參與式治理：地方政府治理體系創新的趨向

張緊跟

參與式治理：地方政府治理體系創新的趨向

張緊跟

20世紀90年代以來,許多發展中國家的地方政府紛紛引入參與式治理。在實踐中,以民主的分權、商議民主、賦權于民和自治為基本內涵的參與式治理主要體現在參與式規劃、參與式預算和參與式監督,其有效運轉有賴于公民社會要件和政治經濟要件。實踐證明,參與式治理既提高了國家治理的合法性又改善了國家治理的有效性。當代中國地方政府正面臨著治理有效性與合法性難以兼容的沖突。學習并借鑒既有的參與式治理經驗以推進治理體系現代化,成為新一輪地方政府治理體系創新的趨向。

參與式治理;地方政府;公民社會;地方政府治理體系創新

所謂參與式治理,是指由地方政府培育的旨在通過向普通公民開放公共政策過程以解決實際公共管理問題的制度與過程的總和。[1](P2325)20世紀90年代以來,為糾治發展中國家分權化改革與選舉民主化帶來的種種亂相,在一些國際組織的倡導和推動下,許多發展中國家如巴西、印度、秘魯、南非、印度尼西亞等的地方政府紛紛引入參與式治理來改善問責、培養積極公民,為社會公正創造條件。

相關跟蹤研究表明：參與式治理在培育社會資本、賦權于民、建設透明政府和提高政府績效等方面成效顯著。[2]隨著公民參與對發展中國家發展項目的規劃、執行與監督不斷產生的積極影響,參與式治理也因之而逐漸成為強化縱向問責、改善公共服務供給和深化民主以實現國家治理體系現代化的善治機制。黨的十八屆三中全會強調“新時期全面深化改革的總體目標是推進國家治理體系與國家治理能力現代化”。對當代中國而言,深入研究并借鑒發展中國家參與式治理的經驗與教訓,通過推進國家治理體系現代化來改善國家治理的合法性并繼續提高國家治理能力,無疑具有深遠意義。

一、參與式治理的緣起

20世紀90年代以來,伴隨著發展中國家分權化和選舉民主化治理改革的失敗,參與式治理應運而生。

(一)分權化改革后的困境

20世紀70年代以來,包括廣大發展中國家在內的世界各國經歷了一次分權化改革浪潮。所謂分權,主要是指因結構層面上中央政府為了緩解日益增長的公共服務供給壓力以及政治層面上國家為緩解公民參與和民主化的壓力,通過分散行政權、中央對地方權力下放以及授權代理,將權力、責任與資源從中央轉移到行政基層。[3]分權化改革在理論上和邏輯上具有充分的合理性,不僅有助于了解地方公眾的真實需求與偏好,而且還有助于強化公民在公共服務供給中的“呼吁”與“退出”權利。因此,發展中國家推進分權化改革的主要目的是希望通過增進公共服務供給者對需求者的回應來強化問責機制以提高公共服務的效率與質量。此外,在經典政治學理論中,分權化改革還有助于增進公民參與和培育公民精神。但是,分權化改革也蘊含著諸多可能的風險：第一,分權化改革因其增加地方政府官員尋租空間而導致收益可能被地方政府內部特定團體截獲,從而削弱其最終收益。第二,由于地方居民,尤其是弱勢群體,實質上缺乏自由遷徙能力而導致分權化改革中公民的“退出權”無法得到真正強化。第三,分權化改革可能會因為地方政府獲得了更多自主權,因“公共池塘”問題和“預算軟約束”而誘導產生過度支出。[4](譯者序)

從許多發展中國家的實踐來看,分權化改革的確增加了地方政府“精英政治”的風險,還伴隨著經濟、社會不平等以及地方腐敗的升級。[5]在非洲,出現了關于分權是否能夠提高服務效率和賦予地方組織權力的質疑。[6]當代中國的分權化改革在相當程度上帶來經濟持續高速增長,也面臨著地方政府在獲得更多權力與資源的同時卻無法向公民負起更大責任的內在沖突。究其原因,是因為許多發展中國家的分權化改革主要是為了減輕中央政府負擔而不是為了促進地方自治,不是為了激勵地方民眾培養解決自身問題的能力而是作為加強中央對地方控制的一種方法。分權化改革只是將決策地點從中央轉移到地方。這種控制導向的分權,與那種將資源和責任轉移給地方民眾的真正的政治分權存在著根本差異。[7](P265305)最終,發展中國家的分權化改革并不足以使地方政府增強回應性和問責性。由于缺乏有效的公民參與,雖然公共服務供給的責任與資源都分散到地方,但在許多發展中國家,公共資源分配并不平等,地方政府往往將公共工程項目或資源過度向其受庇護者傾斜甚至裝進自己的口袋,弱勢群體依然被排斥在公共服務之外。因此,分權化改革后依然面臨著責任政府建設的困境。

(二)選舉民主不足以強化縱向問責

20世紀70年代以來,以競爭性選舉為核心的西方民主化浪潮開始席卷全球,許多發展中國家轉型成為新興民主國家。在經典政治學理論中,競爭性選舉涵蓋著選擇和評價兩方面的內容,即選民通過對當政者既有執政行為的“回顧式”評價從而做出誰應該成為未來執政者的決定,因此成為一種非常關鍵的問責機制。在西方式民主中,作為最主要也最具合法性的實現權力和平轉移的制度,競爭性選舉成為最主要甚至是唯一的問責制度。選舉問責的意義在于“通過相當公平和自由的選舉這一手段,公民可以通過投或不投支持票給他們或他們支持的候選人,而在下一次選舉中對在職者進行獎懲”[8](P28)。這意味著選民可以借助于選舉競爭機制對執政者進行追溯既往的定期問責。但是,僅僅依靠選舉民主依然無法實現民眾對執政者的有效問責。執政者在獲得民意授權后,可能為了謀求私利而背棄最初的承諾,但選民因為客觀存在的信息不對稱,并不一定能夠通過投票來實施及時有效的問責。而且,現代競爭性選舉日趨個人化,選票的標的往往是參與競選的特定政治領袖而非政策、項目或者政綱,因此選民很少能夠影響候選人當選后日常的各種具體決策。

從許多發展中國家的選舉民主實踐來看,選舉民主并未充分發揮問責功效,濫用權力的現象依然非常嚴重。實證研究表明,政客的操縱、政府與民眾之間的信息不對稱以及特定群體的邊緣化都會削弱選舉民主的問責績效。在許多發展中國家,大部分政客本來就出身于控制著媒體、政治權力和財富資源的社會精英階層,即使是來自非精英階級的政客,為了獲得并鞏固政治權力,也會與傳統精英集團結盟聯合或者組建新的精英集團。再加上發展中國家普遍的社會不平等以及由于社會或族群排斥使廣大普通民眾邊緣化,因此精英集團操縱選票或誤導民眾就非常容易。[9]具體而言,發展中國家的地方性選舉主要存在兩個方面的問題：一方面,地方政府不愿意公開政務信息而且媒體力量比較虛弱;另一方面,選民受教育程度普遍較低而無法獲得有關政府運作的充分信息。在這樣的背景下,發展中國家的地方競爭性選舉受制于信息不對稱、問題的多重性、種族分裂以及裙帶主義盛行等[10],地方政治領袖往往被特殊利益集團俘獲,對改善公共服務不盡心或者不稱職,但卻不會面臨失去職位的任何風險。[11]最終,在許多發展中國家,由于選舉完全是精英競爭的“游戲”,最終選舉民主并未改善治理：濫權的警察和安全部隊、跋扈的地方寡頭、無能冷漠的政府官僚、腐敗而難以接近的司法體系,以及藐視法律規則、只顧自己不顧他人的貪贓枉法的統治精英。普通民眾在這些國家——尤其是窮人——只是名義上的公民,幾乎沒有有效的政治參與渠道。[12]可見,選舉民主在發展中國家并未實現有效縱向問責的預期效應。

分權化改革與選舉民主的引入在相當程度上是對集中供給公共服務機制與傳統問責機制的修正,也順應了通過完善國家治理體系以提高國家治理有效性的國際潮流。[13]但是,這些治理體系改革卻無法有效改善發展中國家地方政府的責任性與回應性問題。20世紀90年代以來,一些國際組織與公民社會運動開始在發展中國家倡導引入參與式治理,包括參與式規劃、參與式預算和參與式監督,其主要目的在于推動普通公民參與到公共政策過程中去,賦權于民眾從公職人員那里獲得回應,質疑這些回應并施加相應的懲罰。

二、參與式治理的內涵

參與式治理之所以能在發展中國家廣泛推行,是因為參與式治理既被看做是一種改善公共服務的機制又被視為一種深化民主的戰略。一方面,參與式治理通過增進公共服務供給與受益者之間的匹配性,有助于提高公共服務的效益和可持續性[14];另一方面,參與式治理通過將公民吸納進公共政策過程也有助于促進公共協商而鞏固轉型國家的新興民主。在廣大發展中國家,有不同形式的地方參與式治理機制的試驗,如印度和菲律賓的公開聽證會、玻利維亞和菲律賓的公民陪審團、巴西等國的參與式預算、玻利維亞等國關于公共服務供給的參與式規劃與決策論壇,等等。參與式治理不僅包括公民參與關于公共資金在不同社區進行分配的決策以及公共政策的設計與規劃,也包括公民參與對地方政府財政支出的監督。下面主要從四個角度來界定參與式治理的實踐性內涵。

(一)民主化分權

在基于分權化改革強化了地方政府公共管理能力的基礎上,希望通過參與式治理來增強地方政府對公民及社會的回應性、責任感以及提高公民和社會的參與程度來加強民主管理的成效。這是因為分權化改革中將責任、資源和權力委托給地方政府使其更可能達到預期目標時,也會導致相應的自由裁量權成為地方政府特殊利益集團和精英階層的戰利品。誠如波塞特等所言,“在很多情況下,地方代理人可以被簡化地看成是一個個的‘黑箱’;資源被轉移到了他們手中,權力實施需要通過他們,但是到底是什么因素影響了他們的選擇,我們并不十分清楚”[15]。而參與式治理可以通過民主化分權來對這種自由裁量權施加必要的限制,因此參與式治理是增進地方政府問責性與回應性的關鍵。[16]研究者基于對亞洲和非洲國家分權化改革實踐的研究,認為參與式治理能修正發展中國家在分權化改革后在地方層面上出現的精英俘獲和裙帶主義的政策制定問題[17],從而增進地方政府合法性并阻止公共服務的社會排斥。民主的分權涉及公民參與、對公民需求的積極回應,同時地方政府需要在國家—社會關系重構中扮演重要角色,從而對全社會實行民主治理。研究者列舉了參與式治理因為促進分權治理的民主化而產生的潛在結果：迫使地方政府更具有參與性和責任性、產生了社會資本、增強了地方集體行動的能力、改善服務受益人的目標定位、使提供的服務更符合受益人的期望、增強了提供服務的能力。[18]

(二)商議民主

米勒(David Miller)等人把商議民主理解成一種民主的決策體制或理性的決策形式,在這種體制中,每個公民都能夠平等地參與公共政策的制定過程,自由地表達意見,愿意傾聽并考慮不同的觀點,在理性討論和協商中做出具有集體約束力的決策。[19](P139)因此,參與式治理就是多元化的利益相關者通過對話、協商和妥協達成平衡和整合的商議民主治理過程。巴西等國參與式預算的試驗表明：發生在參與式治理中的競爭與商議有助于獲得更好的政策結果并使國家決策更加透明、平等。[20]在參與式預算中,預算不再僅僅由地方政府有關部門決定稅收征收和公共財政開支,公眾也通過參與討論、協商的程序來決定收入和支出數量、投資地點、時間、方向、優先順序,以及由政府開展的計劃和行動等。參與式預算強調預算決議的合法性應該建立在公民對公共預算普遍參與和廣泛討論協商的程序基礎之上,而通過民主協商和參與預算過程,既保護了民眾的政策知情權、參與權、決定權和監督權,又有效約束了地方政府行為,促進了政府與民眾的良性互動,提高了地方預算的合法性。巴西阿雷格里港的參與式預算取得了令人矚目的成就,借助于公眾的參與式預算,形成了對腐敗的強有力制約,節約了預算資金,當地擁有巴西最好的公共交通服務、99.5%的人能享受到高質量的飲用淡水等。[21]

(三)賦權于窮人

參與式治理改革的終極目標是賦權于窮人,旨在加強那些長期處于公共決策之外的個人或群體參與制定與他們日常生活密切相關的政策的能力。參與式治理的關鍵是賦權于窮人,使他們獲得能力與自信,能夠分析身處的現狀,達成共識,做出決策和采取行動以改善其處境,從而最終實現善治和社會公平的可持續發展。20世紀90年代末以來,許多研究者注意到參與式治理機制在增進人類能力和賦權于窮人以克服既有社會和政治權力結構弊端中的潛在效用[22],他們傾向于認為參與式治理只有在挑戰了既有制度與結構并因此而克服了不發展的結構性條件后才會在改善窮人生活中獲得成功。研究者認為參與式治理的基本特征在于“深化、拓寬了普通公民有效參與和影響那些與他們直接相關的政策的途徑”[23],因此參與式治理也是賦權于民?；谶@一視角,參與式治理不僅要賦權于民,讓長期被排斥在公共政策過程之外的普通民眾有能力認識自己的真實處境,而且還要使他們能采取行動來改善自己的處境。

(四)自治

在巴伯的強勢民主理論中,公民參與“激勵著我們自己認真對待公民身份。我們不僅僅是選民,當然也不能僅僅把自己看做是政府的顧客或者保衛者。公民是管理者,也就是自治者、共治者與自己命運的主宰者”[24](P7)。參與式治理就是要讓公民在公共服務日常規則的制定與執行中發揮影響力,從而引向自治。由公民自己管理和控制地方社區的事務是地方自治概念的中心。[25]鑒于公民社會中蘊含著解決社會問題的無窮潛力、專業知識、技能與經驗,為構造全面和可持續發展的基礎,地方政府應致力于培養公民的自治能力,正如人們期待政府為市場經濟順利運轉提供穩固的法律基礎那樣。埃利諾·奧斯特羅姆通過對大量案例的實證分析證明了一群相互依賴的當事人在管理公共資源時的確可以建構自己的網絡,“把自己組織起來,進行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下,取得持久的共同收益”[26](P51)。因此,參與式治理是絕對必要的,不僅在動員地方民眾和資源以用于發展方面,而且在最初外部的或政府的幫助撤出以后,保證計劃成功和可持續性方面也是如此。[27]

盡管研究者從不同理論視角來理解參與式治理,但他們都認為參與式治理有助于克服委托代理困境：一方面,參與式治理會促進公民偏好的信息從民眾向政府的流動以及政府決策與行動的信息從政府向公眾的流動以緩解信息不對稱的壓力;另一方面,公民被吸納進入決策過程有助于減少地方政府在選擇中的自由裁量權。最終,當民眾有效地參與公共政策過程時,地方政府的可問責性被強化了,因為民眾可以要求地方政府不斷采取正確行動。因此,參與式治理既有助于培養積極公民、培育社會資本、增進治理的合法性,又可以通過將利益相關者納入公共服務供給過程而增進治理的有效性。

三、參與式治理有效運行的主要條件

與關注參與式治理的效應相比,研究者更為關注使參與式治理有效運轉的基本條件。盡管這些研究者來自不同學科并使用了不同的概念,但他們都認為參與式治理的有效運作必須具備兩個基本條件,即公民社會要件和政治經濟要件。

(一)公民社會要件

公民社會是公民在政治領域和經濟領域之外自愿結社、自由討論公共問題和自主從事社會政治活動而自發形成的公共領域,公民社會的主體是公民和他們所結成的各種公民社會組織。理想的公民社會對于促進參與式治理的有效運作至關重要,因為：第一,公民社會組織可以為公眾提供一種組織化的參與公共治理的機制;第二,公民社會組織作為傳播政治信息的重要媒介而促進政治的公開性和透明度;第三,公民社會組織通過積極影響政府決策而促進政府決策的民主化;第四,公民社會組織可以成為連接政府和公民的重要橋梁和紐帶;第五,公民社會組織極大地推動了參與式治理在地方政府層級的廣泛推行;第六,公民社會組織可以在動員資源解決重大問題、提供公共物品和公益服務方面發揮為政府“拾遺補缺”的作用。因而,公民社會緩和了社會矛盾,改善了政府和公民的關系,有助于增強公民的政治認同感。

但是,理想狀態的公民社會要有效運轉起來,就要求公民社會的行動者必須愿意并且能夠影響到政府事務。這包括影響公民社會組織能力的因素以及公民社會行動者參與的動機,如社會資本缺乏、經濟社會不平等、參與者能力不足以及參與成本高收益低等。首先,在商議民主論者那里,社會資本缺乏通常被用于解釋公民的低度參與。[28]社會資本會影響到公民社會組織的數量以及公民社會組織之間的聯系,而最終將對公民社會行動者參與的能力和動機產生影響。其次,在民主化分權論者那里,經濟不平等以及包容性利益的缺乏會阻礙市政管理中的社區代表與公民社會行動者的集體行動。[29]再次,賦權論者強調公民代表在參與式治理中的能力問題,這種能力受制于經濟資源、獲得信息以及低度的教育。[30]因此,為了使參與式治理有效運作,必須通過改善信息供給與能力建設來優化公民社會要件。最后,自治論者與商議民主論者強調必須考慮到個體代表的參與動機。他們認為公民代表在參與中的利益取決于預期成本和參與式治理的收益,即參與的時間與交通成本以及被政府吸納的風險必須低于參與式治理的收益。[31]

具體而言,公民社會要件包括：一是智力資源,要求公民社會行動者必須有充分的話語建構能力,即行動者能理解規則并能使用有效的社會和語言技巧去公開批評地方政府、在參與式治理過程中討論并挑戰地方政府的決定。二是財力資源,即公民社會行動者必須具有財政資源以負擔參與成本并能不依附于地方政府的福利計劃。三是組織資源,即公民社會必須能吸納大量的行動者,組成數量眾多的公民社會組織,達成有效的集體行動。[32]

(二)政治經濟要件

公民社會要件的滿足是參與式治理有效運作的基本前提,但這離不開地方政府能夠且愿意去執行參與式治理。一方面,地方政府必須具備足夠的行政、政治和財政能力,包括組織參與式治理過程的官僚制能力、支持優先項目的財政資源以及引入參與式治理的政治權力。[33]另一方面,公職人員必須對參與式治理感興趣且能兌現其承諾。因此,地方政府必須愿意與民眾分享其權力。在民主化分權與商議民主文獻中,許多研究者會強調政客的個人特質影響到使參與式治理運轉起來的意愿。而另外一些研究者則基于理性選擇的制度主義來分析地方政府官員的意愿：第一種能促使地方政府官員去執行參與式治理的激勵類型是收益,例如改善了與社區代表以及公眾的關系,從而增加了政客再次當選的機會;另一種能影響到地方政府去建立和發展參與式治理的激勵是來自于參與式治理的制度性激勵。[34]對一些拉美國家的研究表明,最重要的制度性激勵是公民社會組織積極要求進入決策過程以及中央政府推動和支持地方層面上的參與式治理。[35]

具體而言,政治經濟要件就是要建立充分的激勵機制以使地方政府愿意與民眾共享公共政策過程,包括：(1)引入參與式治理符合地方政府自身的利益,因為參與式預算不僅最終增強了地方政府的財政與稅收能力并提高了財政效益,而且還增加了那些支持參與式治理、倡導包容性意識形態的政黨再次當選的可能性[36](P91126);(2)引入參與式治理是為了緩解強大的社會壓力,如巴西引入參與式預算很大程度上是為了緩解日益嚴重的財政危機與政治危機;(3)施政者主動引入參與式治理,如阿根廷的參與式治理就在相當程度上是由地方政府官員自上而下發起的。[37]至于施政者為何愿意引入參與式治理,一般認為是由四個相互作用的因素導致：回報本黨的支持者、贏得選民的支持、為執政黨贏得民主和參與的好名聲、將高層政府官員與參與的公民社會組織連接在一起。[38]

因此,參與式治理要在實踐中有效運轉起來,必須同時具備公民社會要件和政治經濟要件。

四、參與式治理面臨的挑戰

有效的參與式治理已經被發現有助于增進地方政府的責任性和回應性,并因此改善了面向窮人的公共服務供給。但是,使參與式治理有效運轉起來在許多發展中國家也面臨著嚴峻的挑戰。

(一)公民社會要件不足

參與式治理在發展中國家面臨著有效運轉的諸多困難,如公民社會組織匱乏、低度教育以及高度貧窮等。許多發展中國家的地方民眾文盲眾多,在缺乏知識儲備和缺乏足夠的賦權機制時,地方民眾的參與僅在于能被告知地方發展規劃。不僅如此,發展中國家的地方民眾由于長期被排除在公共管理過程之外,既缺乏有效的組織技術,又缺乏必要的教育素養與時間去適應參與式治理的要求。南非種族隔離制度被廢除后,盡管民主政治進程有了明顯進步,但大多數普通民眾依舊處于貧困和邊緣化狀態,很難有效地參與到影響其福利的政治和行政過程中去,因為他們既缺乏對地方政府日常運作的理解又缺乏參與的必要能力。[39](P8194)再加上普通民眾由于缺乏對復雜的地方治理難題的充分理解,往往只會關注短期的、容易操作的方案而反對那些著眼于長遠而相對操作困難的決定,因此參與式治理會損害地方治理的有效性,最終使得政治過程依然掌控在政治精英手中。此外,由于設計與管理參與式治理過程面臨諸多困難,參與式治理項目很少會平穩運行。地方民眾自己可能也高度懷疑是否應該將自己的時間與精力投入參與式治理中。在一些制度運行中,有些參與項目會缺乏直接利益相關性,可能對本社區之外的居民更重要。而且,不是社區中的每個人都能夠或有動力去參與。即使在參與中有足夠的興趣,也可能會有時間或成本障礙等。總之,公民參與是非常復雜和不確定的事務。

參與式治理的倡導者往往將公民社會假設為在價值與話語體系上是同質性的,這往往忽視了公民社會內部因為價值取向與利益訴求多元化而達成有效集體行動的協調難題。羅伯茲(K.Roberts)就發現,參與式治理作為一種深化民主的戰略被集體行動與政治協調難題所阻礙的現象已經在拉丁美洲國家頻繁出現。[40](P4)

理想意義上的公民社會必須是自治的而且獨立于國家之外,最強意義上的公民社會甚至是對抗國家的。但參與式治理強調公民社會必須與國家合作。如何處理好對抗與合作的關系?在參與式治理實踐中,公民社會必須采取適度的政治抗爭,以使地方政府在面臨潛在的政治緊張情勢時愿意開放公共政策過程。從實踐來看,社會抗爭增加時,會迫使地方政府為了緩和社會矛盾而轉讓額外的權力與資源,但“大鬧大解決”誘發的過多抗爭也會降低地方政府官員對參與式治理的支持度。反過來,缺乏抗爭,又會減弱對地方政府的壓力,從而減弱地方政府對民眾的回應,從而最終導致地方政府不愿意對民眾開放公共政策過程。而在地方政府發起的參與式治理實踐中,公民社會組織必須愿意與地方政府官員保持密切合作,以便獲得技術、立法與預算等信息,從而促進協商與談判過程。但是,公民社會組織與地方政府的合作也很容易導致被拉攏收買,于是地方政府的政策議程就取代了民意。[41]有研究證明個人參與同政治組織(政黨、政府官員、官僚)保持密切聯系的公民社會組織相比較,那些完全獨立于政治組織之外的公民社會組織更容易實踐參與式治理,這表明參與式治理不是在創造新的國家與社會關系,而只是“新瓶裝舊酒”。[42]因此,如果公民社會的行動者不能靈活運用抗爭與合作的行動策略,參與式治理也無法奏效。

(二)政治經濟要件缺乏

在參與式治理實踐中,參與式治理制度只是對現行代議制的補充。在許多發展中國家,傳統的政府主導公共政策過程的運作模式決定了參與式治理的引入在相當程度上取決于地方政府是否愿意向民眾開放公共政策過程。這包括地方政府官員必須決定將傳統的封閉式公共管理過程向普通民眾開放是否符合自身利益需求,開放公共政策過程后是否能滿足參與式治理中普通民眾提出的利益訴求,等等。因為參與式治理畢竟意味著對傳統威權統治模式的根本性挑戰,地方政府官員必須將一些原本由政府壟斷的權力交還給民眾,地方政府必須將傳統類似“黑箱”的政策過程公開。為了讓參與式治理有效運作,地方政府官員必須下放行政管理權,建立完善的程序以讓民眾理解復雜的政策議題與政府過程,還要對直接與民眾打交道的官僚隊伍進行必要的培訓等。這種新的地方治理模式必然會在相當程度上構成對傳統地方政府管理模式的沖擊。一旦地方政府轉讓權力的意愿下降,參與式治理的質量就會下降。

此外,在許多發展中國家,地方政府主動引入參與式治理,主要是因為一些國際組織和捐贈方將其作為項目與資金援助的先決條件。在這種情況下,一方面,發展中國家的地方政府官員為了獲得援助或貸款而被迫采納參與式治理制度,但他們依然缺乏足夠的動力去全面實施參與式治理;另一方面,一旦沒有了外部壓力,參與式治理制度也很難持續發展。

因此,參與式治理作為地方政府與公民的雙向互動,除了公民社會的積極參與之外,還有賴于地方政府官員必須愿意將公民吸納進入公共政策過程。尤其是在發展中國家,參與式治理極大地倚賴于地方政府官員的行為與態度。[43](P1132)這就意味著地方政府與民眾必須實現雙向轉型,地方政府要從無所不能的專家轉變成為有所為有所不為的授權者,民眾則要從被動的旁觀者轉變成為主動的參與者。[44]但是在許多威權主義的發展中國家,地方政府官員要么會抵制放棄自己的威權主義領導地位[45],要么對參與式治理的認可僅限于向民眾通告其發展規劃,甚至因擔心喪失權力而將地方民眾完全排除在公共政策過程之外。[46]最終,參與式治理在改變基本的國家與社會關系中影響甚微。在許多發展中國家,扈從主義依然存在而且影響深遠,尤其是當地方政府官員運用其控制的資源拉攏收買公民社會組織的領袖時,新的制度環境并未改變基本行為,但允許扈從主義嵌入新的政策過程。因此,法律賦予普通公眾的權利并未被激活,只是地方政府將公民社會組織的領袖吸納進入國家主導的管理過程,在那里地方政府官員的利益目標取代了公民社會的利益訴求。

(三)參與式治理的具體實踐中存在問題

在社區參與式治理中,一方面,許多研究者相信參與式治理能使普通民眾圍繞社區居民偏好與街區實際等與管理者進行交流,這種功能在那些服務供給可能未能反映地方需求與偏好的大城市地區尤其重要,街區層次的反饋在提高城市服務分配滿意度方面具有潛在意義。[47]但是,批評者強調經濟社會發展的不平衡可能會給予富裕街區不成比例的能力去組織與行動。在他們看來,參與式治理可能僅僅會加劇地方治理中已經根深蒂固的不平等。其他批評者則強調參與式治理在面對基于城市整體利益的政策與土地使用的鄰避性行動的脆弱性。[48]在他們看來,參與式治理會成為一些強勢利益集團主宰公共物品的保護傘,最終參與式治理隱含著被冒充民主的精英和特殊利益集團主宰的風險,降低了民主質量。[49]因為在參與式治理中,那些具有強大的資源和組織能力的群體既有時間、金錢又知道如何去參與,從而能確保他們的偏好被考慮;相反,普通民眾的參與會被形式化甚至不參與。此外,在地方政治中一個被普遍承認的危險是參與中的社會經濟偏見將導致決策過程優先考慮富人的關懷而不是充分考慮利益相關者的多樣性。這種現象最典型的就是地方化的鄰避主義阻止可能對更大共同體有益的服務設施的興建。[50]雖然鄰避行動并不必然發生在富人區,但它實際上常常會因強調保護財產而阻止公平結果的獲得(如富人社區反對建設經濟適用房)。在城市治理中,居民因種族和階級的隔離而導致不同社區的參與能力存在很大差異,參與式治理甚至可能會惡化經濟社會的不平等。參與式治理只是賦權于富裕和中產街區去反對不需要的土地使用而驅使貧困街區抗爭性地表達自身利益需求。[51]與肯定參與式治理有助于彌補代議制民主缺陷針鋒相對的是,批評者認為地方參與式治理具有狹隘性和代表性偏見,可能會加劇城市政策中的階級偏見。珀塞爾(M.Purcell)認為地方參與式治理的研究文獻陷入了“地方主義的陷阱”,缺乏理論與經驗數據來支撐其假設,他認為基于特定轄區的參與式治理可能會惡化而不是改善權力不平等。[52]

在《深化民主：被賦權的參與式治理制度創新》一書中,研究者概括了對參與式治理實踐的批評：(1)如果在參與式治理中,民眾屈從于地方當局與專家的聯盟,那么地方民主的民主特征就被侵蝕了;如果地方當局和專家完全服從民意,公民對于具體問題的過分關注可能不利于他們的長遠和整體利益。(2)外部機構可能會限制公民參與的規模和控制議題的設置,例如只參加一些適合他們的議題或設置一些適合他們的議題。(3)參與也可能被利益集團俘獲,從而不可避免地導致尋租。(4)參與式治理的權力轉移特征可能會實際削弱參與式治理的有效性,出現無中心、無人負責的局面。(5)參與式治理中可能會出現不現實的希望,而如果不能被滿足,公民參與的熱情會消退,從而形成政治冷漠。(6)任何實驗會在某一時刻獲得成功,但也會在稍后失敗。如何保障參與式治理的穩定性和可持續發展,依然是一個未能解決的問題。[53]

總之,參與式治理難以有效運作的原因在于或者缺乏“政治經濟要件”或者缺乏“公民社會要件”。即,一方面是因為公民社會的行動者缺乏必要的技術和組織能力去討論和挑戰地方政府的決策;另一方面是因為地方政府官員不愿意將公民吸納進入公共政策過程。

五、評論與啟示

在既有公共管理理論導向下,地方政府管理實踐著眼于在排斥公民參與的情況下,單純強調改善地方政府的有效管理,包括自上而下制定、發布和實施大量法律(尤其是部門法規和管制),以及強調削減規模和行政流程再造;要么強調通過引入市場競爭機制和學習私營企業管理技術進行政府能力建設、實施結果(績效)導向的管理、簡政放權等。這雖然可能有助于實現經濟持續高速增長,但由于大量地方民眾(例如農民和其他弱勢群體)依然游離于發展議程和政治過程之外,成為消極的旁觀者,無法公平和充分地分享改革和發展的成果,從而引發了嚴重的治理危機。而以“競爭性選舉”為核心的民主化浪潮也或多或少地蛻變為“精英政治”,它以普通民眾因知識和能力的不足而將其排斥于公共政策過程之外,甚至視公民的政治冷漠為美德和民主有效運作的前提。許多新興民主國家腐敗盛行、頻繁侵犯人權和公民權利以及公共權力的肆行無忌,也顯示出選舉問責的脆弱性。因此,既有地方政府治理體系創新在許多發展中國家并未真正促進善治,甚至經歷了許多失敗。[54]

由于各種原因,貿然啟動以競爭性選舉與政黨制度改革為核心的政治民主化進程隱含著巨大風險,在許多發展中國家要么不現實,要么以失敗告終的概率相當高。在此背景下,參與式治理為地方政府治理體系創新開辟了一條嶄新途徑。發展中國家的既有實踐表明,參與式治理的有效運轉取決于地方政府與公民社會的合意性選擇。一方面是公民社會組織的積極有效參與,這既包括公民社會行動者具有能夠向地方政府施加壓力的能力,又包括在地方政府開放公共政策過程后與地方政府的建設性合作能力;另一方面是地方政府的積極回應和有效吸納,包括在現有制度框架下擴展制度化的公民參與渠道、推動公共信息的全面透明公開、培育和發展公民社會組織等。盡管參與式治理依然面臨著諸多挑戰,但在國際組織的積極倡導以及中央政府和地方民眾的合意性推動下,參與式治理被廣泛實踐,并正在產生有益的效果。

綜觀發展中國家的地方性實踐,參與式治理不僅為公民學習相關公共管理知識創造了機會,而且為普通公眾提供了有序進入公共政策過程、獲取相關公共事務信息的制度化渠道。公民在參與式治理中既能有序表達訴求,又能得到地方政府的有效回應,還能與公民代表和地方政府官員實現互動,最終通過協商來達成有效的集體行動。地方政府通過參與式治理來開放公共政策過程,不僅通過有效回應公眾訴求而改善了政民關系,而且通過有效吸納公眾訴求而改善了治理績效。參與式治理不僅有助于培養公民,而且也有助于提高地方治理的合法性與有效性。國家治理的合法性與有效性是現代國家治理體系的核心要素,因此,越來越多的國際組織倡導在發展中國家通過引入參與式治理以推進治理體系現代化。

改革開放以來,地方政府主導型治理體系在促進中國經濟持續高速增長的同時,在“強發展、弱治理”困局下“干群關系緊張、政民對立增加、政府公信力下降”等局部治理危機不斷發生。為此,一些地方政府開始探索引入參與式治理機制來創新治理體系,如浙江溫嶺的民主懇談會,嘗試著將日益增長的公民參與訴求吸納進入地方政府主導的公共政策過程,在相當程度上既緩解了地方政府的維穩壓力,又提高了治理績效。但是,公民的有序參與訴求與地方政府的創新吸納遠未形成良性互動之勢,參與式治理還處于初步探索階段。

從發展中國家以及當代中國參與式治理實踐來看,無疑可以給我們許多有益的啟示：第一,參與式治理為公民有序和有效表達訴求提供了制度化渠道,能夠適應伴隨著經濟社會持續高速發展而不斷增長的公民參與訴求。第二,參與式治理通過有效吸納公民日益增長的參與訴求,既有助于有效化解日漸增多的社會政治實踐性難題,又有助于促進地方政府公共政策過程的科學化和民主化。第三,參與式治理既有助于通過培養現代理性公民而實現以公民理性參與為核心的治理合法性,又有助于通過政府與公眾良性互動進而實現協作共治的治理有效性。第四,參與式治理有助于在塑造透明、負責任、公平和效能政府中增進國家合法性和滿足民眾日益增長的參與訴求,實現國家治理體系和治理能力現代化。基于此,參與式治理成為新一輪地方政府治理體系創新的趨向。

[1][23][53] Archon Fung,Erik Olin Wright.Deepening Democracy：Institutional Innovations in Empowered Participatory Governance.London：Verso,2003.

[2] Baoicchi,Patrick Heller.“Moving the State：The Politics of Democratic Decentralization in Kerala,South Africa,and Porto Alegre”.Politics and Society,2001,29(1)：131164;Brian Wampler,Leonardo Avritzer.“Participatory Publics：Civil Society and New Institutions in Democratic Brazil”.Comparative Politics,2004,36(3)：291312.

[3] Dennis A.Rondinelli.“Government Decentralization in Comparative Perspective：Theory and Practice in Developing Countries”.International Review of Ad ministration Science,1981,(47)：133145.

[4] G·沙吉爾·吉瑪、丹尼斯·A·榮迪內利編：《分權化治理：新概念與新實踐》,上海,上海人民出版社,2013。

[5] R.Fisman,R.Gatti.“Decentralization and Corruption：Evidence across Countries”.Journal of Public Economics,2002,83(3)：325345.

[6] Francis,P.,and R.James.“Balancing Rural Poverty Reduction and Citizen Participation：The Contradictions of Uganda's Decentralization Program”.World Development,2003,31(2)：325337.

[7][25] 德萊·奧羅烏：《地方組織與發展》,載邁克爾·D·麥金尼斯：《多中心治道與發展》,北京,生活·讀書·新知三聯書店,2000。

[8] 世界銀行專家組：《公共部門的社會問責：理念探討與模式分析》,北京,中國人民大學出版社,2007。

[9] 姚洋：《中國民主化的困境》,載《二十一世紀》,2009(10)。

[10] Besley,Burgess,R.“The Political Economy of Government Responsiveness：Theory and Evidence from India”.Quarterly Journal of Economics,2002,117(4)：14151451.

[11] Bardhan,P.,and D.Mookherjee.“Decentralisation and Accountability in Infrastructure Delivery in Developing Countries”.The Economic Journal,2006,116(1)：101127.

[12] Larry Diamond.“The Democratic Rollback：The Resurgence of the Predatory State”.Foreign Affairs, 2008(1)：34.

[13] World Bank.The State in a Changing World：World Development Report.New York：World Bank and Oxford University Press,1997.

[14] Ackerman,J.“Co-Governance for Accountability：Beyond‘Exit and Voice’”.World Development, 2004,32(3)：447463.

[15] Thomas J.Bossert,and Jorl C.Beauvais.“Decentralization of Health Systems in Ghana,Zambia,Ugandaand the Philippines：A Comparative Analysis of Decision Space”.Health Policy and Planning,2002,17(1)：1431.

[16][34] Blair,H.“Participation and Accountability at the Periphery：Democratic Local Governance in Six Countries”.World Development,2000,61(1)：1429.

[17] Crook,R.C.“Decentralisation and Poverty Reduction in Africa：the Politics of Local-Central Relations”.Public Ad ministration and Development,2003,23(1)：7788.

[18] Sue Goss.Making Local Governance Work：Network,Relationships and Management of Change.New York：Palgrave,2001.

[19] 毛里西奧·登特里維斯：《作為公共協商的民主：新的視角》,北京,中央編譯出版社,2006。

[20] Bishop,P.,and G.Davis.“Mapping Public Participation in Policy Choices”.Australian Journal of Public Ad ministration,2002,61(1)：1429.

[21] Iain Bruce.The Porto Alegre Alternative：Direct Democracy in Action.London：Pluto Press,2004.

[22] Mohan,G.,and K.Stokke.“Participatory Development and Empowerment：the Dangers of Localism”. Third World Quarterly,2000,21(2)：247268.

[24] 本杰明·巴伯：《強勢民主》,長春,吉林人民出版社,2006。

[26] 埃利諾·奧斯特羅姆：《公共事務的治理之道》,上海,上海三聯書店,2000。

[27] Cemea,Michael M.“Farmer Organizations and Institution Building for Sustainable Development”.Regional Development Dialogue,1987,8(2)：119.

[28] Abom,B.“Social Capital,NGOs,and Development：A Guatemalan Case Study”.Development in Practice,2004,14(3)：342353.

[29] Fagut,J.P.“Governance from Below in Bolivia：A Theory of Local Government with Two Empirical Tests”.Latin American Politics&Society,2009,51(4)：2968.

[30] Krishna,A.“Poverty and Democratic Participation Reconsidered：Evidence from the Local Level in India”.Comparative Politics,2006,28(4)：439458.

[31] Abers,R.“From Clientelism to Cooperation：Local Government,Participatory Policy,and Civic Organizing in Porto Alegre,Brazil”.Politics&Society,1998,26(4)：511537.

[32] Holzscheiter,A.“Discourse as Capability：Non-State Actors'Capital in Global Governance”.Millennium-Journal of International Studies,2005,33(3)：723746;Wiebe,A.“Who Participates?Determinants of Participation in a Community Development Project in Guatemala”.Canadian Journal of Development Studies,2000,21(Special Issue)：579604.

[33][38] Wampler,B.“When Does Participatory Democracy Deepen the Quality of Democracy?Lessons from Brazil”.Comparative Politics,2008,41(1)：6182.

[35] Andersson,K.,and Frank Van Laerhoven.“From Local Strongman to Facilitator：Institutional Incentives for Participatory Municipal Governance in Latin America”.Comparative Political Studies,2007,40(9)：10851111.

[36] Goldfrank,B.“Lessons from Latin America's Experience with Participatory Budgeting”.In A.Shah(ed.). Participatory Budgeting.Washington,D.C.：World Bank,2007.

[37] Garcia-Lopez,G.,and Arizpe,N.“Participatory Process in the Soy Conflicts in Paraguay and Argentina”.Ecological Economics,2010,70(2)：196206.

[39] Chris Tapscott.“The Challenges of Building Participatory Local Government”.In Lisa Thompson(ed.).Participatory Governance?Citizens and the State in South Africa.Bellville：University of the Western Cape,2007.

[40] Kenneth Roberts.Deepening Democracy?The Modern Left and Social Movements in Chile and Peru.Stanford：Stanford University Press,1998.

[41] Souza,Celina.“Participatory budgeting in Brazilian cities：Limits and Possibilities in Building Democratic Institutions”.Environment and Urbanization,2001,13(1)：159184.

[42] Lavalle,A.G.,Acharya,A.,and P.P.Houtzager.“Beyond Comparative Anecdotalism：Lessons on Civil Society and Participation from S.O.Paulo,Brazil”.World Development,2005,33(6)：951964.

[43] Aminuzzaman,S.M.“Governance and Development：An Overview”.In S.M.Aminuzzaman(ed.).Governance and Development：Bangladesh and Regional Experiences.Dhaka,Bangladesh：Shrabon Prokashani,2006.

[44] Evans,K.G.“Into the Woods：A Cautionary Tale for Governance”.Administration and Society,2010,42(1s)：859883.

[45] Fox,J.“The Difficult Transition from Clientelism to Citizenship：Lessons from Mexico”.World Politics, 1994,46(2)：151184.

[46] Waheduzzaman1,Charles H.B.Mphande.“Gaps in Pursuing Participatory Good Governance：Bangladesh Context”.Administration and Society,2014,46(1)：3769.

[47] Kelly,J.M.,and D.Swindell.“Service Quality Variation Across Urban Space：First Steps toward a Model of Citizen Satisfaction”.Journal of Urban Affairs,2002,24(3)：271288.

[48] Fontan,J.M.,P.Hamel,R.Morin,and E.Shragge.“Community Organizations and Local Governance in a Metropolitan Region”.Urban Affairs Review,2009,44(6)：832857.

[49] Brigitte Geissel.“Participatory Governance：Hope or Danger for Democracy?A Case Study of Local Agenda”.Local Government Studies,2009,35(4)：401414;Raymond,L.“Localism in Environmental Policy,New Sights from an Old Case”.Policy Sciences,2002,35(4)：179201.

[50] Dear,M.“Understanding and Overcoming the NIMBY Syndrome”.Journal of the American Planning Association,1992,58(3)：288300.

[51] Meyer,M.,and C.Hyde.“Too much of a‘Good’Thing?Insular Neighborhood Associations,Nonreciprocal Civility,and the Promotion of Civic Health”.Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,2004,33(3)：7796.

[52] Purcell,M.“Neighborhood Activism among Homeowners as a Politics of Space”.Professional Geographer, 2001,53(2)：178194.

[54] Matthew,Andrews,and Anwar Shah.“Citizen-centered Governance：A New Approach to Public Sector Reform”.In Anwar Shah(ed.).Public Expenditure Analysis.Washington,D.C.：World Bank,2005.

Participatory Governance：the Trend in Governance System Innovation of Local Governments

ZHANG Jin-gen
(Center for Chinese Public Administration Research,School of Government,Sun Yat-sen University 510275)

Since the 1990s,participatory governance has been put into use by quite a number of local governments in developing countries.In practice,participatory governance is mainly reflected in participatory planning,participatory budgeting and participatory monitoring.Researchers have discussed the connotation of participatory governance from four aspects,that is,democratic decentralization,deliberative democracy,empowerment and self-rule.Effective operation of participatory governance is based on civil society premise and political economy premise.Participatory governance has been proved to be helpful in promoting the effectiveness of state governance as well as in increasing its legitimacy.Currently,local governments in China are facing incompatible conflicts between effectiveness and legitimacy of governance.Therefore,drawing on the participatory governance experiences of the local governments in developing countries with an aim to promote the modernization of state governance system has become a new trend in the governance system innovation of local governments.

participatory governance;local government;civil society;governance system innovation of local governments

張緊跟：中山大學中國公共管理研究中心、中山大學政治與公共事務管理學院、中山大學港澳與內地協同創新中心教授(廣東廣州510275)

(責任編輯 林 間)

國家社會科學基金重大招標項目“發展有序的公民參與研究”(12&ZD040);教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“港澳與內地參與式治理比較研究”(14JJD630002);教育部人文社會科學規劃項目“維權抗爭治理中的民主建設研究”(12YJA810019);2013年教育部“新世紀優秀人才支持計劃”