我國分稅制改革展望

●馮俏彬

我國現行政府間財政關系的基本框架是1994年形成的分稅制，基于當時的歷史背景和改革任務，當時的分稅制在劃分稅種的同時，基本上沒有觸動中央與地方事權劃分的總體格局。隨著我國經濟社會形勢的急劇變化，1994年分稅制顯示出一些問題，需要進一步深化改革。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》） 中提出，要“建立事權和支出責任相適應的制度”，這為下一步的分稅制改革指明了方向。具體而言，筆者認為可從以下幾個方面著手：

一、明晰中央與地方之間的事權范圍

市場經濟條件下，政府間事權劃分主要應遵循三個原則：一是公共產品的受益范圍，具體而言：受益范圍為全國的應歸為中央政府事權、受益范圍僅限于一個地方的歸為地方政府事權、跨區域事權歸為共同事權。這是市場經濟條件下確定政府行政轄區范圍的主要依據之一。二是信息的復雜性原則，具體而言是：全國范圍內易于統一標準、信息復雜度不高的屬于中央政府事權范圍，而信息特別復雜、變動非常頻繁的通常歸為地方政府事權范圍。三是激勵相容原則，即中央與地方政府共同面對激勵、共同承擔風險，以防止道德風險和不必要的博弈成本。

《決定》提出，我國政府間事權劃分為以下三個類型：一是中央事權，主要包括國防、外交、國家安全、司法等關系全國政令統一、維護統一市場、促進區域協調、確保國家各領域安全的重大事務；需要在全國范圍內統一標準的基本公共服務事權。二是中央與地方共同事權，主要指具有地域管理信息優勢但對其他區域影響較大的公共產品和服務，如部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等。三是地方事權。凡地域性強、外部性弱并主要與當地居民有關的事務，如各地主要公共產品和公共服務的提供等。總體而言，事權劃分范圍的基本方向是將一些不適合地方政府承擔的事權上收到中央，加強中央政府責任，提高財政支出在全國財政支出中的比重，同時適當縮減地方政府的支出范圍。長遠而言，還應進一步細化，最好是以清單的方式列出各級政府的詳細事權范圍，并以制度形式相對固定下來。

二、構建地方收入體系，促進地方政府事權和支出責任相適應

市場經濟條件下，地方政府擔負著對本地民眾提供公共產品的責任，因此應當有一定程度的財力，以實現財力與事權相匹配。現實地看，我國當前可作為地方主體收入的稅種幾乎沒有，因此當前應重點建設滿足地方政府履責需要的地方收入體系。主要包括以下幾個方面：一是地方稅。凡稅基難于移動、產權明晰、有助于提高本地公共服務質量的稅種，原則上應當劃為地方稅，如房產稅、資源稅等。另外，那些在本地從事生產經營活動的公司、企業，由于消費了地方政府提供的基礎設備和公共服務，因此其稅收中的一部分也要交給地方政府，未來要結合消費稅的改革，逐漸將其培養成地方稅的主要來源之一。二是轉移支付。地方政府所獲得的轉移支付應包括兩部分，一是上級政府為平衡區域差距而下達的一般轉移支付，二是上級要求下級承擔某一特定任務、政策所給予的專項轉移支付。結合我國目前的情況，一般轉移支付應當成為今后地方政府收入的主要來源，要在促進基本公共服務均等化的指導思想下，理順包括稅收返還、調整分享比例、增加一般性轉移支付，重構轉移支付體系。特別重要的是，要通過一定的方式，增強轉移支付的穩定性和可預期性。三是少量的收費收入、基金收入、資產性收入，如各類行政事業性收費、地方政府基金性收入以及特殊的資產性收入等。四是債務收入。由于我國城鎮化尚處于中期，地方面臨的城市基礎設施建設任務很重，各類資本性支出很高。從財政管理的角度看，資本性支出往往需要債務收入與之對應。因此，要結合我國現行地方債的實際情況，開辟為基礎設施融資的陽光通道，同時加強立法監管，加強債務的使用管理、加強市場對于債務的優勝劣汰，保證地方債情況清楚、規模適度、風險可控。

三、以促進基本公共均等化為導向重新設計轉移支付體系

《決定》提出，要“完善一般性轉移支付增長機制，重點增加對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區的轉移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付”。簡言之，改革的方向是“壓縮專項，增加一般”。首先要擴大一般性轉移支付規模。理論上講，實施一般性轉移支付制度的目的是促進基本公共服務在各地區、各類人群之間的均等化，重點以調劑、平衡地區間財力差異為標準。我國當前的情況是一般轉移支付規模較小，不能有效平衡地區間財力差異。為了達到這個目的，首先需要在國家層面上確定基本公共服務的類別和最低標準，然后在此基礎上計算各地的標準財政支出和標準財政收入以及各類影響因子，最后才能測算出各地應得的一般轉移支付金額。特別重要的是，一般轉移支付的計算公式應當有較高的制度剛性，防止前緊后松，最終導致整個體系功能渙散。近期要增強轉移支付的公開性、科學性，遠期可考慮制定專門的《轉移支付法》。其次，要規范專項轉移支付。專項轉移支付承擔著促進中央特定政策意圖實現的功能，理論上和實踐上都有必要繼續存在，結合目前的實際情況，應當收縮范圍、減少種類，對現有專項轉移支付進行清理合并。同時要創新專項轉移支付的使用管理方式，部分引入競爭性資金使用方式，試行合同管理，以提高資金的使用效率。

總之，財政是國家治理的基礎和重要支柱，擔負著促進宏觀經濟穩定、調節收入分配、保證社會穩定等方面的重要職責。分稅制改革既要學習借鑒市場經濟國家成熟的經驗做法，也要隨著我國社會經濟形勢的需要進行調整。只有不斷將改革深入進行下去，才能適應我國從經濟大國到經濟強國的需要，建立起一套既有我國特色、也符合市場經濟規律的現代財政制度。