我國財政預算信息公開質量評析

韓冰

（吉林財經大學，長春 130117）

我國財政預算信息公開質量評析

韓冰

（吉林財經大學，長春 130117）

財政預算信息公開是政府預算的本質要求，是民主財政的必然選擇。2008年以來，我國財政預算信息公開范圍逐漸擴大，由公開預算報告到預算報表，由公開政府公共預算到部門預算，由公開總預算到專項資金、三公經費等具體項目，財政預算信息公開的力度有了顯著增強，但信息公開的質量有待提高。根據財政預算信息公開的思想和要求，本文從財政預算信息公開的內容、時效、利用三個方面，歸納了七個信息質量標準，結合我國財政預算信息公開的實踐，對我國預算信息公開的質量作出評析。

預算信息公開 財政透明度 信息質量

一、基本理論

民主財政是現代財政制度的必然要求，而民主財政的重要條件是財政預算公開透明。隨著新公共管理運動的興起，財政預算公開透明受到各國政府、組織、學者的重視。1998年，George Kopits和Jon D.Craig對財政透明度作出定義，即向公眾最大限度地公開關于政府的結構和職能、財政政策的意向、公共部門賬戶和財政預測的信息，這些信息是可靠的、詳細的、及時的、容易理解并且可以進行比較的，便于選民和金融市場準確地估計政府的財政地位和政府活動的真實成本和收益。從定義來看，財政預算透明首先要能夠向公眾公開披露財政信息，因此，財政預算信息公開是預算透明的核心內容，甚至是預算透明的前提和基礎，沒有預算信息公開，無法談及預算透明。

公開性是伴隨政府預算的固有特征，財政預算信息公開是財政及相關部門向公眾公開或開放自己的預算信息，比如預算制度、預算收支安排、預算執行、預算調整、決算、部門預算、政府間轉移支付、政府資產和債務、預算審計與績效、財政預測及其他政府財務相關信息。從財政預算信息公布的主體來看，不僅包括財政部門，還包括使用財政資金的公共部門和非公共部門、對財政資金進行監督和審計的部門和機構；從財政預算信息公布的內容來看，不僅要公布預算計劃和執行結果，而且應該公布包括編制、審批、執行、決算、監督、績效評價的全過程。

財政預算信息公開不是目的，而是手段，其目的是保障財政民主化，促進廉潔政府建設，提升財政管理水平，推動預算管理改革。這些目標的實現，依賴于財政預算信息公開的質量，只有保證預算信息公開的質量，才能實現真正意義上的預算透明。如何評判財政預算信息公開的質量呢？我國相關法律和公告中并未對此作出明確界定，但根據財政預算信息公開的思想和要求，本文將預算信息公開的質量歸結為三個層面七個標準，具體如圖1所示。

二、我國財政預算信息公開的實踐

我國財政預算信息公開從有正式的規章制度算起，應始于2008年實施的《政府信息公開條例》，條例明確規定，財政預算、決算報告是縣級以上各級人民政府及其部門主動公開和重點公開的政府信息之一。之后出臺《〈政府信息公開條例＞若干問題的意見》，對條例作出進一步解釋。《政府信息公開條例》的出臺極大推動了我國財政預算信息公開的進展。2008年對于我國政府預算信息公開是具有重要意義的一年，若干新的嘗試都在這一年開始。2008年，中央首次進行部門預算內部公開試點，11個部門被列入試點范圍；月度全國財政收支執行情況從當年9月開始公開；財政部首次在編制中央預算的通知中明確提出，要推進部門預算公開，提高預算透明度；同年出臺《財政部關于進一步推進財政預算信息公開的指導意見》，首次對重點公開的政府預算、部門預算、預算執行以及財政轉移支付四項內容及公布方式作出規定。

圖1 財政預算信息公開質量標準圖示

此后，我國財政預算信息公開規模和力度逐年增強。2009年，部門預算內部公開試點增加到24個，首次公開了中央財政收入、中央財政支出、中央本級財政支出、中央對地方稅收返還和轉移支付4張預算表。2010年，公布的中央財政預算表增加到12張，74個中央部門首次實現向社會公開部門預算，中央本級支出預算細化為23“類”123“款”。同年，根據國務院出臺的《做好政府信息依申請公開工作的意見》，財政部出臺《進一步做好預算信息公開工作的指導意見》，對主動公開和申請公開財政預算信息作出進一步說明。2011年，中央政府首次公開三公經費預算，部分地方政府也陸續公布三公經費預算。為加大地方預算公開的力度，財政部出臺《關于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》，提出基層財政要對上級財政下達的轉移支付資金和本級財政安排的專項資金的管理辦法、資金來源、分配標準以及分配結果進行公開。2012年預算信息公開細化程度提高，中央各部門公開的教育、醫療衛生、社會保障和就業、農林水事務、住房保障支出細化到項級科目。2013年中央各部門在公開政府性基金支出的基礎上，增加了政府性基金收入，中央部門三公經費第一次同部門預算一并公開，改變以往同部門決算一并公開的方式，提高了信息的時效性。同年，“實施全面規范、公開透明的預算制度”，被列入十八屆三中全會提出的深化財稅體制改革的重要內容。

2014年財政部發布《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》，對地方政府預算的內容和細化程度作出明確規定，“地方政府預決算全部細化到支出功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算細化到具體項目”；“部門預決算全部公開到支出功能分類的項級科目，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出，研究將部門決算按經濟分類公開”；“加大三公經費公開力度，細化公開內容，所有財政撥款安排的三公經費都要詳細公開”。2014年8月，“預算公開”被列入全國人大常委會通過的新修訂的《預算法》當中。

從2008年以來我國預算信息公開的進展來看，信息公開范圍逐漸擴大，由公開預算報告到預算報表，由公開政府公共預算到部門預算，由公開總預算到專項資金、三公經費等具體項目，財政預算信息公開的力度有了顯著增強。下面結合我國財政預算信息公開的實踐，對預算信息公開的質量作出進一步評析。

三、我國財政預算信息公開的質量評析

（一）信息內容方面

財政預算信息內容方面，對其質量的考察有三個標準——信息完整、信息詳細、信息準確，這三個標準分別從廣度、深度、精度上反映信息的質量狀況。財政預算信息內容完整，從靜態上看，就某一級政府預算或部門預算而言，信息應該全面，包含各級政府或部門的全部收支，信息未有遺漏；從動態上看，財政預算全過程的信息應完整，從編制、審批、執行，到監督和績效評價，所有環節的信息應予以公開。雖然近幾年財政預算信息公開范圍有所擴大，但信息完整性有待提高。比如，我國復式預算分政府公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障基金預算，四類預算表中央都已公開（全國社會保險基金預算2013年首次公布），但對地方而言，除政府公共預算信息基本公開外，其他三類在大部分地區都未完全公開，或者信息不全。比如，海南省2012年本級預算執行的審計發現，省本級國有資本經營預算編制范圍僅限于省國資委監管的15家國有企業，信息內容不完整。另外，無論中央或地方政府支出預算基本按功能科目公開，按經濟分類的支出預算未完全公開。

預算信息完整是從信息內容的范圍上對信息質量做出界定，預算信息詳細則是對某項財政收支具體內容的質量要求。預算信息公布越籠統，公眾對財政活動的認識越模糊，反之，預算信息公布越細致，公眾對財政收支的了解越清楚，透明度越高。2011年出臺的《關于深入推進基層財政專項支出預算公開的意見》明確提出，按照“誰分配、誰公開，分配到哪里、公開到哪里”的原則對專項支出信息進行公開，這實際上是對信息公布詳細程度的要求。河北省各市均已按統一方式設立專項資金公開網，對財政專項資金使用情況予以公開，以滄州市為例，專項資金支付到個人的列出發放名冊，如糧食直補及農資綜合補貼、復員軍人生活補助、農村危房改造補助等均列出人員名單和金額，也可實名查詢或舉報；支付到項目的，如2013年城區供水工程、鹽山縣新農合報銷農民門診及住院費用等項目，列出財政資金來源、用途、收支及結余等情況，信息詳盡。但并非所有基層地方政府公布的專項支出信息都能達到如此詳實的程度。

對于中央預算而言，公開信息的詳細程度已經有了較大提升。2014年中央財政預算本級支出全部公開到支出功能分類的項級科目，專項轉移支付預算公開到具體項目，預算信息更細致。但對地方預算而言，“大類”預算、籠統預算、原則性預算公開偏多，具體項目和支出用途細節的信息比較欠缺。

預算信息準確是對信息精確程度的質量約束，如果預算數據是隨意填報的，甚至是編造的、虛假的，即使公開，也無法實現財政預算信息公開的目的。比如，山東省2012年預算執行審計結果顯示，有103個部門單位應編未編會議費支出，36個單位應編未編公務接待支出，35個單位應編未編公務用車支出，279個部門單位應實行政府采購支出7.38億元未編報政府采購預算；交通運輸廳年初預算編報上年專項結轉694萬元，實際結轉6.89億元，少編報6.82億元；13個部門單位、10個二級單位“五項經費”列支內容不真實，以會議費、培訓費等名義列支公務接待費2029萬元。類似的情況在歷年各地方預算執行審計報告中幾乎都有披露，如北京市2013年有17個部門預算編制不真實，其中11個部門虛報人員和辦公用房面積多申領財政資金550萬元；安徽省2013年政府性基金預算上年結余少編入年初預算3.78億元；5個部門未將上年結余資金編入當年預算。

（二）信息時效方面

財政預算信息公開，在時效方面的質量標準有兩個——信息及時、信息連續。財政預算信息公布要及時，《關于深入推進地方預決算公開工作的通知》中提到“地方預決算公開的時限為預決算批準（批復）后20個工作日內”，對予以公開的預算信息應第一時間公開，保證時效性。上文提到，2008年9月起財政部對中央預算收支月度執行情況開始主動公開，這在以往要三年以后才公開，提高了預算信息的時效性。隨著預算公開的推進，各地也逐漸建立信息公開平臺，對財政信息予以公布，但與中央相比，大部分地方政府公開的信息相對滯后，很難與已執行的財政活動同步。比如，通過對黑龍江、吉林、遼寧、云南四省財政廳網站查詢后發現，除遼寧外其他省份均未公布月度收支情況，而黑龍江省年度預算執行公布只到2012年。

財政預算信息公開要具有連續性。近幾年，隨著公眾民主參與意識的提高，對關乎公眾利益的各類支出呼聲強烈，中央及各級政府開始逐漸公開公眾關注的支出項目，比如三公經費、教育、醫療、保障性住房等支出，但許多信息時有時無。如陜西省工商局在其網站上公布2011年三公經費預算，但之后兩年數據尚未公布；海南省在2010年、2011年、2013年預算執行審計報告中均公布全省地方性政府債務信息，但2012年全省地方性債務信息未公布。

（三）信息利用方面

財政預算信息利用方面的質量有兩個標準——信息可獲取、信息易理解。財政預算信息公開包括主動公開和申請公開兩種途徑，信息可獲取的標準是指對于主動公開的信息，獲取途徑應便捷；對于申請公開的信息，獲取途徑應暢通。主動公開的信息可以通過網站、報刊、廣播、電視等媒體獲取，網絡是公眾查詢的最常用方式，但由于各部門均通過各自網站公開財政預算信息，公布欄目和網頁層級不一，公眾通常要逐一查找。目前，部分地方政府網站列有預算信息公開目錄，公眾可依目錄查找，便捷性提高。對于不能通過主動公開獲取或不能完全獲取的信息，但卻有需要，可以通過申請方式獲取。對于中央及各地方政府網站，大部分都設有預算信息公開申請平臺，但很多平臺并不能真正使用，比如，無法進入申請或申請后無回復，甚至各級政府或部門往往以保密為由不公開相關信息，申請公開效果不如主動公開。

財政預算信息公開的重要目標之一，是增強財政民主化，提高公眾參與意識，加強對政府財政活動的監督，而公眾參與的首要條件是能夠大體看懂公開的預算信息。由于政府預算內容本身就比較專業，因此，要采取通俗易懂的方式表達或解釋。比如，2013年中央和地方預算報告中，正文部分由上年的35頁減少到26頁，字數從18000字減少到14000字左右，但報告附表附圖達35張，增加了11張。這種方式對于復雜的數據信息以直觀的圖表圖形進行描述，對于預算信息中專業術語進行解釋，使預算信息更容易理解，增強了預算信息的可利用程度。

四、總結

近六年來，財政預算信息公開質量逐年提升，特別是與2008年前相比有較大進步，但以信息公開質量標準衡量，還有一定差距。從信息內容看，財政預算信息公開內容逐漸豐富，完整性明顯提升，但“大體”、“籠統”、“常規”的信息多，而“深入”、“細致”的少，“少編”、“少列”有意隱瞞預算信息，造成信息公布不實的情況并不少見。從信息時效看，中央及中央部門預算更新速度相對較快，信息首次公開后基本能夠連續公布，地方及地方部門預算時效性相對較差，并且地區之間信息公開的質量差異較大。從信息利用看，對已主動公開的財政預算信息，基本可以通過網絡等途徑獲取，但發布平臺不同，對部分信息查找較費時，申請公開不及主動公開方式便捷通暢，能“看懂的”信息數量有待提高。

關于如何提高財政預算信息公開質量，一方面，就公開的信息本身而言，按照信息質量標準，提高信息內容的完整性、詳細性、準確性，保證連續并及時發布信息，使公眾以最簡便的途徑獲得財政預算信息。另一方面，從財政預算信息公開相關聯的各主體出發，提高財政預算信息公開質量。從信息發布方看，增強其公開預算信息的動力，建立激勵機制，將財政預算信息質量考核列入政績考核的主要內容；從信息監督方看，目前對預算信息公開的各種規定均以通知、意見等形式發布，法律法規缺乏，約束性差，應建立并完善相關法律法規，為信息公開提供良好的制度環境，也為監督和審計預算信息提供依據；從信息使用方看，財政民主的建立，公眾關注與參與程度的提高，能夠為公開財政預算信息施加壓力，建立財政預算信息公開的問答機制，信息發布者和使用者博弈的過程有助于推進財政預算信息公開。

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〔3〕李紅霞.讓政府預算在陽光下運行：預算公開透明的思考.財政研究，2011-01.

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〔6〕蘇明，李成威，趙大全，王志剛.關于預算公開的若干問題研究.經濟研究參考，2012-09.

【責任編輯 連家明】

F812

A

1672-9544（2014）11-0017-04

2014-08-31

韓冰，講師，博士，研究方向為財政理論與政策。