關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理若干問(wèn)題思考

方志田

2009年9月1日《社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”）正式實(shí)施，從此社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理工作就有了靈魂和方向。3年來(lái)，各地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)以《規(guī)定》為指導(dǎo)，結(jié)合地方特色，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案科學(xué)化、規(guī)范化管理的道路上昂首闊步，取得了令人欣喜的成績(jī)，得到了社會(huì)各界的廣泛肯定。但隨著業(yè)務(wù)檔案工作的不斷深入，我們發(fā)現(xiàn)，由于社會(huì)保險(xiǎn)檔案涉及面廣、業(yè)務(wù)流程復(fù)雜、工作標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，使得《規(guī)定》在執(zhí)行過(guò)程中的效力有所減弱，其中尤以醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理工作為甚。筆者現(xiàn)就醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案管理中存在的一些問(wèn)題談些個(gè)人觀點(diǎn)，希望可以拋磚引玉，實(shí)現(xiàn)“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”。

1 關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的立卷方式

現(xiàn)階段，我國(guó)通行的立卷歸檔方式主要有兩種，即：按卷歸檔和按件歸檔，其中按件歸檔是國(guó)家檔案局推薦的歸檔方式。《規(guī)定》中提出的“五類九種”（五類即管理類、征繳類、統(tǒng)計(jì)報(bào)表類、稽核監(jiān)察類和待遇類；九種是將待遇類分為養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育后，再加上管理、征繳、統(tǒng)計(jì)報(bào)表和稽核監(jiān)察4項(xiàng)）的分類方案就是以按件歸檔為前提確定的。這主要源自檔案事業(yè)發(fā)展的需要，現(xiàn)代檔案管理的要求是高效、快捷、易于檢索、便于利用，按件歸檔方式簡(jiǎn)單、便于查閱，因此為信息技術(shù)發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)所推崇。但是，社會(huì)保險(xiǎn)檔案不同于其他文書(shū)檔案，較之其他檔案，社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的關(guān)聯(lián)性和個(gè)體化特質(zhì)更為明顯，按件歸檔雖然也能夠在社會(huì)保險(xiǎn)檔案中使用，但從醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，按卷歸檔更加有利。原因有兩點(diǎn)：

一是醫(yī)療保險(xiǎn)檔案精細(xì)化管理的要求。按件歸檔的優(yōu)勢(shì)在于快速查找便于利用，不足之處在于割裂了檔案之間的有機(jī)聯(lián)系。舉例言之：實(shí)行總額預(yù)付后，某醫(yī)院當(dāng)年度計(jì)劃預(yù)分額度為X萬(wàn)元、實(shí)際統(tǒng)籌發(fā)生額為Y萬(wàn)元、審核扣款額度為Z萬(wàn)元、年度實(shí)際支付給該醫(yī)院W萬(wàn)元。依照按件歸檔原則，這四個(gè)數(shù)字分別對(duì)應(yīng)在醫(yī)療保險(xiǎn)基金分配（綜合計(jì)劃部門(mén)制定）、醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)表（定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)傳輸）、醫(yī)療保險(xiǎn)待遇審核（醫(yī)藥審核部門(mén)核定）和醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付（財(cái)務(wù)結(jié)算部門(mén)撥付）等四個(gè)案卷中，果真如此，則既不能反映出該醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)發(fā)展趨勢(shì)，亦不能反映醫(yī)療保險(xiǎn)基金的使用狀況，更加不能體現(xiàn)出付費(fèi)方式改革對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)基金使用效率的影響。

二是參保群眾更高層次的要求。目前我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)以“五險(xiǎn)”分開(kāi)管理的多，“五險(xiǎn)”統(tǒng)一管理的少，這種現(xiàn)狀帶來(lái)的結(jié)果就是既給參保人員帶來(lái)了諸多不便，也造成了重復(fù)建檔、資源浪費(fèi)、管理混亂等現(xiàn)象。前不久，我們就遇見(jiàn)了這樣一件事情：一名參保人員在沒(méi)有攜帶領(lǐng)卡憑證的情況下到經(jīng)辦機(jī)構(gòu)索要3年多以前補(bǔ)辦的社保卡，工作人員在查詢系統(tǒng)后，顯示“已發(fā)卡”，但參保人予以否認(rèn)。無(wú)奈之下只得求助檔案管理部門(mén)，但是由于現(xiàn)行的業(yè)務(wù)檔案是按照“年度—部門(mén)—業(yè)務(wù)”分類歸檔的，這就需要查詢當(dāng)年辦理的為數(shù)眾多的參保憑證，費(fèi)盡周折才在一大批領(lǐng)卡憑證中找到了參保人的領(lǐng)卡憑證，證實(shí)了參保人已經(jīng)領(lǐng)取了社會(huì)保障卡。如果實(shí)現(xiàn)“一人一檔”的話，那情況就簡(jiǎn)單了，查到歸檔號(hào)，調(diào)出參保人的檔案，只需要一分鐘就可以清楚地看到參保人的所有參保變化了。

因此，從社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，要想真正實(shí)現(xiàn)記錄一生、跟蹤一生、服務(wù)一生、保障一生的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，“五險(xiǎn)合一”是基礎(chǔ)，“一人一檔”是關(guān)鍵。所謂的“一人一檔”，指的就是以單個(gè)參保人為歸檔對(duì)象，改變現(xiàn)行的以業(yè)務(wù)、部門(mén)、時(shí)間等為對(duì)象的“粗放式”的檔案管理模式，按照參保人員的出生時(shí)間、參保形式、參保變更、轉(zhuǎn)移接續(xù)、待遇享受等內(nèi)容立卷歸檔，實(shí)現(xiàn)立體式管理，既方便參保人員辦理業(yè)務(wù)、接受咨詢，也便于經(jīng)辦機(jī)構(gòu)研究個(gè)體與群體的社會(huì)保險(xiǎn)需求變化，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

2 關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)檔案的歸檔分類

《規(guī)定》在附件中明確了社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)材料的歸檔范圍和保管期限，這就給我們的工作指明了前進(jìn)的方向。然而，在實(shí)際工作中我們發(fā)現(xiàn)，不止一個(gè)單位在確定本單位業(yè)務(wù)檔案分類時(shí)直接把歸檔范圍當(dāng)成了本單位的分類方式，這顯然是一個(gè)誤區(qū)。

歸檔范圍，顧名思義，是確定需要納入檔案的材料范圍；而分類方法則是指檔案形成單位的歸檔原則。兩者區(qū)別在于歸檔范圍具有寬泛的指導(dǎo)意義，而分類方法則因單位而異，各單位可依照實(shí)際分別制定。其實(shí)，《規(guī)定》在第八條中已經(jīng)給我們明確了分類方式：“社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案分類應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦的規(guī)律和特點(diǎn)，以方便歸檔整理和檢索利用為原則，采用‘年度—業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)或‘年度—險(xiǎn)種—業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的方法對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)材料進(jìn)行分類、整理。”這種方法既符合社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)辦的特點(diǎn)和規(guī)律，也兼顧到目前大多數(shù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)置的實(shí)際情況和業(yè)務(wù)檔案管理的實(shí)際做法，大家只需要在此基礎(chǔ)上，根據(jù)機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程、管理習(xí)慣等確定分類方法就行了。凡是有利于反映醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的歷史面貌、有利于歸檔管理、有利于查找利用的，無(wú)論是單式還是復(fù)式分類法都可以大膽應(yīng)用。

3 關(guān)于醫(yī)療保險(xiǎn)檔案的保管期限

《機(jī)關(guān)文件材料歸檔范圍和文書(shū)檔案保管期限規(guī)定》中將檔案保管期限定為永久和定期兩種，其中定期又分為lO年、30年、50年三檔。《規(guī)定》在定期中又增加了100年一檔的保管年限，這主要是考慮到社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案涉及參保對(duì)象的基礎(chǔ)信息、待遇領(lǐng)取核準(zhǔn)材料等，需要較長(zhǎng)時(shí)間保存。可以說(shuō)《規(guī)定》既兼顧了國(guó)家的相關(guān)規(guī)定，又充分考慮到社會(huì)保險(xiǎn)檔案的特殊性。但其所確定的檔案保管年限，立足點(diǎn)主要是現(xiàn)有的業(yè)務(wù)檔案，并沒(méi)有考慮到新型社會(huì)保障體制和電子檔案的出現(xiàn)，因此，其確定的保管年限仍有值得商榷的地方。比如，“為參保人員辦理社會(huì)保險(xiǎn)卡（證、手冊(cè)）首發(fā)、補(bǔ)發(fā)、收回等管理的登記表單及相關(guān)材料為50年”。此規(guī)定在執(zhí)行上有以下幾個(gè)難點(diǎn)：一是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在社會(huì)保障卡制作、發(fā)放等環(huán)節(jié)上實(shí)行的是“年度—業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)”的立卷方法，在紙質(zhì)檔案中不能有效區(qū)分參保群眾具有不規(guī)律變化的社會(huì)保障卡變更行為。二是社會(huì)保障卡發(fā)放面廣，業(yè)務(wù)量大。以鄭州市為例，全市參保人員近300萬(wàn)人，平均每個(gè)工作日的電話掛失、現(xiàn)場(chǎng)掛失和補(bǔ)辦卡業(yè)務(wù)均在400例左右，這還不包括新參保制卡和社保關(guān)系轉(zhuǎn)移制卡等業(yè)務(wù)，如果按照50年保管期限計(jì)算，考慮到人口增長(zhǎng)等因素，僅社會(huì)保障卡業(yè)務(wù)檔案的存放需求就相當(dāng)驚人。三是社會(huì)保障卡業(yè)務(wù)在很多地方是由信息部門(mén)管理的，他們與社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是平行的兩個(gè)機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)檔案分屬不同全宗，難以統(tǒng)一管理、統(tǒng)一存放。存儲(chǔ)空間大、使用率低，保存成本高，其結(jié)果只能是單純?yōu)榱吮４娑鴼w檔，失去社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的原意。

再有，就是電子檔案與其對(duì)應(yīng)紙質(zhì)檔案之間的關(guān)系及保管時(shí)限問(wèn)題。我市某經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在檔案資料堆積如山、存放空間嚴(yán)重不足時(shí)，曾經(jīng)有這樣一個(gè)設(shè)想，即在生育保險(xiǎn)報(bào)銷過(guò)程中采用電子掃描的方式收取資料，并建立信息系統(tǒng)進(jìn)行管理，但在咨詢有關(guān)部門(mén)后，這個(gè)計(jì)劃就不得不終止了。原因很簡(jiǎn)單，有關(guān)部門(mén)要求在加強(qiáng)電子檔案管理的同時(shí)按照《規(guī)定》要求時(shí)限保留紙質(zhì)檔案。經(jīng)辦部門(mén)主要考慮的是實(shí)際工作需要，而有關(guān)部門(mén)則是從國(guó)家規(guī)定考慮，兩者的出發(fā)點(diǎn)都沒(méi)有問(wèn)題，只不過(guò)是信息化迅猛發(fā)展的時(shí)代，眾多計(jì)劃趕不上變化的一個(gè)縮影罷了。電子檔案的效力問(wèn)題已經(jīng)討論了很多年，但至今只有一個(gè)簡(jiǎn)單到不能行的《國(guó)家檔案局6號(hào)令》。社會(huì)保險(xiǎn)檔案是重要的民生檔案，有其本身獨(dú)有的特點(diǎn)：一是電子化、信息化水平高，在“金保”工程的推動(dòng)下，大多數(shù)地區(qū)均已實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化辦公。二是業(yè)務(wù)變更頻繁、數(shù)據(jù)量大。三是醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系變更具有可覆蓋性和對(duì)應(yīng)性，一種醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系對(duì)應(yīng)一種待遇和一個(gè)參保人員，一變俱變，而且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，參保人員的身份和參保類別也會(huì)隨之變化。因此，醫(yī)療保險(xiǎn)電子檔案的保管問(wèn)題就顯得尤為突出，如果能夠盡快就社會(huì)保險(xiǎn)電子檔案管理出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合電子檔案適當(dāng)調(diào)整紙質(zhì)檔案保管年限的話，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案的發(fā)展將非常有利。

4 其他問(wèn)題

一是業(yè)務(wù)檔案的管理體制問(wèn)題。目前檔案管理工作基本上由辦公室或綜合部門(mén)牽頭，綜合部門(mén)業(yè)務(wù)相對(duì)較多，而業(yè)務(wù)檔案管理工作牽涉到諸多部門(mén)的配合，任務(wù)重，難度高，建議增設(shè)專門(mén)的檔案管理部門(mén)負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作。二是檔案管理人才短缺。一方面是絕對(duì)人數(shù)不足，另一方面則是缺少專業(yè)的檔案管理人才。三是庫(kù)房不足。隨著參保人數(shù)的增加，經(jīng)辦場(chǎng)地愈發(fā)緊張，很多地方仍然靠租房來(lái)解決辦公用房，加之業(yè)務(wù)檔案量增長(zhǎng)迅速、鑒定工作滯后等因素，庫(kù)房不足問(wèn)題較為突出。

醫(yī)療保險(xiǎn)制度是中國(guó)特色社會(huì)保障體系的重要組成部分，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的重要一環(huán)。醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案涉及參保群眾切身利益，事關(guān)安定團(tuán)結(jié)大局，牽一發(fā)而動(dòng)全身。“責(zé)任艱巨、使命光榮”是對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)業(yè)務(wù)檔案工作最真實(shí)的寫(xiě)照，這就要求我們必須深刻認(rèn)識(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)檔案的重要性，牢固樹(shù)立“群眾利益高于一切，群眾健康高于一切”的服務(wù)意識(shí)，用科學(xué)的眼光和方法，謀劃好醫(yī)療保險(xiǎn)檔案工作，切實(shí)落實(shí)好“記錄一生、跟蹤一生、服務(wù)一生、保障一生”的要求，替參保群眾保管好醫(yī)療保險(xiǎn)檔案，讓參保群眾滿意，讓黨和政府放心！

（作者單位：鄭州市社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)中心 來(lái)稿日期：2013-10-16）