關于財政監督信息化建設現狀的調查報告

●程艷萍 彭 瑋

十年來，財政監督信息化建設從無到有，經歷了大規模基礎設施建設階段和業務應用系統部署階段，網絡基礎設施建設基本完成，核心業務已實現信息化支撐，財政監督信息化建設取得了實質的進展。與此同時，新形勢下的財政監督信息化建設與財政核心業務、業務相關單位的信息化水平仍存在較大差距。為此，本文通過對財政監督信息化建設，特別是軟件建設情況的研究分析，希望找出當前信息化建設過程中存在的不足，并提出針對性的建議和對策，以便讓信息化建設更好地為財政監督服務。

一、財政監督信息化建設現狀調查

經過多年的發展，財政監督信息化建設取得了一定的實效。按照分布實施、逐步推進的原則，財政部、監督檢查局及各專員辦根據實際工作的需要，開發了多個財政監督信息軟件系統。通過調查統計了當前專員辦使用的財政監督信息系統和軟件，詳細情況見表1。

從表1可以看到，當前各專員辦在用的信息化軟件系統大致上可分為辦公自動化系統、日常監管軟件、專項檢查軟件、審核審批系統、外網門戶網站五大類。承載業務的網絡有財政部內網、各辦外網及檢查業務時臨時搭建的局域網，其中：財政部內網由財政部信息網絡中心承建，實現了財政部機關與專員辦縱向聯網及35個專員辦間橫向聯網；專員辦門戶網站依托于財政部門戶網站，與互聯網連接的外網網絡由各專員辦自行開通。專員辦信息化系統總體情況如圖1:

圖1 當前專員辦信息化系統總體情況

二、財政監督信息化建設現狀分析

由表1可以看出，專員辦的信息化建設呈現“三個不同”：一是信息系統由不同的業務司局主導。財政部各業務司局、監督檢查局及各地專員辦等部門根據自身業務需要，外包或自行開發出了多個應用系統實體。二是信息系統由不同的軟件公司開發。三是信息系統由不同的網絡支撐應用。“三個不同”的出現是信息化建設初期不可避免的階段，根據著名的信息系統進化的階段模型“諾蘭模型”的定義，專員辦的信息化建設經過了初始階段、普及階段，正處于第三階段控制階段。這一階段的信息化建設關注信息系統對業務的支持，實現了專員辦工作方式從手工到計算機處理的轉型，提高了工作效率、降低了行政成本、積累了數據資源，但也存在以下典型問題：

表1 專員辦在用軟件情況調查匯總表

（一）應用系統重復建設

由于對業務管理系統和網絡應用有著迫切的需要，而各專員辦之間又獨立性較強、組織協調不夠、信息化程度不一，導致部分信息系統存在著重復建設的情況。比較典型的例子是各專員辦使用的內網網站、早期的OA 平臺。

（二）信息孤島現象嚴重

信息孤島形成的主要原因是圍繞一項項業務工作，開發或引進一個個應用系統。這些分散開發或引進的應用系統，沒有統一考慮數據標準或信息共享問題，而導致業務流程不通、數據不能交換或交換困難。需要特別說明的是信息孤島并非只存在于財政監督的信息化建設中，而是各國各行業信息化建設中普遍存在的問題，且將在未來較長時間內持續存在于財政監督信息化建設的發展過程中。信息孤島的主要類型有業務孤島和網絡孤島：

1、業務孤島。以財政部與專員辦間電子公文處理的工作流程為例，如圖2。各專員辦需設專人從財政電子公文傳輸系統上取出收文，再在協同辦公平臺上按文件要素進行文件導入和收文登記。這是典型的業務孤島，表現為一項業務流程不能通過軟件系統得到完整、順序的執行和處理，而是在部門間被各自為政的局部應用軟件系統割裂，造成信息重復的輸入輸出，不能較好滿足業務處理的需要。

圖2 業務孤島的實例

2、網絡孤島。以財政直接支付申報審核系統為例。專員辦財政直接支付申報審核系統面向中央駐地方二級預算單位，建設在外網上，而與之業務相關的國庫外圍支付平臺及專員辦數據臺賬平臺則建設在財政部內網上。因網絡原因，系統間需手工交換預算單位用款計劃、審核數據信息，如圖3。在數據交換頻繁的情況下，人工交換數據工作量大，從而形成事實上的“網絡孤島”。

圖3 網絡孤島的實例

（三）“兩個貫通”未能實現

1、專員辦與財政部業務司局之間信息資源無法共享。表現在專員辦不能從業務司局已有的信息系統中直接獲取需要的數據，而專員辦財政監督的成果和數據也不能及時準確的傳遞給業務司局，為財政管理提供決策參考。

2、專員辦與同級預算單位之間信息交換渠道不暢。各專員辦與中央二級預算單位、地方財政、國稅地稅、人民銀行等業務相關單位進行信息交換，多停留在填表、報盤、郵件為主的半自動化半手工的階段，未能搭建常態化、信息化的交換渠道。

未能實現“兩個貫通”的原因：一是技術原因，由于部門之間相互封閉，信息化建設和信息資源擁有情況互不熟悉，部分單位在推進自己部門內部的信息化建設中，也沒有與其他相關業務往來部門進行溝通和交流，各自為政，導致后期數據難以貫通。二是非技術原因，由于部門信息擁有的不對稱，導致擁有較多資源的一方不愿或者沒有動力共享數據信息。

（四）數據利用程度較低

當前階段財政監督的數據來源主要是三部分：一是手工記錄的業務臺賬；二是從外部單位獲取的數據信息；三是現有信息系統內的歷史數據。當前對數據的利用多只停留在提供基于信息系統內歷史數據的檢索查詢、報表編制等基本功能，對數據的利用程度較低，遠遠達不到對財政監督檢查工作標準化自動化程度的要求。這是因為孤立的信息系統無法有效地提供跨部門、跨系統的綜合性信息，各類數據不能形成有價值的信息，局部的信息不能提升為管理知識，故對財政管理、財政監督的決策支持流于空談。

（五）應用問題

與信息化建設剛起步時相比，財政監督人員已能熟練操作計算機完成日常工作，當前應用問題主要存在于：一是對會計信息質量檢查軟件的應用，會計檢查軟件更多的作為一個電子化看賬軟件，很少有監督人員能使用軟件進行智能化查賬。而由于數據導入的非通用性和復雜性，使得監督人員更愿意直接使用企業的財務系統看賬。二是軟件使用問題多，但軟件更新周期長。這種情況的造成是因為監督人員懂業務，但計算機專業程度較低，導致在應用中發現使用的問題，卻不能提出專業的改進需求和建議。

三、財政監督信息化建設發展方向

參考“諾蘭模型”信息化發展的階段論，財政監督信息化建設未來的發展方向是由分步建設走向系統集成和數據管理階段。

（一）將財政監督子系統融入金財工程應用支撐平臺

金財工程應用支撐平臺(以下簡稱應用支撐平臺，英文縮寫FASP)是由財政部統一組織開發的、在全國財政系統推廣實施的唯一平臺。應用支撐平臺以總賬管理系統為核心，對平臺上的各個應用系統數據信息進行高度集中，形成財政業務公共數據，實現各應用系統間的數據的交換、共享和整合。外部接口系統則統一了與地方財政部門、預算單位、人民銀行及國稅地稅等部門間的信息交換方法和數據交換機制，解決了財政與同級其他部門間的業務和數據貫通問題。

1.2結果:口服碘-131200mci及以上藥量比口服碘131100mci患者不良反應多。100名患者中31人住院期間失眠,其中6名給予艾司唑侖片1mg睡前口服。出現惡心21人、嘔吐7人、腹瀉2人、胃痛2人、腮腺腫脹4人、頸部緊繃感5人。通過對癥處理,責任護士進行心理護理及飲食指導、向患者講解碘-131治療甲狀腺癌相關知識,出院時,41名患者出現的不良反應癥狀緩解,100名患者出院滿意度均達到98%以上。

財政監督子系統應作為應用支撐平臺中與預算管理系統、國庫支付系統等財政核心業務系統平行的一個業務系統，通過總賬管理系統與財政管理的各個業務系統交換數據，并利用應用支撐平臺中的外部接口模塊實現與同級其他部門業務和數據的貫通。應用支撐平臺提供了財政監督信息化建設所亟須的統一的數據規范、完整的數據來源、“三通”的橋梁，為解決財政監督信息化建設當前所面臨的困境提供了一套完整的解決方案，所以財政監督子系統要積極爭取納入應用支撐平臺的建設規劃，努力融入應用支撐平臺的設計構架，如圖4。

圖4 財政監督子系統融入金財工程應用支撐平臺

（二）改造集成完善當前已有系統為財政監督子系統

融入應用支撐平臺主要有以下兩種模式：一是基于應用支撐平臺重新構建應用系統的生長模式；二是對原應用系統進行改造接入平臺的接入模式。財政監督系統要認真分析現有信息系統的實際情況，按照財政部的要求，對于新開發的應用系統，必須基于應用支撐平臺進行開發；對于不能滿足業務需要、技術落后，無長期應用潛力的系統，應基于應用支撐平臺進行重新開發；對于滿足業務需要、技術先進，有長期應用潛力的系統，應通過適當改造接入應用支撐平臺。對當前已有的財政監督信息系統，應加以改造、集成和完善為財政監督子系統，如圖5，以順利接入應用支撐平臺。

圖5 財政監督子系統系統架構

1、改造集成綜合辦公平臺。綜合辦公平臺負責實現政務運行自動化，將內部管理工作納入計算機管理，提高行政運行效率和管理水平。可以專員辦協同辦公平臺為基礎，整合表1中列出的其他行政管理軟件，完成以下功能：一是公文處理，完成電子公文的收文、發文、督辦流程；二是信息發布，完成財政監督內部信息的上傳下達；三是資產管理，實現從資產購置、領用、調撥、盤點、維修到報廢的全方位管管；四是檔案管理，與公文處理模塊及監督檢查軟件交互，實現業務、公文檔案電子歸檔的流程化和一體化；五是人事管理，實現請假審批、考勤統計、考核發布等功能。

2、修改完善監督檢查軟件。監督檢查軟件包括專項檢查軟件、日常監管軟件、審核審批系統三類。基于業務開發的監督檢查軟件在投入運行后，較好地完成了單項業務的信息化管理，積累了大量的監督檢查數據，并在此基礎上能完成簡單的查詢匯總、報表編制功能。對以上監督檢查軟件的改造重點應放在：一是統一數據技術規范，使數據管理從分散走向集中。當前的監督檢查軟件要對照財政部應用支撐平臺的《兩個技術規范》，對不符合技術規范的要進行修改，使之符合技術規范的要求，為實現數據的集中管理和與外部單位進行數據交換提供技術支撐；二是梳理監督業務流程，使業務系統從割裂走向協同。業務流程的重新梳理是整合業務系統的基礎，當前的監督檢查軟件要完成從現在上下分層次的平行流程到信息共享的串行工作流程的轉變，實現信息的一次處理與共享使用。

3、重點建設數據分析平臺。當前各專員辦普遍應用的以EXCEL 軟件編輯和管理的數據臺賬已遠不能滿足財政監督工作的需要，依托應用支撐平臺的總賬管理系統，建設數據分析平臺將是實現財政監督信息化建設跨越發展的重點所在。數據分析平臺要完成以下功能：一是基于統一的數據技術規范，將各個系統之間（包括財政監督信息系統內部、財政監督系統與應用支撐平臺其他業務系統、財政監督系統與外部其他單位應用系統）孤立的數據信息有效關聯和高度整合，建成財政監督業務數據中心，實現數據的高度共享；二是保留原有數據臺賬功能，在此基礎上提供更全面快捷的數據查詢匯總、報表編制、圖表展示等功能；三是基于完整的業務數據中心，進行更高層次的數據使用。一方面是通過定義各類業務分析、預警的指標和模板，結合自動化的業務數據計算功能，實現對財政監督業務的深度分析和動態預警功能；另一方面是利用財政監督成果，加大對財政管理的數據反饋，為財政管理決策分析提供參考，體現財政監督的價值。對此，以財政監督的財政直接支付申報業務舉例說明，如圖6：

圖6 數據分析中心實現功能舉例

四、財政監督信息化建設發展建議

(一)制度保障

財政監督信息化制度建設的整體規劃和工作計劃，是通過工作文件的形式加以明確，并傳達到整個財政監督系統，從制度上保障財政監督信息化建設的有序開展。

1、重視整體規劃。財政監督的信息化建設要想取得大的成就，必須從兩個層次上同時進行。一方面要從財政部“金財工程”層面上進行總體設計，積極推動財政監督子系統納入財政部應用支撐平臺的系統設計框架；另一方面也要從財政監督子系統層面上進行整體規劃，明確財政監督信息化建設的發展方向，按照應用支撐平臺的技術標準制定新的信息系統開發目標和舊的信息系統改造計劃。

2、明確工作計劃。財政監督信息化建設是一項系統化工程，除了整體規劃外，還應有較為詳細的項目建設實施和改進工作計劃，按短期、中期、長期制定建設實施新的系統和改進已有系統的時間表，確定不同階段的工作任務。

（二）后勤保障

信息化建設是一項耗財耗力的長期工程，財政監督系統需要凝聚人力財力，從后勤上保障財政監督信息化建設的長期開展。

1、凝聚人力財力。明確財政監督信息化建設由監督檢查局統一規劃實施，原則上各專員辦不得自行開展信息系統建設，避免財政監督系統內部再次出現重復建設和標準不一的情況，同時集中財政監督的人力和財力，做好財政監督信息系統從獨立到整合、數據從分散到集中、業務從割裂到協同的轉型升級。

2、設立專門機構。財政監督隊伍規模龐大，人員編制超過千人，可以考慮仿效部機關設立信息中心的做法，在監督檢查局內成立信息化機構，從人員上保障下一步信息化建設轉型升級的順利開展。信息化機構專職負責財政監督系統信息化建設的理論研究、規劃設計、組織實施和持續改進，就信息化建設與其他業務司局及業務往來單位進行溝通協調。

（三）應重點加強的工作

1、加強溝通協調。財政監督作為非財政核心業務，不占有財政核心數據，在當前階段更多的是需從相關業務單位（如部業務司局、地方財稅等同級部門）獲取數據，所以財政監督要主動加強與外部單位的溝通協調，一方面是了解他們的信息化建設和信息資源擁有情況，避免與財政監督信息系統出現各自為政、數據無法貫通的情況；另一方面是通過溝通協調，獲取相關業務單位的信任，構建雙方常態化信息化的數據交換機制。

2、提高應用水平。一是針對當前財政監督軟件應用中的難點如會計信息質量檢查軟件，組織骨干力量，結合案例研究軟件的使用方法和改進方向，形成行之有效的檢查經驗和操作指南加以推廣。二是培養一批業務與技術并重的復合型人才，能在工作中從專業的角度發現和提出問題，為財政監督信息系統的建設和不斷完善提出切實可行的建議。