推進(jìn)河南省土地流轉(zhuǎn)助力中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)

李少斌,張金棒

（三門峽職業(yè)技術(shù)學(xué)院,河南 三門峽 472000）

2012年12月2日國務(wù)院批復(fù)了《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，標(biāo)志著河南省推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略的“三步走”工作部署全面完成。《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》的建設(shè)目標(biāo)要求要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化，目前阻礙河南省農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個關(guān)鍵因素，正是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的分散經(jīng)營的個體小農(nóng)業(yè)模式。這種模式制約了土地的規(guī)模經(jīng)營，非常不利于農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化與集約化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)卻可以有效地解決這一難題。另外，工業(yè)化作為中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的另一個具體戰(zhàn)略目標(biāo)，它在一定程度上也有賴于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的穩(wěn)步推進(jìn)。這是因為土地流轉(zhuǎn)不但推動了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，同時也為工業(yè)發(fā)展提供了原料和初級產(chǎn)品；除此之外，它也極其有利于農(nóng)村剩余勞動力的合理轉(zhuǎn)移，通過提供勞動力支持促進(jìn)工業(yè)發(fā)展；再者，土地流轉(zhuǎn)帶動下的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化也為工業(yè)的相關(guān)部門提供了非常廣闊的市場需求，進(jìn)而有力地促進(jìn)了工業(yè)化的發(fā)展。

從城鎮(zhèn)化來看，作為農(nóng)業(yè)大省的河南，城鎮(zhèn)化率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年河南省城鎮(zhèn)化率只有37.7%，低于全國平均水平8.9個百分點，居全國倒數(shù)第5位，2011年底達(dá)到40.6%，而同年全國的平均水平為51.27%，低于全國10個百分點。2012年河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到42.4%，比2007年提高8個百分點，而全國是52.57%，仍低很多。土地流轉(zhuǎn)必將帶動更多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，逐漸成為城鎮(zhèn)人口，有力地推動河南省城鎮(zhèn)化的進(jìn)展，促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。

一、目前河南省土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

（一）部分干部、農(nóng)戶思想認(rèn)識有欠缺

主要表現(xiàn)為對土地流轉(zhuǎn)在思想上沒有形成高度的重視。首先，部分村干部認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自己的事，沒有把促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)當(dāng)做自己的工作職責(zé)，反而看成包袱，疏于管理，對土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的引導(dǎo)和服務(wù)。其次，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識也不夠全面，心存顧慮，怕流轉(zhuǎn)后收益和基本生活沒保障。部分年齡較大的農(nóng)民戀土、廝守田園的觀念比較強(qiáng)，在他們的思想中，土地固然不是收入的主要來源，但卻“進(jìn)可攻、退可守”，所以對土地抱著“金不換、銀不換”的態(tài)度。還有的農(nóng)民擔(dān)心土地一旦流轉(zhuǎn)出去，日后流轉(zhuǎn)回來較難，所以不敢把土地流轉(zhuǎn)出去……這些在一定程度上都制約了土地流轉(zhuǎn)的開展。此外，由于河南工業(yè)化城鎮(zhèn)水平相對較低，農(nóng)村社會保障體系不完善，將土地流轉(zhuǎn)出去的散戶得不到保障；結(jié)果是，如果土地流轉(zhuǎn)費用低于農(nóng)戶的預(yù)期時，就會嚴(yán)重阻礙農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的意愿。筆者通過調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)前未進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的原因主要有五種。（農(nóng)戶轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出土地的原因見附表1，樣板農(nóng)戶未進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的原因比例見附表2。）

（二）操作程序不規(guī)范，法律效力不強(qiáng)

從目前的實踐看，不少法律法規(guī)對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)在流轉(zhuǎn)手續(xù)、流轉(zhuǎn)程序等方面規(guī)定得過于籠統(tǒng)。因為缺乏明確的法律依據(jù)，流轉(zhuǎn)交易的雙方往往不遵循一定的程序或者履行相應(yīng)的手續(xù)，也沒有意識要通過流轉(zhuǎn)合同或者契約來規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，通常采取口頭協(xié)議的方式私下進(jìn)行流轉(zhuǎn)。另一方面也因為農(nóng)民工的外出去向和期限帶有很大的不確定性，為了方便起見，他們往往不向集體提出轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)的申請，而是采取在農(nóng)戶之間私自轉(zhuǎn)讓。從調(diào)查的情況看也是如此，部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)沒有經(jīng)發(fā)包方批準(zhǔn)，也沒有報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理備案，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的隨意性較大。即使簽訂合同，也有不規(guī)范的地方。如有的業(yè)主流轉(zhuǎn)合同繞開農(nóng)戶直接與村集體簽訂，造成合同主體錯位；有的流轉(zhuǎn)合同標(biāo)的不明，沒有流轉(zhuǎn)期限和違約補(bǔ)償辦法；有的對承包方、經(jīng)營戶、村集體三方的權(quán)利、義務(wù)界定不明，一旦發(fā)生糾紛調(diào)解缺乏證據(jù)。河南省委黨校的賀衛(wèi)華曾對南陽市、鶴壁市、駐馬店市和周口市的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行調(diào)研，結(jié)果簽訂規(guī)范合同的不足20%，有口頭約定的占10%，未進(jìn)行備案管理的合同大約占15%，還有的為簡化運作成本，進(jìn)行集中簽訂流轉(zhuǎn)合同的占35%。（見附表 3）

（三）土地交易市場很不完善

長期以來，我國廣大農(nóng)村的土地制度，主要限于實物管理，缺失了土地資源和價值管理，造成土地交易服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失，土地交易市場很不完善，土地流轉(zhuǎn)管理處于“真空”狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)信息渠道不暢。隨著農(nóng)村勞動生產(chǎn)率的提高及其城鄉(xiāng)第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)的數(shù)量也逐年增加。但是，由于缺乏土地交易的中介組織，想承包土地的規(guī)模經(jīng)營者和想將土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶之間缺乏信息的有效溝通，這在一定程度上制約了土地的流轉(zhuǎn)。目前，焦作、信陽、周口、鄭州、平頂山等土地流轉(zhuǎn)力度大的地市出臺了流轉(zhuǎn)管理制度，有的還建立了服務(wù)組織。但還有部分地區(qū)沒有建立起為土地流轉(zhuǎn)服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)，不能夠有效地組織和引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加重了有轉(zhuǎn)出意愿的農(nóng)戶和有轉(zhuǎn)入意愿的種植大戶、工商企業(yè)等之間的交易成本，造成了土地“拋荒”而有人想種而又無地可種的局面。再者，土地流轉(zhuǎn)中雙方關(guān)注的焦點是土地租價。由于缺乏土地流轉(zhuǎn)中介組織，在土地流轉(zhuǎn)時對土地租價不能進(jìn)行統(tǒng)一的權(quán)威認(rèn)定，經(jīng)常遇到土地租金不能達(dá)成一致意見的情況，最終流產(chǎn)。

（四）土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化程度低

實現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營，最大可能地實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置是土地流轉(zhuǎn)的其中一個目的。但是，目前河南省土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化程度仍然比較低。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：河南省農(nóng)村盡管存在著農(nóng)業(yè)公司等股份制經(jīng)營的公司，然而數(shù)量相對來說還非常少。再加上農(nóng)民對股份制合作的流轉(zhuǎn)形式了解不夠，結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地的規(guī)模化經(jīng)營沒有達(dá)到一定的規(guī)模。現(xiàn)有的一些農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營規(guī)模相對較小，經(jīng)營方式也沒有體現(xiàn)出應(yīng)有的效率。據(jù)統(tǒng)計，在河南省流轉(zhuǎn)入土地的受讓方中，農(nóng)戶的比例高達(dá)75.83%，而企業(yè)、合作社分別只有16.74%、4.98%，規(guī)模化（20畝/勞動力）流轉(zhuǎn)僅占流轉(zhuǎn)總面積的19.17%，實際上沿海發(fā)達(dá)地區(qū)規(guī)模化土地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)超過60%。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化的程度之低，已經(jīng)影響了土地規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，也造成了土地的潛在利潤無法實現(xiàn)。

（五）土地功能遭到破壞，土地用途發(fā)生改變

在河南省土地流轉(zhuǎn)過程中，少數(shù)土地轉(zhuǎn)入種植經(jīng)營戶對耕地的保護(hù)意識不強(qiáng)，為了在短期內(nèi)提高利潤效益，對耕地采取掠奪式耕作，造成土壤肥力下降。還有的土地被流轉(zhuǎn)后，耕地功能完全被改變了，被用在非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，等等。有人也將這種現(xiàn)象稱為黑色流轉(zhuǎn)。河南省許昌市鄢陵縣從1998年土地延包至今，有0.9萬畝耕地用途被改變，成為非農(nóng)用地或單位建設(shè)用地、宅基地等，其比例占流轉(zhuǎn)土地面積的4.0%。濟(jì)源市有0.23萬畝農(nóng)用土地用途被改變，被轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，其比例占土地流轉(zhuǎn)面積的7.9%。對商丘市、周口市、開封市三市的200來個鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查時發(fā)現(xiàn)：部分耕地在流轉(zhuǎn)過程中被道路的修建、城鎮(zhèn)、工廠、學(xué)校的擴(kuò)大、搬遷占用，占土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面積的5.6%。

河南省農(nóng)業(yè)廳資料顯示：2011年全省的土地流轉(zhuǎn)面積約為1982萬畝，其中用于種植糧食作物的面積約有1243.4萬畝，占流轉(zhuǎn)面積的62.7%。河南省18個地市中，種植糧食面積占流轉(zhuǎn)面積70%以上的有4個，種植糧食面積比例在35%以下的6個，甚至有的省轄市不足20%，可見“非糧化”現(xiàn)象還是嚴(yán)重的。究其原因，主要是因為種糧效益比較偏低，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的整體效益。對于全國重要的糧食生產(chǎn)基地河南來說，如果“非糧化”達(dá)到一定程度，勢必會影響該省糧食生產(chǎn)目標(biāo)的實現(xiàn)。

二、推進(jìn)河南省土地流轉(zhuǎn)的建議

（一）加大對土地流轉(zhuǎn)政策、意義宣傳的力度，提高干部群眾思想認(rèn)識

土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的必然趨勢，是否切實做好土地流轉(zhuǎn)工作，關(guān)系著農(nóng)民權(quán)益能否得到保障、農(nóng)村大局能否穩(wěn)定。而只有觀念轉(zhuǎn)變了，思維更新了，才能有力推動土地流轉(zhuǎn)工作順利開展。因此，各級政府及其有關(guān)部門一定要認(rèn)認(rèn)真真學(xué)習(xí)十七屆三中全會關(guān)于“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)”的會議精神，采取各種方式和途徑，加大對《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律、法規(guī)、政策的宣傳，同時完善農(nóng)村社會保障制度，努力弱化土地的社會保障功能，使農(nóng)民吃下政策定心丸，消除其后顧之憂，認(rèn)識到土地不再是自己賴以生存的“命根子”，也不應(yīng)成為自己就業(yè)和生存的唯一手段。同時，促使基層干部認(rèn)清責(zé)任、找準(zhǔn)定位，積極主動進(jìn)行政策的宣傳和工作的協(xié)調(diào)，也應(yīng)該告誡其如果不嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法或其他政策文件，必然會受到土地管理法的懲處。此外，對在土地流轉(zhuǎn)中勇于創(chuàng)新、大膽實踐，取得明顯成效的典型予以表彰和獎勵，爭取以點帶面，充分調(diào)動起農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。可以召開黨員干部、群眾及其種植大戶會議，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)利弊分析大討論，分析研究當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的可行性及具體操作辦法。

（二）提高農(nóng)民的法律意識，加強(qiáng)管理，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)秩序

目前，河南省土地流轉(zhuǎn)中部分農(nóng)民的法律意識還比較淡薄，存在著不能嚴(yán)格守法和履約的現(xiàn)象，有關(guān)部門一定要通過各種方式，采取行之有效的措施對農(nóng)民進(jìn)行普法宣傳教育。例如，可以編寫通俗易懂的涉農(nóng)法律手冊發(fā)到農(nóng)戶手中，也可以邀請專家開展相關(guān)的法律講座，還可以運用電視、廣播、報紙、互聯(lián)網(wǎng)等向農(nóng)民進(jìn)行涉農(nóng)法律知識教育，使他們知法和守法，從而保證土地流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行。

為了便于土地流轉(zhuǎn)，地方政府還可以制定相應(yīng)的實施細(xì)則，逐步規(guī)范各項操作程序。要明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的原則、形式、期限、程序、使用權(quán)的確認(rèn)、管理機(jī)構(gòu)和職責(zé)、各方的權(quán)力義務(wù)、糾紛處理及法律責(zé)任。并對出讓費管理、流轉(zhuǎn)合同文書、檔案、鑒證等在政策和法律上予以明確。在規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同方面，一定要求合同要對流轉(zhuǎn)土地的面積、位置、流轉(zhuǎn)期限、價格和支付方式、雙方的權(quán)責(zé)以及解決糾紛的途徑等作出明確的規(guī)定。簽訂的土地流轉(zhuǎn)合同必須交由公證機(jī)關(guān)公證，同時要在縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)管理部門登記備案，既要保護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的利益，又要保證土地流轉(zhuǎn)合同的順利履行。

（三）進(jìn)一步完善土地交易市場

完善的中介組織在土地流轉(zhuǎn)中是必不可少的，它能夠為土地流轉(zhuǎn)雙方提供有效信息，達(dá)到減少流轉(zhuǎn)雙方交易成本的效果。例如，在縣和鄉(xiāng)兩級可以建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，在村一級可以建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，這樣就可以為土地流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)信息、政策咨詢、陽光交易、合同簽訂、糾紛仲裁等方面的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。除此之外，要依托農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心體系，建立自下而上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息化網(wǎng)絡(luò)市場，為土地流轉(zhuǎn)提供信息平臺。2012年5月下旬，河南省首家專業(yè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)——“土流網(wǎng)鄭州辦事處”落戶鄭州。“土流網(wǎng)鄭州辦事處”擁有河南省最完善的土地行情數(shù)據(jù)，根據(jù)土流網(wǎng)的掛牌土地信息，系統(tǒng)地分析出本省乃至全國的每月土地交易價格、土地發(fā)布面積、土地交易面積，讓土地交易更為透明，讓土地市場有跡可循。此外，它還能提供完善的規(guī)范合同和農(nóng)村土地相關(guān)法律專業(yè)服務(wù)和詳細(xì)的農(nóng)業(yè)項目開發(fā)和農(nóng)業(yè)土地規(guī)劃專業(yè)服務(wù)，為本省有土地流轉(zhuǎn)需求的農(nóng)戶帶來了福音。

（四）探索土地流轉(zhuǎn)新模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營

積極發(fā)展服務(wù)于“三農(nóng)”的各種中介組織，引導(dǎo)農(nóng)戶把土地使用權(quán)入股來進(jìn)行規(guī)模化合作生產(chǎn)。重視種養(yǎng)專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等的引導(dǎo)示范效用，做大做強(qiáng)各類已經(jīng)興辦起來的農(nóng)業(yè)企業(yè)。農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，要求種植大戶農(nóng)民要具備較強(qiáng)的經(jīng)營素質(zhì)。根據(jù)河南省農(nóng)業(yè)廳制定的《河南省農(nóng)業(yè)科技素質(zhì)提升行動實施方案》，計劃到2020年培訓(xùn)250萬職業(yè)農(nóng)民，造就一批有文化、懂技術(shù)、會管理的新型農(nóng)業(yè)人才，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的要求。

探索土地流轉(zhuǎn)新模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營。例如，可以進(jìn)行政府整體租賃模式，即在農(nóng)戶自愿的原則下，把整村的土地由政府出面整體租賃下來，然后再轉(zhuǎn)包給規(guī)模經(jīng)營者。這樣由政府作后盾，可以免去農(nóng)民的后顧之憂。例如，三門峽湖濱區(qū)實行集體承租、統(tǒng)一投資、大戶經(jīng)營的模式。由部分有經(jīng)濟(jì)實力的村委牽頭統(tǒng)一規(guī)劃，集中連片，統(tǒng)一租賃群眾土地，由村委統(tǒng)一投資基礎(chǔ)設(shè)施，然后再轉(zhuǎn)包給有種植經(jīng)驗的農(nóng)戶，其收益按比例分成。交口鄉(xiāng)富村、崖底街道西賀家等村實行這種模式后，不但實現(xiàn)了規(guī)模化經(jīng)營，而且效益由原來的每畝地收入2000元增長到5000元以上。

附表1 農(nóng)戶轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出土地的原因分析

附表2 樣本農(nóng)民當(dāng)前未進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)原因統(tǒng)計表

附表3 河南省土地流轉(zhuǎn)合同簽訂情況分析表

（五）堅持“農(nóng)地農(nóng)用”的原則，防止土地流轉(zhuǎn)中的“非糧化”傾向

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的使用是有范圍的，在《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中規(guī)定：受讓方應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定保護(hù)土地，禁止改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途。河南作為全國農(nóng)業(yè)大省，擔(dān)負(fù)著保障全國糧食安全的重任。對于全國重要的糧食生產(chǎn)基地河南來說，如果“非糧化”達(dá)到一定程度，勢必會影響該省糧食生產(chǎn)目標(biāo)的實現(xiàn)，進(jìn)而會威脅到國家的糧食安全。應(yīng)對的策略是：國家應(yīng)當(dāng)實施糧食戰(zhàn)略工程，給河南這個糧食核心產(chǎn)區(qū)以財政大力扶持，保證流轉(zhuǎn)土地的糧食生產(chǎn)用途；進(jìn)一步完善種糧補(bǔ)貼政策，逐步提高糧食收購價格和糧食保護(hù)價水平，對種糧大戶要給予多方面的支持。

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[3]陶正兵.河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場化研究 [D].河南農(nóng)業(yè)大學(xué),2010.