強制性支出責任與地方財政自治

●羅春梅

強制性支出責任與地方財政自治

●羅春梅

近年來“事權清晰”一詞逐漸成為公共管理學和公共經濟學研究領域的一個高頻詞，黨的十八大也明確提出了“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系”的目標任務。但已有的研究大多集中在財政收入劃分層面，卻往往忽視了財政支出領域的政府間財政干預或管制，若漠視日益泛化的強制性支出責任對財政預算體制本身產生的較大沖擊，不但會使原有的目標難以實現，而且還伴隨產生新的財政問題和制度變異。畢竟，籌集財政收入的目的是為了滿足地方政府支出的需要，不具備支出層面的自治權終將使收入自治權成為空談。基于此，本文以強制性支出責任為突破口，著眼于深化財政預算體制改革亟須解決的理論與實踐問題，具有重要的實際應用價值。

一、強制性支出責任與地方財政自治的關系概述

“地方自治”是指地方共同體自主治理本地的公共事務，不受或者少受中央政府的干預，相對應的是“他治”的概念。地方自治的法寶是“財政自治”，不具有財政方面內容的地方自治只能是畫餅充饑。

自主提供公共服務權利、與之相適應的財力支配自治權構成地方財政自治中最基本的內容。為了保障地方政府的自主理財權，我國《憲法》和《預算法》中都有明文規定預算級次與行政級次的一致性，并通過于1994年確立的分稅分級財政管理體制進行強化。

理論上看，財政體制是規范政府間自治權限和自治程度的根本性制度安排，也通常被視為政府間所締結的一種正式契約。實際上，目前中國的財政體制并不規范。首先，財政收入自治權受到了較大程度的限制，因為地方稅體系不完善及地方無權在法律框架內發行債券以滿足發展需要。其次，中國地方政府還承擔著大量的“強制性支出”責任，包括要求地方提供最低水平的公共服務、眾多全國一致性的強制性支出標準與項目及“中央請客，地方買單”型的強制性支出指令等。顯然，強制性支出責任是對財政預算體制這種正式契約的再調整，大量的強制性支出政策使得原先就相對脆弱的財政預算體制變得更加不均衡。因為，原本職責重疊的支出格局由于各種強制性支出政策的出臺，更給各級政府特別是基層地方政府帶來極其不確定的支出預期（預算），并在實踐層面為地方在制度外保有和拓展“事實上的財政自治權”提供了空間，反過來加劇了政府間財力的不均衡程度。

二、中國地方財政自治權的考察：基于強制性支出責任的分析

（一）地方強制性支出責任描述

Whicker(1981)從“財政負擔”的角度提出界定強制性責任的三項條件，其中未給予下級政府任何財源融通是關鍵，而美國政府間關系咨詢委員會（ACIR）的研究報告則強調“中央強制性要求”，故雖有財源融通但由中央制定統一規則的項目（crosscutting requirements）也屬于強制性責任范疇。本文綜合諸學者的界定并結合中國的現實情形，將討論的焦點集中狹義中央政府和地方政府層面，具體為基于中央法令強制力要求地方配合執行的強制性行為以及沒有提供財源的管制性命令。

雖然在明示的法律規范體系內，中國沒有普遍實行的地方自治制度，也沒有財政自治權這一規范概念，但“事實上形成的功能性地方自治權”卻通常被理解為一種實際效果或“事實權力”。其中，強制性支出和法定配套支出、行政達標命令及包括政府工作報告在內的上級政策文件都是套在中國地方政府頭上的“緊箍咒”。下圖對強制性支出責任進行了分類。

圖1 強制性支出責任分類

無論是定性描述還是定量測量，也無論是與GDP相比還是與財政經常性收入相比，地方做支出預算安排時必須確保某些特定領域達到法定的支出比例或增長幅度。

（二）強制性支出責任與地方財政自治權之間的內在邏輯

1、眾多強制性支出責任限制了地方財政自治權。盡管學者們對強制性支出責任的理論依據作出不同角度的解釋，上級財政成本轉嫁、矯正地方支出結構和政治考量都有提及；在實踐層面，美國、新西蘭及加拿大等國家自上世紀九十年代中期以來，聯邦或中央政府均趨向于利用強制性責任來推行中央政策，但相關文獻都普遍質疑政策實施效果。其中，強制性支出責任是否會侵害到地方財政自治權引起學者廣泛的討論。Tolly&Wallin（1995）從憲法與法律層面對此加以探討，提出“四大原則”判斷強制性責任是否違憲，主要是維護地方財政上或決策上的自主性，避免強制性責任對各州產生不平均的財政分配效果，這一點也受到了國內學者的重視，國內有研究認為較高水平的公共品供給一般與較高的地方財政自主性聯系在一起。

對于中國而言，一方面，信息不對稱以及中央政府的自利行為是強制性責任存在的關鍵，另一方面，日益泛化的強制性支出責任經常使地方政府陷入財政困境。這是因為，中國政治架構決定了地方政府的職責主要來自于中央的決策和部署，政府層級之間的關系有“職責同構”特點，越是基層政府承擔的財政成本越高，阻礙和限制了地方財政自治權的實現。實踐中“一刀切”式的強制性支出政策大多并不考慮地方實際情況，而且即使完成了強制性的目標卻并不表明財政效率就一定得到了提升。

2、中國式“有法難依”困境：地方繞過強制性責任自主擴權。旨在保障各項事業發展經費的法定支出條款，實踐中面臨著地方政府有限的財力和眾多的法定支出的矛盾。地方政府面對這些強制性支出政策，常常處于兩難境地，最終造成了政治上和經濟上的壓力。

如以廣東省科技投入政策為例，依照強制性政策規定“2010年，全省科學技術研究開發經費應當占本省國內生產總值的百分之二以上，珠江三角洲地區的相應比例應當達到百分之二點五以上，并逐步提高”，實際執行的效果卻并不樂觀，見表1。

首先，全省研發投入強度早在2010年就應達到2.0%以上，但顯然這一法定指標推遲了兩年才實現，其次珠三角法定支出指標為2.5%以上，而2010年也只有2.04%。最后，綜合廣東各地市指標的落實情況來看，波動幅度就更大了，最低河源只有0.09%，除深圳外，最高的中山也只有1.79%，離強制性標準比例有較大的差距。

更重要的事，由于大多數法律只是規定各級政府每年預算分配時，對某些領域投入應當高于其財政經常性收入的增長幅度，那么，如何拿捏預算案中“經常性收入的增幅”對于各級政府來說就十分重要。普遍的做法是，利用超收財力的使用難以受到預算約束的現實，人為操縱強制性支出目標的實現，反而造成強制性支出項目呈現低增長甚至負增長。

由此看來，采取技術“迂回”、政治“攝取”或制度突破，地方政府最大限度地延展自主理財的空間，釋放強制性支出責任。

三、幾點思考

顯然，強制性支出責任與地方財政自治權力間存在著此消彼長關系。雖然地方財政自治是《憲法》和《預算法》共同賦予的，但強制性支出責任客觀上卻削弱了這種權力，地方出于財政自利竭力延展自主理財的空間，導致了目前“中國式有法難依”的困境。

（一）是否本末倒置：央地政府間職能清晰界定是關鍵

重新界定政府與市場的職能邊界是“十八大”后中國經濟制度改革的重點與難點，而政府與政府之間職能的界定同樣及其重要。

中國地方政府以30%的財力承擔了約70%左右的支出，許多重要的、關系到公民權利性的社會保障支出，在中國更多的是由基層政府承擔，這種“倒金字塔”式錯位的公共支出配置格局和不健全的轉移支付制度加劇了政府間競爭的激烈程度。換句話說，眾多強制性支出責任的出臺實際上是威權行政體制下的產物。強制性支出責任或許在一定程度上遏制因地方支出效率降低產生的公共支出結構扭曲和區域間支出水平差異等狀況，但僅僅具有輔助性功能，并不能成為實現上述功能的主要方式，厘清各級政府之間的職能范圍才是前提和關鍵，兩者不能本末倒置。

表1 2010年廣東省各市（地區）R&D經費占GDP比重

那么政府間財政職能清晰界定的核心在于三點：“經費籌措”——成本應由誰負擔，“強制性命令”——應由哪級政府作決策，“政策本身缺陷”——是否會帶來不當操作？如果按照西方發達國家的“橫向”事權劃分方式，并不可能改變“共擔事權”這個基本特征。因此，依據中國的現實情況，可將事權進行縱向劃分，就是將事權劃分為：決策權、執行權、監督權和支出責任，并分權到不同層級的政府。這樣，不同層級政府就須要履行相應的決策責任、執行責任、監督責任以及支出責任。在現行制度框架下，公共事務決策主要在中央，對地方來說，最重要的是明確執行成本和支出責任。如基礎教育、醫療衛生、環境治理和社會保障等涉及公民權利性、外溢性特征較明顯的領域，應實現全國最低施行標準，中央政府具有不可推卸的責任，決策與執行成本應歸中央政府；若實踐層面成為地方的支出責任，這就涉及財政經費如何進行分攤與細化的問題。另外，加強人大和公眾的預算監督，規范強制性支出政策以契合地方實施操作，并改善考核監督的方式以設計地方自我負責機制。

（二）強制性支出責任本身是否規范：法律法規需重新修正

對某些強制性法定政策本身作規范分析。第一，法定教育支出政策在多大程度上實現了教育預算規模增長和結構優化，或僅僅實現了上級政府支出責任“額外”轉移？第二，“一刀切”式的強制性標準與地方公共品效率提供之間的矛盾及無經費指令或提供部分經費指令的正當性；第三，法定支出的硬性規定與公共預算競爭性原則是否存在矛盾；第四，部門法律與規章與《預算法》之間的沖突；第五，過分強調投入的法定政策與績效導向的管理模式相矛盾，需要反思現行“重投入，輕產出”粗放型的預算管理模式。

（三）地方權力與能力是否匹配：提升地方政府自主理財能力

預算能力的強弱是實現民主理財的基礎。中國地方政府自身預算能力不足制約著財政自治權的最終實現，如行政內部“權力碎片化”、“利益固化”而導致強制性支出競爭、地方人大預算監督能力的提升、公民參與預算的途徑拓展及財政問責機制構建等。不解決好這一系列問題，即使地方擁有真實的財政自主權力也無法落實，因此對權利與能力之間相互制約、相互依存的辯證關系還需要深入討論。

（本文為廣東哲學社會科學規劃項目〈編號GD12CYJ08〉的階段性成果）

廣東外語外貿大學財經學院）