貴州土地整治研究的回顧和展望

李博，何騰兵，劉忠斌，邱杰，汪雪莎，張皓

(1.貴州大學資源與環境工程學院，貴州貴陽550025;2.貴州大學農學院，貴州貴陽550025;3.貴州省土地整治中心，貴州貴陽550025)

貴州省地處云貴高原的東部大斜坡地帶，是一個高于四川盆地和廣西丘陵之間的亞熱帶巖溶化山原，地勢西高東低，向北部、東部和南部三面傾斜[1]。全省土地總面積為17.61萬km2，占全國國土總面積的1.84%。據1996年統計，全省土地利用狀況為:耕地490.35萬hm2、園地7.37萬hm2、林地754.70萬hm2、牧草地169.65萬hm2、其他農用地15.26萬hm2、城鎮村及工礦用地41.75萬hm2、交通運輸8.34萬hm2、水利設施2.76萬hm2、未利用土地271.33萬hm2，分別占全省土地總面積的27.84%，0.42%，42.84%，9.63%，0.87%，2.37%，0.47%，0.16%和15.40%據貴州省國土資源公報，2012年全省土地利用狀況為:耕地455.43萬hm2、園地16.62萬hm2、林地896.10萬hm2、牧草地7.29萬hm2、其他農用地104.50萬hm2、城鎮村及工礦49.42萬hm2、交通運輸7.49萬hm2、水利設施3.99萬hm2、未利用土地202.69萬hm2，其他土地17.45 hm2，分別占全省土地總面積的25.86%，0.94%，50.89%，0.41%，5.93%，2.81%，0.43%，0.23%，11.51%和0.99%。

17年間，貴州省土地利用變化主要以耕地和林地的變化為主，土地利用結構變化明顯，增加的為林地、園地、城鎮村及工礦用地、水利設施，明顯減少的為耕地、牧草地和未利用地。生態退耕等政策的實施是使耕地減少，林地、園地增加的主要因子;社會經濟的發展、城鎮化與工業化的加快等因素是引起城鎮村及工礦用地、水利設施增加的主要原因，驅動因子主要是人口、GDP及人均收入的增加，同時水利水電工程的逐步建設也是主要驅動因子之一;而造成牧草地減少的原因比較復雜，驅動因子有農業投入增加、農業科技水平提高、降雨量減少等[2]。

1 整治歷程

我國土地整治的歷史可以追溯到3 000多年前殷周時期的井田制，但現代意義上的土地整治則是在建國之后，特別是在改革開放以后才逐步形成和發展起來，大規模的開展只有十余年的時間。貴州省土地整治的歷程，大體分為3個階段。

1.1 發育階段(1987－1997年)

1987年12月12 日貴州省第6屆人民代表大會常務委員會第28次會議通過貴州省實施《中華人民共和國土地管理法》辦法，并在1989年11月25日貴州省第7屆人民代表大會常務委員會第10次會議中進行了修改，貫徹執行十分珍惜和合理利用土地的方針，全面規劃，加強管理，切實保護耕地，整治、開發土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為，推動了貴州省土地開發的進程。

貴州省積極貫徹國家的政策。1989年1月1日起施行的《土地復墾規定》和1997年中共中央、國務院頒布的《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》等政策為廢棄土地的復墾提供了法律依據;同時明確了土地整理的內涵，為貴州省土地整治由起步到發展的階段提供了基礎。

可以看出，這一時期貴州省積極貫徹執行國家的政策，在實踐中探索土地整理的實施途徑。

1.2 初始發展階段(1998－2006年)

1998年以后，土地整治逐步實現了由自發、無穩定投入到有組織、有規范、有比較穩定投入的轉變。2001年，貴州省實施《貴州省土地管理條例》，土地開發工作有了法律依據。2002年9月10日起實施《貴州省土地整理開發管理規定》，對土地開發整理規劃的總目標、資金來源、項目管理等方面做了具體的規定，大力推動了貴州省的土地整治工作。2005年11月20日，印發《貴州省土地開發整理項目工程標準(暫行)》，對土地平整工程、農田水利工程、交通道路工程等設計了等級標準，使土地整治工作可以有序進行。2005年11月20日，為進一步規范土地開發整理項目驗收工作，擬定了《貴州省土地開發整理項目驗收辦法》(試行)。2005年12月2日，為了加強對財政投資土地開發整理項目的管理，制定了《貴州省財政投資土地開發整理項目實施管理暫行辦法》，為土地整治全面開展提供了穩定的資金保障;同時，還簡化了土地開發整理項目的審批。2006年出臺了《關于加強和改進我省土地開發整理及耕地占補平衡工作意見的通知》，對指導貴州省開展土地整理和耕地占補平衡工作有著非常重要的意義。

“十五”期間，貴州省實施1 450個開發整理項目，完成土地開發整理面積9.2萬hm2，比“九五”期末新增耕地2萬hm2。這一時期是貴州省土地整治全面推進時期，主要以農地整理為主要內容，以增加耕地面積，提高耕地質量為主要目標，并開始探索農地整理與村莊土地整治的結合。

1.3 發展階段(2007年后)

2008年貴州省為貫徹落實《關于推薦確定“基本農田整理工程技術創新聯系點”的通知》，確定了遵義縣為基本農田整理技術創新聯系點;2009貴州省《土地開發整理工程建設標準》(送審稿)通過了部、省共同組成的專家組審查論證，為土地開發整理工程建設項目提供了重要依據;同年，省國土資源廳印發《貴州省土地整理復墾開發項目管理辦法》(試行)，規范了土地整理復墾開發項目的管理;2010年11月30日，正式通過了《貴州省土地整治條例》，從2011年3月1日起在全省正式施行，這標志著貴州省土地整治工作步入法制化規范化軌道。同年，省國土資源廳印發了《貴州省開展城鄉建設用地增減掛鉤試點工作指導意見》、《貴州省城鄉建設用地增減掛鉤試點項目管理暫行辦法》等文件，對保護耕地、統籌城鄉協調發展、推進城市化和新農村建設，起到了積極的作用。2012年，貴州省貫徹落實國土資源部、財政部《關于加快編制和實施整治規劃大力推進高標準基本農田建設的通知》，舉辦了培訓會，為保障縣(市、區)級按期(2012年)完成土地整治規劃編制任務和全省80萬hm2高標準基本農田建設任務打下良好基礎。貴州省2012年全年完成土地整治項目1 279個，整治土地總面積42 359 hm2，新增耕地28 074 hm2，新增耕地指標節余4.53萬hm2，土地開發整理復墾總投資176 289萬元，為全省經濟建設用地儲備了較充足的耕地占補平衡指標。2013年貴州省提出了5個100工程，其中重點打造100個示范小城鎮工程為土地整治項目的開展提供了平臺，土地整治工作迅速發展。

可以看出，貴州省土地整治工作與新農村的建設緊密地結合在一起，開始從農地整理向農地整理與村莊土地整治相結合的綜合整治轉變，并成為建設社會主義新農村、統籌城鄉發展的重要抓手和平臺。

2 土地整治研究進展

2.1 土地整理規劃設計的研究

土地整理規劃設計是土地整理項目的初始階段，有的學者闡述了西南丘陵山區開展土地整理項目規劃設計的特點，對其限制因素進行了分析、總結，并根據黎平縣土地整理項目規劃設計的內容，分析了因地制宜進行土地整理規劃設計的重要性[3];有學者基于景觀生態規劃與設計的思想，探討了土地整理景觀生態規劃設計要點，以荔波縣板寨河頭土地整理項目為例，進行了農田斑塊、農田水利工程、道路工程和生物多樣性保護工程的景觀規劃設計，認為土地整理規劃設計中融入景觀生態規劃設計思想將是今后土地整理的發展趨勢，也是促進土地整理從以耕地數量為主向耕地數量、質量和景觀生態保護并重轉變的有效途徑[4];有學者運用遙感技術，提出以生物豐度指數、植被覆蓋指數、水網密度指數、土地退化指數、環境質量指數為基礎，對貴州省的生態環境質量進行評價[5]。

由此可看出，貴州省對土地整理規劃設計中評價指標體系和評價模型建立的研究較少，此外，對規劃設計中具體的工程設計，如項目區農業種植結構調整、灌排系統的參數設計、土地整理項目中低壓管道灌溉系統的規劃設計方法以及相關水力計算等領域的研究較少。貴州省從事土地整理的公司有百余家，規劃設計對耕地保護設計少見，且規劃設計中對整理區域自然狀況的描述也較為簡單，今后應加強對這些方面的設計。

2.2 農地和農村居民點整理的研究

按照整理對象進行劃分，過去幾年的土地整治研究工作主要包括農地整理和農村居民點整理2個方面。在農地整理方面，貴州省學者提出農地整理的模式，運用經濟、行政、技術、法律手段改變巖溶山區的土地利用方式，提出了山、水、林、田、路、村進行統一治理的措施[6];有的研究了黔中巖溶丘陵區幾種不同士地利用和管理方式下土壤物理、化學和生物學性狀的特征，提出調整土地利用結構，實行基本農田精細管理、陡坡耕地退耕還林是保護土地資源，實現區域生態重建和農業可持續發展的根本途徑[7];有的學者提出，發展具有貴州省地方特色的現代農業模式[8];由此，可以看出貴州省對農地整理評價、項目區土壤物理性狀、農地整理潛力研究等方面的研究較少，今后應加強研究，推動社會主義新農村的建設。

在農村居民點整理方面，貴州省學者通過對玉屏縣耕地整理潛力的調查、測算與分析，對構成及其分級等進行了探討[9];有學者認為，構建分區評價指標體系，采用聚類分析與GIS方法，把全國分為5個整理區域，貴州省屬于低值遷并區，農村居民點整理的方向以生態環境改善為主[10];還有學者依據耕地分等定級理論與成果，對坡耕地整理潛力進行了對比分析和探討[11];有學者采用定量分析方法，對貴州省湄潭縣農村居民點整理項目，研究了該縣農村居民點用地現狀及存在問題，測算出湄潭縣農村居民點整理潛力，最后提出了相關解決措施[12];由此可以看出，貴州省在農村居民點整理方面的研究，今后應更多地關注農村居民點整理戰略方向、驅動力、整理模式、整理效益評價等方面。

2.3 土地整治效益評價的研究

土地整治效益是檢驗項目實施效果優劣的重要內容之一，土地整治效益評價可以為土地整理實施和管理工作提供科學決策和有效技術支撐。有學者通過對貴陽地區土地整理模式的分析，指出在土地整理過程中要因地制宜，結合生態和經濟兩方面確定土地整理的目標，達到既能改善生態環境又能提高農民收入的目的[13];有的學者對六盤水市某鉛鋅冶煉廠廢棄地復墾整理項目，應用單項污染指數和綜合污染指數法對該區域重金屬污染現狀進行評價[14];有學者采用層次分析法對黎平縣土地整理項目的綜合效益進行評價，提出土地整理項目一經實施，將大大地提高項目區的綜合效益，但其中社會效益和生態效益還有待進一步提高[15];就國內外來看，國內有學者采用模糊模型識別法，對土地整理項目的社會效益和社會生態效益進行了定量評價[16]。

土地整理對耕地質量有著復雜而深遠的影響，開展面向土地整理的項目尺度耕地質量評價，對于從質量上實現耕地占補平衡，維護國家糧食安全有重要意義。就全國來看，有的學者在分析土地整理對耕地質量影響的基礎上，構建了面向土地整理的項目尺度耕地質量評價指標體系，提出了相應的評價方法和綜合評價模型，說明本底質量對耕地質量起著基礎性作用，難以在項目期內根本改變[17];有的學者將土地整理的資源效益分為增產和增地效益，將經濟效益分為直接經濟效益和間接經濟效益，對項目區進行土地整理資源與經濟效益的評估[18－19];國外一些學者通過數學模型等開展了對土地整理效益的定量評價，Burger[20]分析和比較了污染土地的多項生態修復的綜合評價方法，有學者介紹了土地整理工程的一般性評價框架，并應用適合的仿真模型評價了其經濟和非經濟效果[21]，有學者比較了block priority和interview模型在土地整理中的應用，研究結果顯示，block priority模型在土地整理地塊數量、地塊規模、土地配置過程周期、工程成本和農民滿意度方面都表現較好的實用性[22]。

由此可以看出，貴州省對土地整理項目的效益評價的研究比較單一，今后在項目區耕地質量評價，整理前后經濟、社會和生態效益評價，采用不同的數學模型的土地整治評價等方面要加強研究的力度。

3 展望

3.1 技術向綜合化和集成化發展

土地整治是一項綜合的自然、社會、經濟活動，因此，土地整治的技術發展趨勢必然表現出綜合化和集成化的特征。具體而言，其技術發展的集成性和綜合性主要表現為:計算機輔助土地整治規劃設計技術、土地整治生態變遷的計算機仿真和模擬技術、土地整治區遙感動態監測技術，土地整治定位數據采集的全球定位系統技術、整理區水土重構與節水工程技術、整理區生物恢復與土地改良技術、整理區生態防護與景觀再造技術、土地精細平整作業的激光技術等現代技術的綜合運用和集成，這些技術貫穿于從項目立項決策、項目規劃設計、項目實施動態監測、項目竣工驗收到項目后追蹤評價的整個過程中。

3.2 規劃設計向節水節地型、生態化、智能化和可視化發展

為適應未來土地整治將由數量向質量和生態管護方向轉變的要求和貴州省土地資源和水資源稀缺的現實，開展挖掘節地和節水目標約束下的項目規劃設計技術，生態化的項目規劃設計技術、開發適用于生態化設計要求的鋪裝技術、土地整治規劃設計的智能化和可視化技術，顯得異常重要，這些技術的成果研發將為土地整治工程節水、節地、增產和農田生態環境良性循環提供必要的科技支撐。

3.3 工程向質量型、生態型和最優化并重發展

土地整治工程呈現質量型、生態型、針對性、高效性和最優化的發展趨勢。針對不同區域不同類型整理區特點，分別研究、開發和集成相應的最優土地整治關鍵技術體系，以提高土地整治技術的高效性，已經深受眾多學者關注。喀斯特地區人類不合理的經濟活動對生態環境造成了破壞，過墾、濫伐等不合理的人類活動造成了石漠化、土壤退化、水土流失等生態環境問題。生態退耕和土地綜合整治是土地利用結構變化的驅動因子和保障生態安全的重要手段，應加強土地綜合整治的生態環境建設，推進陡坡耕地的退耕還林還草，發揮生態系統的自我修復功能，促進土地資源可持續利用。水土重構與節水工程優化技術是改善整理區土地質量的技術基礎，生物-理化恢復技術是有效提高土壤質量和土地生產力的關鍵手段，生態防護與景觀重建技術是土地整治后土地可持續發展的重要保障。

3.4 監管向信息化、實時化、精準化發展

土地整治項目監管內容從側重單項工程的監管，逐漸向包含田、水、路、林、村的項目綜合性監管轉變;數據采集技術，從定期的上報技術逐漸向集成GIS和遙感的實時監測技術發展;上報內容從簡單的分項指標，向全面衡量工程進度與質量的量化、評估指標體系轉化;上報的形式，從以表格形式體現的數字和文本逐漸轉向結合“一張圖”的空間、屬性、多媒體資料一體化數據;驗收標準從依賴人工經驗逐漸轉為依靠量化的驗收指標;項目績效評估，從主要評估耕地增加數量，逐漸轉為評估農村生產、生活條件和生態環境，農業規模經營促進程度、人口集中居住和產業聚集發展情況等綜合效應。

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