推進河南省土地流轉助力中原經濟區建設

李少斌,張金棒

（三門峽職業技術學院,河南 三門峽 472000）

2012年12月2日國務院批復了《中原經濟區規劃》，標志著河南省推進中原經濟區上升為國家戰略的“三步走”工作部署全面完成。《中原經濟區規劃》的建設目標要求要實現農業現代化、工業化和新型城鎮化，目前阻礙河南省農業現代化的一個關鍵因素，正是家庭聯產承包責任制下的分散經營的個體小農業模式。這種模式制約了土地的規模經營，非常不利于農業的機械化、產業化與集約化，農村土地流轉卻可以有效地解決這一難題。另外，工業化作為中原經濟區建設的另一個具體戰略目標，它在一定程度上也有賴于農村土地流轉的穩步推進。這是因為土地流轉不但推動了農業的發展，同時也為工業發展提供了原料和初級產品；除此之外，它也極其有利于農村剩余勞動力的合理轉移，通過提供勞動力支持促進工業發展；再者，土地流轉帶動下的農業現代化也為工業的相關部門提供了非常廣闊的市場需求，進而有力地促進了工業化的發展。

從城鎮化來看，作為農業大省的河南，城鎮化率要遠遠低于全國平均水平。據統計數據顯示，2010年河南省城鎮化率只有37.7%，低于全國平均水平8.9個百分點，居全國倒數第5位，2011年底達到40.6%，而同年全國的平均水平為51.27%，低于全國10個百分點。2012年河南省城鎮化率達到42.4%，比2007年提高8個百分點，而全國是52.57%，仍低很多。土地流轉必將帶動更多的農民進城務工，逐漸成為城鎮人口，有力地推動河南省城鎮化的進展，促進中原經濟區建設目標的實現。

一、目前河南省土地流轉過程中存在的問題

（一）部分干部、農戶思想認識有欠缺

主要表現為對土地流轉在思想上沒有形成高度的重視。首先，部分村干部認為土地流轉是農戶自己的事，沒有把促進農村土地流轉當做自己的工作職責，反而看成包袱，疏于管理，對土地流轉缺乏有效的引導和服務。其次，農民對土地流轉的認識也不夠全面，心存顧慮，怕流轉后收益和基本生活沒保障。部分年齡較大的農民戀土、廝守田園的觀念比較強，在他們的思想中，土地固然不是收入的主要來源，但卻“進可攻、退可守”，所以對土地抱著“金不換、銀不換”的態度。還有的農民擔心土地一旦流轉出去，日后流轉回來較難，所以不敢把土地流轉出去……這些在一定程度上都制約了土地流轉的開展。此外，由于河南工業化城鎮水平相對較低，農村社會保障體系不完善，將土地流轉出去的散戶得不到保障；結果是，如果土地流轉費用低于農戶的預期時，就會嚴重阻礙農戶流轉土地的意愿。筆者通過調查分析，發現農民當前未進行土地流轉的原因主要有五種。（農戶轉入轉出土地的原因見附表1，樣板農戶未進行土地流轉的原因比例見附表2。）

（二）操作程序不規范，法律效力不強

從目前的實踐看，不少法律法規對農村土地承包經營權和使用權在流轉手續、流轉程序等方面規定得過于籠統。因為缺乏明確的法律依據，流轉交易的雙方往往不遵循一定的程序或者履行相應的手續，也沒有意識要通過流轉合同或者契約來規范雙方的權利和義務，通常采取口頭協議的方式私下進行流轉。另一方面也因為農民工的外出去向和期限帶有很大的不確定性，為了方便起見，他們往往不向集體提出轉讓經營權的申請，而是采取在農戶之間私自轉讓。從調查的情況看也是如此，部分農村土地流轉沒有經發包方批準，也沒有報鄉鎮農業承包合同管理備案，農村土地流轉的隨意性較大。即使簽訂合同，也有不規范的地方。如有的業主流轉合同繞開農戶直接與村集體簽訂，造成合同主體錯位；有的流轉合同標的不明，沒有流轉期限和違約補償辦法；有的對承包方、經營戶、村集體三方的權利、義務界定不明，一旦發生糾紛調解缺乏證據。河南省委黨校的賀衛華曾對南陽市、鶴壁市、駐馬店市和周口市的土地流轉進行調研，結果簽訂規范合同的不足20%，有口頭約定的占10%，未進行備案管理的合同大約占15%，還有的為簡化運作成本，進行集中簽訂流轉合同的占35%。（見附表 3）

（三）土地交易市場很不完善

長期以來，我國廣大農村的土地制度，主要限于實物管理，缺失了土地資源和價值管理，造成土地交易服務機構缺失，土地交易市場很不完善，土地流轉管理處于“真空”狀態，土地流轉信息渠道不暢。隨著農村勞動生產率的提高及其城鄉第二、第三產業的發展，土地流轉的數量也逐年增加。但是，由于缺乏土地交易的中介組織，想承包土地的規模經營者和想將土地流轉出去的農戶之間缺乏信息的有效溝通，這在一定程度上制約了土地的流轉。目前，焦作、信陽、周口、鄭州、平頂山等土地流轉力度大的地市出臺了流轉管理制度，有的還建立了服務組織。但還有部分地區沒有建立起為土地流轉服務的組織機構，不能夠有效地組織和引導農村土地流轉，加重了有轉出意愿的農戶和有轉入意愿的種植大戶、工商企業等之間的交易成本，造成了土地“拋荒”而有人想種而又無地可種的局面。再者，土地流轉中雙方關注的焦點是土地租價。由于缺乏土地流轉中介組織，在土地流轉時對土地租價不能進行統一的權威認定，經常遇到土地租金不能達成一致意見的情況，最終流產。

（四）土地流轉規?；潭鹊?/h3>

實現土地的規?；洜I，最大可能地實現土地資源的優化配置是土地流轉的其中一個目的。但是，目前河南省土地流轉的規模化程度仍然比較低。調查數據顯示：河南省農村盡管存在著農業公司等股份制經營的公司，然而數量相對來說還非常少。再加上農民對股份制合作的流轉形式了解不夠，結果導致農村流轉土地的規模化經營沒有達到一定的規模?，F有的一些農業公司經營規模相對較小，經營方式也沒有體現出應有的效率。據統計，在河南省流轉入土地的受讓方中，農戶的比例高達75.83%，而企業、合作社分別只有16.74%、4.98%，規模化（20畝/勞動力）流轉僅占流轉總面積的19.17%，實際上沿海發達地區規?；恋亓鬓D面積已經超過60%。土地流轉規模化的程度之低，已經影響了土地規模經濟效益的發揮，也造成了土地的潛在利潤無法實現。

（五）土地功能遭到破壞，土地用途發生改變

在河南省土地流轉過程中，少數土地轉入種植經營戶對耕地的保護意識不強，為了在短期內提高利潤效益，對耕地采取掠奪式耕作，造成土壤肥力下降。還有的土地被流轉后，耕地功能完全被改變了，被用在非農業生產上，等等。有人也將這種現象稱為黑色流轉。河南省許昌市鄢陵縣從1998年土地延包至今，有0.9萬畝耕地用途被改變，成為非農用地或單位建設用地、宅基地等，其比例占流轉土地面積的4.0%。濟源市有0.23萬畝農用土地用途被改變，被轉向非農產業，其比例占土地流轉面積的7.9%。對商丘市、周口市、開封市三市的200來個鄉鎮調查時發現：部分耕地在流轉過程中被道路的修建、城鎮、工廠、學校的擴大、搬遷占用，占土地使用權流轉面積的5.6%。

河南省農業廳資料顯示：2011年全省的土地流轉面積約為1982萬畝，其中用于種植糧食作物的面積約有1243.4萬畝，占流轉面積的62.7%。河南省18個地市中，種植糧食面積占流轉面積70%以上的有4個，種植糧食面積比例在35%以下的6個，甚至有的省轄市不足20%，可見“非糧化”現象還是嚴重的。究其原因，主要是因為種糧效益比較偏低，影響了農村土地流轉的整體效益。對于全國重要的糧食生產基地河南來說，如果“非糧化”達到一定程度，勢必會影響該省糧食生產目標的實現。

二、推進河南省土地流轉的建議

（一）加大對土地流轉政策、意義宣傳的力度，提高干部群眾思想認識

土地流轉是農村經濟發展和農村勞動力轉移的必然趨勢，是否切實做好土地流轉工作，關系著農民權益能否得到保障、農村大局能否穩定。而只有觀念轉變了，思維更新了，才能有力推動土地流轉工作順利開展。因此，各級政府及其有關部門一定要認認真真學習十七屆三中全會關于“加強土地承包經營權流轉管理和服務”的會議精神，采取各種方式和途徑，加大對《農村土地承包經營權流轉管理辦法》《農村土地承包法》等相關法律、法規、政策的宣傳，同時完善農村社會保障制度，努力弱化土地的社會保障功能，使農民吃下政策定心丸，消除其后顧之憂，認識到土地不再是自己賴以生存的“命根子”，也不應成為自己就業和生存的唯一手段。同時，促使基層干部認清責任、找準定位，積極主動進行政策的宣傳和工作的協調，也應該告誡其如果不嚴格執行土地管理法或其他政策文件，必然會受到土地管理法的懲處。此外，對在土地流轉中勇于創新、大膽實踐，取得明顯成效的典型予以表彰和獎勵，爭取以點帶面，充分調動起農戶參與土地流轉的積極性?？梢哉匍_黨員干部、群眾及其種植大戶會議，進行土地流轉利弊分析大討論，分析研究當地土地流轉的可行性及具體操作辦法。

（二）提高農民的法律意識，加強管理，規范土地流轉秩序

目前，河南省土地流轉中部分農民的法律意識還比較淡薄，存在著不能嚴格守法和履約的現象，有關部門一定要通過各種方式，采取行之有效的措施對農民進行普法宣傳教育。例如，可以編寫通俗易懂的涉農法律手冊發到農戶手中，也可以邀請專家開展相關的法律講座，還可以運用電視、廣播、報紙、互聯網等向農民進行涉農法律知識教育，使他們知法和守法，從而保證土地流轉有序進行。

為了便于土地流轉，地方政府還可以制定相應的實施細則，逐步規范各項操作程序。要明確規定流轉的原則、形式、期限、程序、使用權的確認、管理機構和職責、各方的權力義務、糾紛處理及法律責任。并對出讓費管理、流轉合同文書、檔案、鑒證等在政策和法律上予以明確。在規范土地流轉合同方面，一定要求合同要對流轉土地的面積、位置、流轉期限、價格和支付方式、雙方的權責以及解決糾紛的途徑等作出明確的規定。簽訂的土地流轉合同必須交由公證機關公證，同時要在縣鄉農經管理部門登記備案，既要保護土地流轉雙方的利益，又要保證土地流轉合同的順利履行。

（三）進一步完善土地交易市場

完善的中介組織在土地流轉中是必不可少的，它能夠為土地流轉雙方提供有效信息，達到減少流轉雙方交易成本的效果。例如，在縣和鄉兩級可以建立土地流轉服務中心，在村一級可以建立土地流轉服務站，這樣就可以為土地流轉雙方提供流轉信息、政策咨詢、陽光交易、合同簽訂、糾紛仲裁等方面的優質服務。除此之外，要依托農村土地流轉服務中心體系，建立自下而上的農村土地流轉信息化網絡市場，為土地流轉提供信息平臺。2012年5月下旬，河南省首家專業土地流轉服務機構——“土流網鄭州辦事處”落戶鄭州?！巴亮骶W鄭州辦事處”擁有河南省最完善的土地行情數據，根據土流網的掛牌土地信息，系統地分析出本省乃至全國的每月土地交易價格、土地發布面積、土地交易面積，讓土地交易更為透明，讓土地市場有跡可循。此外，它還能提供完善的規范合同和農村土地相關法律專業服務和詳細的農業項目開發和農業土地規劃專業服務，為本省有土地流轉需求的農戶帶來了福音。

（四）探索土地流轉新模式，促進農業適度規模化經營

積極發展服務于“三農”的各種中介組織，引導農戶把土地使用權入股來進行規模化合作生產。重視種養專業大戶、龍頭企業等的引導示范效用，做大做強各類已經興辦起來的農業企業。農業適度規模經營，要求種植大戶農民要具備較強的經營素質。根據河南省農業廳制定的《河南省農業科技素質提升行動實施方案》，計劃到2020年培訓250萬職業農民，造就一批有文化、懂技術、會管理的新型農業人才，以適應農業適度規模經營的要求。

探索土地流轉新模式，促進農業適度規模化經營。例如，可以進行政府整體租賃模式，即在農戶自愿的原則下，把整村的土地由政府出面整體租賃下來，然后再轉包給規模經營者。這樣由政府作后盾，可以免去農民的后顧之憂。例如，三門峽湖濱區實行集體承租、統一投資、大戶經營的模式。由部分有經濟實力的村委牽頭統一規劃，集中連片，統一租賃群眾土地，由村委統一投資基礎設施，然后再轉包給有種植經驗的農戶，其收益按比例分成。交口鄉富村、崖底街道西賀家等村實行這種模式后，不但實現了規模化經營，而且效益由原來的每畝地收入2000元增長到5000元以上。

附表1 農戶轉入和轉出土地的原因分析

附表2 樣本農民當前未進行土地流轉原因統計表

附表3 河南省土地流轉合同簽訂情況分析表

（五）堅持“農地農用”的原則，防止土地流轉中的“非糧化”傾向

農村土地承包經營權流轉后的使用是有范圍的，在《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中規定：受讓方應當依照有關法律、法規的規定保護土地，禁止改變流轉土地的農業用途。河南作為全國農業大省，擔負著保障全國糧食安全的重任。對于全國重要的糧食生產基地河南來說，如果“非糧化”達到一定程度，勢必會影響該省糧食生產目標的實現，進而會威脅到國家的糧食安全。應對的策略是：國家應當實施糧食戰略工程，給河南這個糧食核心產區以財政大力扶持，保證流轉土地的糧食生產用途；進一步完善種糧補貼政策，逐步提高糧食收購價格和糧食保護價水平，對種糧大戶要給予多方面的支持。

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[2]郭建軍.關于推進河南省農村土地承包經營權流轉的思考[J].決策探索,2010（11）.

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