用好納稅人的每一分錢——浙江省寧波市鎮海區全過程預算績效管理改革紀實

●本刊記者 周菲 通訊員 金國軍

用好納稅人的每一分錢
——浙江省寧波市鎮海區全過程預算績效管理改革紀實

●本刊記者 周菲 通訊員 金國軍

“花納稅人的錢，不但要講究資金用得對不對，還要講究用得好不好。要進一步探索和深化預算績效管理模式，爭取讓每一分錢都花出效益。”作為浙江省寧波市鎮海區預算績效管理工作領導小組組長，鎮海區區長魏祖民經常強調要用好納稅人的每一分錢。以“花出效益”為目標，鎮海區自2006年開始探索財政支出績效評價工作；2011年，績效評價工作逐步向全過程預算績效管理方向推進。截至2013年底，已對140余個項目開展績效評價，評價資金近40億元。

從財政支出績效評價到全過程預算績效管理

“衛生系統人才隊伍建設”項目是預算績效目標管理試點項目之一。2011年9月起，在走訪基層醫院、召開衛生系統職工代表座談會、開展網上意見征集和民意調查的基礎上，鎮海區財政局對預算申報為1500萬元的“衛生系統人才隊伍建設”專項資金進行細化評審，并委托專業的中介機構——浙江德威會計師事務所對項目實施的可行性、預算申報的準確性、資金測算的合理性進行目標審核，最終將年度預算數確定為820萬，2012年實際支出數為776萬，達到了既確保衛生系統人才建設資金需要，又避免資金大量閑置和沉淀的效果。

鎮海區探索中的全過程預算績效管理，是以結果為導向，從項目申報開始，通過申報績效目標、目標審核評議、全程績效跟蹤、事后績效評價、結果考核問責、建立長效機制等諸多環節，對財政資金的申報、審核、使用、監管、考核、反饋實施全過程預算績效管理。在此之前，鎮海區財政支出管理的重點是在財政支出項目完成后，針對財政支出項目的實際成效，開展事后評價。

鎮海區財政局局長唐東海向記者介紹，“我們要求申報預算安排在50萬元及以上的新增項目，以及500萬及以上的經常性項目均需設立項目預算績效目標，項目預算績效目標與項目資金預算實行同步申報、同步審核、同步批復。對于績效目標的評審，我們完善了‘績效目標評審制度’，從‘項目實施依據、項目主要內容、項目支出明細、項目預算績效、項目實施計劃及保障措施’等5個方面，分23個要點進行細化評審。”他告訴記者，該項工作自2011年下半年起開始試點，當年試點2個項目，壓縮870萬元，壓縮率34.8%。2013年以來，對55個財政支出項目實施預算績效目標管理，共壓縮財政預算4.15億元，總壓縮率達31.57%。

由個別試點階段到全面推進階段

于2012年9月6日召開的一次“鎮海區全面推進預算績效管理動員會”讓鎮海區財政局的全體干部印象深刻。作為落實浙江省人民政府《關于全面推進預算績效管理的意見》的重要舉措，此次會議成立了由區長魏祖民任組長的“鎮海區預算績效管理工作領導小組”，印發了《鎮海區政府性資金使用績效問責暫行規定》，并在全大市率先建立了“績效問責”制度。

“我們是緊接杭州市之后，浙江省第二家、寧波市第一家專題召開此類會議。此次會議對于我區預算績效管理工作來說，具有劃時代的意義，標志著預算績效管理工作由個別試點階段發展到全面推進階段，同時也讓鎮海區預算績效管理工作走在了全省前列。”唐東海局長說。

預算績效管理工作的全面推進，首先是在資金上的全面覆蓋，預算績效管理涉及的資金覆蓋面不斷擴大，評價項目中，既有財政資金安排的項目，又有政府性資金安排的項目。2013年，篩選落實評價項目34個，涉及財政資金3億元、政府性資金4.5億元，同時，首次將政府性投資公司自籌資金建設的項目納入到預算績效管理工作范疇。其次是部門的全面覆蓋，評價項目涉及機關部門及政府性投資公司，并要求各鎮（街道）落實1-2個民生類項目開展績效評價試點，在全大市率先實現政府組成部門預算績效管理“全覆蓋”。同時，首次將職能部門“財政支持經濟政策”執行情況列入績效管理范疇，促進相關政策的進一步提升和完善。

五個問題，六大程序

如今，在鎮海區，單位部門在爭取財政專項資金之前，必須認真細致地回答五個問題：項目實施依據是否充分？項目主要內容是否明確？項目資金測算是否明細？預期績效目標是否合理？項目實施保障是否科學？一份《預算績效目標申報表》將直接影響到財政資金的申請效果。

在項目申報之后，還有更加嚴格的一套程序。按照規定，該區財政部門在收到單位部門財政專項資金申報后，同步啟動“申報績效目標、組織專家評審、核定項目預算、全程績效跟蹤、事后績效評價、結果考核問責”六大程序，貫穿財政資金使用申報、審核、使用、監管、考核、反饋全過程。項目完成后，以事先確定的預算績效目標為依據，通過單位自評、中介參評、財政重點評價等方式對項目完成情況以及資金使用情況進行績效評價，并對相關單位預算績效管理開展情況進行考核，核算每一分錢的效果。這些考核結果不僅將納入到區委“反腐倡廉與黨風廉政建設目標責任制考核”之中，而且還與該單位或部門下一年度的預算安排相掛鉤。對社會關注度高、影響力大的民生項目和重點建設項目支出績效情況，還將通過新聞媒介等向社會公開，接受公眾的監督。唐東海局長強調說，在預算績效管理工作中，他們不僅注重源頭管理，還注重績效跟蹤、事后評價和結果應用。

“‘鎮海區圖書館新館搬遷工程’是我區實施預算新政后的第一個核減資金項目。當時，該項目申報財政資金1538萬元，但財政部門審核后建議新圖書館搬遷分步實施，其中‘無線射頻識別系統’、電腦設備配置等軟硬件設施分2年至3年分步到位。同時，考慮到老圖書館藏書資源共享及流動圖書館的設置，要求圖書購置將在充分征集民意的基礎上逐步購入。為此，財政部門作出了預算安排一期建設資金500萬元，有效地避免了1000余萬元資金的閑置。”唐東海局長回憶說。據了解，2013年以來，鎮海區已對55個財政支出項目實施預算績效目標管理，其中對實施依據不充分、績效目標不明確的14個項目，作出了“暫緩安排資金”的處理，對41個項目經績效目標細化評審，核減了項目預算超三成。

既做減法，也做加法

談到預算績效目標管理制度的時候，唐東海局長這樣說道：“在傳統財政預算分配制度下，個別單位往往將設立項目作為爭取資金的手段，存在重申報、輕管理等現象。推行預算績效目標管理制度，就是為了從源頭上增強預算編制的可追溯性，提高預算資金使用效益，確保政府‘錢袋子’里的錢用在刀刃上，用有限的財力為百姓辦更多的實事”。然而，現在他所說的預算單位重申報、輕管理的觀念已經大大得到改觀。

他以“衛生系統人才隊伍建設專項資金”為例來佐證這一說法。2011年設立該專項資金時，預算申報為1500萬元，審核后核減為820萬元，當時區衛生部門負責人有想法，認為大幅度縮減財政資金將影響到衛生系統人才隊伍建設，但隨著項目的實施，一些難點和矛盾逐步顯現出來，如引進人才難、課題立項難、同高等院校結對難等種種困難逐一顯現，體現到財政資金上，則是支出進度緩慢、資金積余較大。預算績效管理經事先調研和充分論證，擠掉了預算申報中的“水分”，既有力地支持了衛生系統人才隊伍建設，又幫助衛生系統加強了內部管理，使衛生人才“引得進，留得住，用得上”。幾年來該專項資金規模逐步擴大，2012年、2013年實際支出分別為776萬元和820萬元，2014年預算為1055萬元，對衛生系統人才隊伍建設起到了積極的作用。鐵的事實贏得了理解和支持，一位衛生部門負責人坦言：“這項用錢必問效、無效必問責的新政，既給單位部門帶來了一定的壓力，也給資金和項目的規范管理帶來了新的動力，因為獎罰結合確實能全面提升公共財政每一分錢的績效。”

實際上，預算績效管理工作不光做“減法”，還要做“加法”。“養老難”是一大社會難題。2010年，財政部門組織專家對“居家養老專項資金”項目實施評價后認為，該項目是投入少、見效快、社會影響面廣的一個“政府購買服務”典型項目。為此，財政部門建議區委、區政府進一步加大投入。最終區政府進一步加大“居家養老服務”補貼力度，補貼標準由2010年的每人每月200元，提高到2011年的275元，2013年又繼續提高到328元；財政投入也由2010年的218萬元提高到2011年的264萬元，直到2013年的710萬元，2014年的預算安排更增加到1500萬元。此外，2013年，還推動區政府出臺了《關于加大養老服務工作扶持力度的若干意見》，建立了“居家養老政府購買、優惠服務標準自然增長機制”。對此，項目實施部門——區民政局，以及廣大市民，尤其是老年居民，都拍手稱快，紛紛稱贊政府為老百姓辦了一件大實事。

績效觀念深入人心

令人欣慰的是，通過近年的工作推動，以績效為導向的用財觀念逐步深入人心，各部門在思想觀念上認識到績效管理能有效地幫助和改善管理，形成了追求績效和主動參與的良好氛圍。

“如績效自評工作，在預算單位的積極配合下，工作穩步推進，評價范圍由原先的7個項目，1.5億資金，發展到2013年34個項目，7.5億資金，增長近5倍，2014年將進一步擴大自評范圍，原則上符合條件的項目和單位都要開展自評，資金總量或將突破15億。”唐東海局長進一步補充說，“通過規范的績效管理，營造了良性競爭環境，各部門單位加強項目的規劃與科學論證，為優化支出結構奠定了基礎，確保了將更多資金用于民生領域。2012年，財政用于民生保障方面的支出為18.88億元，占財政總支出的61%。2014年的預算中，民生保障支出預算達30.6億元，占72.68%”。

與此同時，通過開展預算績效管理，各部門單位在項目管理上也更加科學規范。針對資金管理中存在的薄弱環節，各部門單位切實加強項目管理。如該區住建局在實施“北外環東延（二期）”項目中，強化了項目的績效管理，通過反復論證篩選了最優施工方案，節減項目投資2088萬元，同時使建設工期縮短了兩個多月;該區監察局在“智慧紀檢——陽光公開網站”項目實施過程中，主動聯系審計部門對網站設計費用的合理性和必要性進行審核把關，節省了工作費用30%左右。此外，相關單位還健全了管理辦法，落實了工作措施，確保了財政資金使用效率。如根據鎮海區環保任務重、資金補助大的特點，2011年，該區委托省環科院建立了全省首個《環保專項資金績效評價指標體系》，從項目申報、補助公示、竣工驗收、績效評價進行考核，實現了對補助項目從項目申報到資金兌現的全過程管理，為每年1500萬元環保專項資金系上了“安全帶”。2010年以來，單位部門先后制定完善了加強績效管理、嚴格資金監管等方面的制度50余個，進一步完善了預算績效管理制度體系。

（本欄目責任編輯：周菲）