付護理費。1890年，國會通過《軍屬撫恤金法》，將失去勞動能力的退役軍人也納入到救濟范圍。在法案實施的三年中，享受資助的退役軍人人數增加了一倍多，支出也比三年前翻了一翻。1912年，國會通過了20世紀最重要的養老金法——《舍伍德法》，規定所有退役軍人都能在62歲時領取養老金。但隨著參戰人數的逐漸增多和聯邦政府財政的不堪重負，一戰爆發后，聯邦政府選擇了以保險金的形式為退役軍人提供資助。國會修訂了1914年通過的《戰爭保險法》，為在戰場上犧牲、被捕或者受傷者提供政府補貼的人壽保險。1924年5月19日，國會通過《重訂補償法》規定：每個退役軍人可以領取一份20年的養老保險單，這些保險單在20年后或退役軍人死亡時到期；保險單具有固定的等級貸款價值，但不能流通；保險單的票面價格按照服役天數來計算。

由此不難看出，這一時期的貨幣補償具有兩個特點：第一，在南北戰爭爆發至一戰開始，聯邦政府基本上都在延續獨立戰爭期間的貨幣補償方法，但單純依靠這種發放現金的方式很快就顯露出其弊端：一方面，聯邦以及州政府財政逐漸承受不起如此沉重的救濟金負擔。1902年，近100萬退役軍人和他們的家屬收到過超過1.4億美元的補助，占國家財政預算的1／3，1917年則超過了50億美元。另一方面，發放給退役軍人現金，容易把他們變成靠政府養活的食客，從長遠來看，并不利于退役軍人的生存發展。第二，一戰后，國會雖然通過了新的《戰爭保險法》，但并沒有給退役軍人帶來實質性的保障。一戰結束時，政府能提供給參戰退役軍人的只是每人60美元和一張回家的火車票。在一戰結束6年后，國會通過《重訂補償法》，為退役軍人提供保單，但這也只是一張20年后才能兌現的 “承諾”，對退役軍人當下的生活提供不了根本的資助，所以也就導致了經濟大蕭條時發生的 “補償金遠征軍”游行示威活動。

（二）文官錄用優待。退役軍人文官錄用優待，是指美國聯邦政府在文官錄用中，對符合條件的退役軍人或其家屬，在考分和投檔等方面給予優先考慮和照顧。一戰之后，國會第一次比較詳細地制定了給予退役軍人文官錄用方面優待的方案——《1919年優待法》，規定在錄用退役軍人及其配偶時，可在年齡、身體條件等方面給予優待。該優待法實施之后，聯邦政府文官隊伍中退役軍人及其家屬的比例急劇增加。1919年3月到1920年11月之間，符合文官錄用標準、通過資格審查和考試，被錄用上崗的退役軍人達1.5萬人，還有1.5萬名退役軍人恢復了入伍之前的職位。在1921年到1940年期間，被錄用的退役軍人占文官的20%左右。①參見石慶環：《美國文官錄用中退伍軍人優待政策的歷史演變》，載《東北師大學報》（哲社版），2001年第5期。

給予退役軍人文官錄用優待，也引發了文官委員會對如何保證 “功績制”原則的思考與擔憂。“功績制”原則是美國文官錄用、晉升和加薪的最基本依據。文官委員會認為，對退役軍人給予“優待”，在這個意義上來說，是對 “功績制”原則的違背，“政府對退役軍人優待所做出的努力，盡管可能不會馬上出現它的不良后果，但是，從長遠來看，它會降低政府的工作效率。開始時，我們可以優待大批退役軍人，而且我們可能還有一些措施或辦法來保障 ‘競爭’。然而，幾年以后，當政府雇員過剩，特別是當退役軍人中那部分能力最強的人已經自己能夠選擇自己職業的時候，留給我們最擔心的問題，將是文官素質低下的問題。”②參見石慶環：《美國文官錄用中退伍軍人優待政策的歷史演變》，載《東北師大學報》（哲社版），2001年第5期。簡而言之，文官委員會擔心的是未來優待制度會導致文官素質低下，而不是當下。這對于正享受著優待所帶來的實惠的廣大退役軍人而言，是缺乏說服力的。

（三）生命健康權的保障。南北戰爭爆發之際，美國已經進入了工業革命時期。新技術的變革必然帶來武器裝備的發展，武器裝備在技術上的不斷改進貫穿著整個19世紀。南北戰爭中，火器的普遍使用帶來的傷亡空前增多，如何醫治眾多的傷殘軍人成為聯邦政府必須考慮的問題。1865年，國會授權建立了傷殘退役軍人庇護所，為在戰爭中受傷的退役軍人提供食宿和治療。1873年，此機構更名為傷殘退役軍人之家。一戰之后，又專門設立了軍隊醫院為傷殘軍人療傷，但軍隊醫療機構規模太小，無法容納如此眾多的傷病員。1919年，國會決定在公共衛生系統為傷殘退役軍人提供醫療服務。在這種背景之下，國會于1921年通過《蘭利法案》，撥出專款興建醫院，為傷殘退役軍人治療傷病。

（四）程序保障：設立退役軍人上訴委員會。1929年經濟危機爆發之后，大量退役軍人失業，政府本應發放給退役軍人的撫恤金也出現了拖欠，越來越多的退役軍人沒能逃脫被拋向貧困的命運。1930年，胡佛總統簽署了第5398號行政令，將之前各自獨立的退役軍人管理處、撫恤金處和傷殘退役軍人之家三個機構合并成退役軍人管理署，主要負責退役軍人的醫療保健、發放傷殘退役軍人補償金、人身保險金、管理陸軍和海軍撫恤金及文職雇員的退休金發放。隨著經濟危機的愈演愈烈，政府財政越發匱乏，根本沒有能力發放1924年《重訂補償法》中規定的補償金額。1932年5月，退役軍人來到華盛頓，請求政府立即發放 “退役軍人補償金”。但他們的愿望落空了，在政府武力壓迫下被迫撤離，最終融入到全國流民隊伍之中。“補償金遠征軍”暴露出聯邦政府在保障退役軍人權益上的嚴重缺陷。1933年7月，國會授權在退役軍人管理署內設立退役軍人上訴委員會，為退役軍人主張權益提供行政救濟。退役軍人可向退役軍人管理署評審委員會提出權益請求，如果對評審委員會的裁決不服，可以向退役軍人上訴委員會提起上訴。

三、美國退役軍人權益保障制度的黃金發展：二戰至越戰結束

二戰爆發至越南戰爭結束，是美國退役軍人權益保障的黃金發展時期。文官錄用優待制度在優待范圍上作了相應的限制，繼續在保障退役軍人權益方面發揮作用。聯邦政府增建了更加先進的醫療保障機構，為退役軍人提供醫療衛生保健服務。最為重要的是，國會通過了《1944年軍人權利法》，奠定了二戰之后直至今日美國退役軍人權益保障制度的法律基礎。

（一）文官錄用優待的演化。盡管《1919年優待法》頗具爭議，但它在當時確實讓退役軍人得到了實際利益，所以在一戰結束至二戰爆發期間，一直沿用著此法案。二戰爆發之后，國會在重申和確認了《1919年優待法》等有關行政命令和法律對退役軍人優待條款的基礎上，通過了《1944年優待法》，將退役軍人家屬列入優待的范圍，規定退役軍人家屬在文官錄用時也享受一定的優待。越來越多的退役軍人及其家屬依據此法加入到聯邦政府文官隊伍之中。在實施《1944年優待法》的當年，退役軍人在聯邦政府文官隊伍中的比例是14%，次年上升到23%，到1949年則接近50%。更重要的是，1949年以后的近30年中，退役軍人在聯邦政府文官隊伍中的比例一直維持在50%左右。越南戰爭爆發后，1968年2月9日，約翰遜總統頒布行政命令，為安撫那些在越南戰爭中為國捐軀的軍人遺屬和退役軍人，創設了一個包括1～5級文官行政工資的過渡時期工作安排計劃。自1971年始，越南戰爭的退役軍人可以不通過考試，便被錄用為一般行政1～5級的文官。此種優待措施實施之后，退役軍人所占文官錄用比例幾近半數。

與《1919年優待法》產生的反應雷同，在實施這些優待法時都出現了反對的聲音。文官委員會認為這種退役軍人 “優待”制度與文官制度中的 “功績制”原則相矛盾，不但影響文官素質，而且難以實現文官錄用的公平公正。盡管他們的反對并沒有阻止《1944年優待法》的通過，但隨著社會發展，這種無限制的優待所帶來的弊端也逐漸顯現出來，而且引起了民眾的強烈不滿。為此，聯邦政府通過頒布《文官制度改革法》對退役軍人文官錄用優待進行限制。1978年，由卡特總統提交的《文官制度改革法》在國會獲得通過。該法案增加對傷殘退役軍人的優待，同時減少對一般退役軍人的照顧，基本上確立了聯邦政府對退役軍人在文官錄用方面采取有限制優待的制度格局，但仍舊帶來 “優待”與 “功績制”原則相矛盾，“照顧”以犧牲文官素質為代價這一社會問題。但是，如果取消對退役軍人在文官錄用上的優待，勢必會引起他們的反對，從而引起強烈的社會動蕩，而且也與民眾認可的對因為國家利益而失去工作和財產的退役軍人進行補償的理念相違背。天平的兩端難以平衡，也注定了文官錄用優待制度的局限性。

（二）軍人權利法案。推動《1944年軍人權利法》出臺有兩方面的力量：一是聯邦政府的積極作為。在珍珠港事件后6個月左右，聯邦政府吸取了一戰后在處理退役軍人補償金問題上的經驗教訓，成立了專門機構研究參戰軍人戰后安置和教育問題。二是國內維護退役軍人權益的民間組織，特別是退役軍人協會的推動。在此背景下，1944年6月22日，國會通過了具有分水嶺意義的《1944年軍人權利法》，規定凡是服役90天以上的退役軍人均可以享有以下福利：①為期4年的教育或者培訓，每年支付退役軍人500美元作為學費資助，并且每月還領取一定的生活補助費；②申請高達2000美元的貸款，聯邦政府提供擔保50%，資助退役軍人用以購買或者建造住宅、農場經營所需；③失業的退役軍人均可以領取每星期20美元的補償金，最長可領取52個星期。

《1944年軍人權利法》實施后取得了很好的實效。有統計表明，到1956年為止，大約780萬退役軍人接受了教育培訓，退役軍人管理署為590萬退役軍人提供總額為501億美元的住房貸款。越南戰爭爆發之后，國會通過了《越南戰爭軍人權利法》。根據這一法案，凡是連續服役時間超過180天的退役軍人都有權獲得教育資助，并且每多服役一個月就可以多接受教育資助一個月，后來又修正為每多服役一個月就可以多享有一個半月的教育資助。《越南戰爭軍人權利法》非常成功，接受教育資助的退役軍人占符合條件退役軍人的比例比二戰和朝鮮戰爭中都高，其中大約76%的越戰退役軍人接受了教育資助，高出二戰退役軍人比例約25%、朝鮮戰爭退役軍人比例約32%。

（三）生命健康權的保障。退役軍人醫院體系是一戰后建立起來的，但是規模較小以至于無法滿足日益增加的傷殘退役軍人醫療救治需要。為此，退役軍人管理署開始推動退役軍人醫療體系改革，不斷擴建醫院。到1946年，退役軍人管理署已經擁有97家醫院和8萬多張病床。但是復員回家的退役軍人人數還是不斷增加，嚴重的時候一個月就增加150萬退役軍人。退役軍人管理署的工作機構和工作人員也急劇增加，服務質量顯著提高。到朝鮮戰爭爆發之后，退役軍人管理署管理的醫院達到了151家，平均每天有近12.8萬名退役軍人接受居家護理，每年有250萬退役軍人接受門診和牙科治療，每月有25萬退役軍人及其家人接受近1.25億美元的補償金和撫恤金。為了能更加井然有序地為退役軍人服務，退役軍人管理署在1953年分為了三個部門：醫療外科部、退役軍人福利部和保險部。如此龐大的醫療機構一方面可以降低成本，諸如可以購買便宜的藥品和醫療設備；另一方面可以方便開展醫學科研。

四、退役軍人權益保障制度的修正完善：1973年至今

1973年之后，美國退役軍人權益保障相關制度得以修正完善，表現為三個方面：其一，以《1944年軍人權利法》為基礎，聯邦政府出臺《蒙哥馬利軍人權利法》，擴展和提高了退役軍人教育、住房、喪葬以及傷殘福利標準，以滿足退役軍人適應社會生活的需要。其二，負責退役軍人事務的行政組織——退役軍人管理署升級為內閣級別的部，即退役軍人事務部，在規模上成為僅次于國防部的第二大部。其三，《1988年退役軍人司法審查法》設立退役軍人索賠上訴法院，專屬管轄退役軍人管理署關于退役軍人個人權益訴求所作的行政裁決，為退役軍人權益提供司法救濟。

（一）立法保障：《蒙哥馬利軍人權利法》。1973年美國從越南戰場上全面撤軍之后，一方面宣布實行志愿兵役制，取消義務兵役制，同時不斷增加海外駐兵。在這樣的背景下，如何吸引更多適齡青年，特別是高素質的人員參軍，是每一屆政府必須面對和正視的問題。政府將更好地保障退役軍人權益，為退役軍人提供更加優越的生活條件，作為吸引青年入伍的主要手段，并通過了相應的立法保障。其中最為著名的是里根政府時期的《1984年退役軍人教育資助法》，也就是以其主要倡導者蒙哥馬利命名的《蒙哥馬利軍人權利法》。該法案的出臺主要是為了實現三個目的：一是對退役軍人重回社會生活給予教育援助；二是推動和幫助全志愿兵役制的實施；三是通過給予特別的教育資助，為軍隊吸引和保留最高層次的人才。①參見王書峰：《美國退役軍人教育資助政策形成與變遷研究》，廣州，廣東高等教育出版社，2009。《蒙哥馬利軍人權利法》自1985年7月1日起開始試行，確實實現了預期的目標。該法案實施之后，91%以上的陸軍新兵都是高中畢業生，而且陸軍軍官們也反映，這一批常規軍是他們歷年來所指揮過的最優秀的士兵。②參見 ［美］詹姆斯.M.莫里斯著，靳綺雯、蔡曉惠、林賢明譯：《美國陸軍史》，253～254頁，長沙，湖南人民出版社，2010。《蒙哥馬利軍人權利法》在3年試用期滿之后，國會將其延長，直至今日。

（二）組織保障：退役軍人事務部。里根政府時期，退役軍人管理署成為在財政預算方面最多、雇員人數僅次于國防部，并且服務對象占全國居民1／3的聯邦行政機構。1989年3月15日，里根總統簽署法案，退役軍人管理署升級為退役軍人事務部。該部將退役軍人享受的福利權益分為三大塊：醫療保健、除醫療保健之外的福利，以及安葬福利。相應地，成立了退役軍人衛生管理局、退役軍人福利管理局和國家公墓管理局，分門別類保障退役軍人權益，同時還設立了14個行政部門，就具體退役軍人事務為部長提供協助。退役軍人事務部內還存在一個獨立機構，就是1933年成立的退役軍人上訴委員會，作為保障退役軍人權益的最后一個行政部門，在解決退役軍人權益爭議上發揮著重要作用。

（三）程序保障：退役軍人索賠上訴法院。1988年，國會出臺《退役軍人司法審查法》，創設退役軍人索賠上訴法院，對退役軍人上訴委員會否決退役軍人權益訴求的裁決進行審查，結束了退役軍人管理署行政裁決免于司法審查的歷史。由于諸如退役軍人福利之類的權益只是被認為是政府的 “賞賜”、“特權”，并不是在法律上可以主張的權利，所以法律作出了退役軍人管理署的行政裁決免于司法審查的規定。但是從20世紀70年代以來，隨著 “福利即是權利”觀念的出現，這一規定是否有利于退役軍人權益保障的辯論一直沒有停止過。1988年生效的《退役軍人司法審查法》使美國退役軍人索賠上訴法院得以創立，賦予其專屬司法管轄權，可以對退役軍人上訴委員會的決定進行確認、維持、變更或撤銷，而且還有權發布執行令、禁止令、特別令等一切符合《令狀法》及其臨時規則的書面令狀。當退役軍人（或其他與退役軍人上訴委員會不利裁決有利害關系的人）不滿意退役軍人事務部對他們的福利請求所作的裁決決定時，可以在退役軍人事務部郵寄裁決決定通知之后的120天內提出上訴。這一上訴過程是個多層級的過程。首先，退役軍人應向專門的聯邦法院——退役軍人索賠上訴法院提起上訴。其次，退役軍人或者退役軍人管理署對退役軍人索賠上訴法院的判決仍然不服，可以要求聯邦巡回上訴法院進行進一步審查。第三，在聯邦巡回上訴法院做出判決之后，當事人如有不服，仍可在90天的時間內向最高法院提出上訴。

五、結論

從以上的梳理分析不難看出，三個因素在美國退役軍人權益保障制度的生成及其發展中起了重要作用：一是權利意識的熏陶。對于美國人來說，權利的觀念看起來就如公理一樣，是一個“真理”，是 “不言而喻”的。①參見 ［美］L.亨金著，信春鷹譯：《權利的時代》，177頁，北京，知識出版社，1997。權利自始就與救濟相聯系，“有權利必有救濟”的意識也深深影響著退役軍人權益保障制度的設計。二是軍事活動的影響。退役軍人權益保障與軍事活動密切相關，政府在每次戰爭結束或進行之際，便開始考慮退役軍人重回社會生活和吸引民眾參軍的問題，從根據每次戰爭制定相應的保障制度繼而演進成制定長期有效的法律制度保障退役軍人的權益。三是政府的經濟支持。“貧窮的政府不能保護權利”，退役軍人權益保障不是一句口號，包括實實在在的現金發放、教育資助、住房貸款、醫療保健等各項資助，往往 “需要并盛情邀請政府”，“再分配稅款。”②［美］史蒂芬·霍爾姆斯、凱斯·R.桑斯坦著，畢競悅譯：《權利的成本：為什么自由依賴于稅》，目錄、23頁，北京大學出版社，2004。政府在經濟上的支持，是保障退役軍人權益的基石。

美國退役軍人權益保障制度并不是一個完美無缺、放之四海而皆準的制度設計，它只是在美國這樣一個特定的社會歷史條件下的產物，分析研究其內容以及形成的背景、原因，不失為中國退役軍人權益保障制度設計的一種參考。