衛生行政許可案卷制作及歸檔的規范化管理

陳 雋

鎮江市衛生監督所，江蘇鎮江 212003

衛生行政許可是各級衛生行政機關依法采取事先控制的方式管理衛生事務的一種重要手段[1]。衛生行政許可案卷是衛生行政部門依法實施衛生行政許可事項的申請、受理、審查、許可決定、許可送達的過程中所形成的具有保存價值的文字、圖片等形式的記錄，記載著衛生行政許可行為，是衛生行政許可活動的原始記錄和法律憑證。加強衛生許可案卷制作和歸檔的規范化管理已經成為衛生行政部門從法律層面保證衛生行政許可工作的正常開展，體現自我保護和規避執法風險的重要手段，也成為當前加強衛生行政許可工作的重要內容。

1 衛生行政許可案卷制作及檔案規范化管理的必要性和重要性

1.1 法律法規的要求

2004年7月正式實施的《中華人民共和國行政許可法》第五條規定“設定和實施行政許可，應當遵循公開、公平、公正的原則”。“行政許可的實施和結果，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當公開”[2]。同年衛生部發布的《衛生行政許可管理辦法》第三條規定“實施衛生行政許可，應當遵循公開、公平、公正、便民原則”[3]。第二十五條規定“衛生行政部門作出的衛生行政許可決定，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私的外，應當予以公開，公眾有權查閱”[3]。第二十六條規定“衛生行政部門應當建立健全衛生行政許可檔案管理制度，妥善保存有關申報材料和技術評價資料”[3]。第五十二條規定“衛生行政部門對被許可人提供的有關技術資料和商業秘密負有保密責任”[3]，這四條規定明確而直接地對衛生行政許可案卷制作及檔案管理提出了嚴格的要求。

1.2 涉及面廣、社會影響大

目前衛生行政許可包括公共場所衛生許可、放射診療衛生許可、供水單位衛生許可、醫療機構執業許可、執業醫師注冊、護士執業注冊等12項許可事項，涉及到《中華人民共和國傳染病防治法》、《執業醫師法》、《中華人民共和國母嬰保健法》三部法律以及《護士條例》、《公共場所衛生管理條例》、《放射性同位素與射線裝置安全和防護條例》及十多部配套的規章。以鎮江市區為例，每年的許可辦件量在9000件左右，面廣量大，行政許可相對人涉及到政府機關事業單位、學校、醫療機構、企業、個人等。因此規范衛生行政許可案卷制作和檔案管理具有十分重要的社會意義和現實意義[5]。

1.3 重要作用

衛生行政許可案卷是衛生行政許可活動的原始記錄，不僅直接記載和真實、客觀反映了衛生行政許可事項及審批程序的全部過程，還客觀反映了衛生行政許可工作的質量和水平，是衛生行政許可活動的法律憑證，也是衛生行政許可工作接受社會監督，進行行政復議、行政訴訟的重要法律依據[1]。衛生行政許可檔案還是日常性監督工作的基礎資料，是做好經常性監督的前提，也為衛生行政部門掌握衛生行政許可工作狀況，制訂衛生行政許可工作計劃提供重要的參考依據。

2 衛生行政許可案卷及歸檔管理存在問題

2.1 案卷制作方面存在的問題

①許可文書使用不規范。衛生部文件中提出省級衛生行政部門可以按照實際情況增添相應的許可文書，以江蘇省為例，目前仍未對許可文書的類別和使用進行規范，在對鎮江市許可案卷的評查工作中，也發現許可案卷中普遍存在沒有落款，或者是自行設計模仿衛生部、省衛生廳的落款，沒有以本地衛生行政部門的名義重新制定的問題。②許可申報資料不符合要求。如申請人提交的申請資料內容不齊全，缺少衛生設施布局平面圖、衛生設備和消毒設備清單填寫不完整等關鍵資料；受理時未提交檢測資料，無補證通知。③文書制作不規范。如申請資料中申請表項目填寫不全，提供的資料不能逐頁加蓋公章；現場審查不夠規范，缺少資料核查記載，許可審查文書上無執法人員證件號記載；審批資料中不簽署審批意見，缺少衛生行政部門負責人簽字；送達回證中只有準予許可決定書的送達，缺少衛生許可證的送達，送達回證上只有1名衛生監督人員簽字等。④案卷歸檔不符合要求。沒有形成行政許可卷宗檔案，裝訂時未使用統一規范的卷皮；卷內目錄未標注對應頁碼，案卷沒有逐頁編寫頁碼或者用鉛筆手工標注；案卷裝訂線處沒有立卷人簽章或加蓋歸檔專用章；案卷材料排序不正確等。

2.2 檔案管理存在的問題

①思想上重視不夠。有些部門尤其是基層單位領導和衛生行政許可審辦人員對衛生行政許可檔案的作用重視不夠，實際工作中只注重衛生行政許可數量，而對申請資料審查不嚴[4]，忽視審批過程的文書制作及所形成的衛生行政許可檔案的管理。②缺少統一管理規范。目前我國對衛生行政許可檔案的內容、格式、管理等方面沒有統一的規定，各地衛生行政許可審查內容不一致。加之目前各地衛生行政許可授權不一，衛生行政許可檔案管理工作有的在衛生局，有的在衛生監督所(局)，因此管理上較為混亂。③缺少相應的管理制度。許可檔案立卷歸檔無具體制度，案卷制作缺標準[5]。沒有專人對許可檔案進行管理，有的在許可科管理，有的分散在各個業務部門管理，檔案存放條件也不符合要求。

3 對策探討

3.1 規范衛生行政許可行為

規范許可行為是做好許可案卷的源頭。①及時、準確公示許可事項。不斷完善衛生行政許可辦事指南、一次性告知等許可事項，不僅要在本地衛生監督網站、行政服務中心網站及窗口及時公開，還應在受理窗口擺放申請表樣式和申報資料模板供申請人參考，做到公開、透明、便民，有條件的還應開通網上受理，方便群眾申報，提高工作效率。②規范許可文書制作。針對現階段衛生行政許可的要求，參照市政府法制部門和行政許可法律文書樣式，建議制定《衛生行政許可文書規范》，對衛生行政許可文書進行規范設計，一律落款為本地衛生行政部門，既統一規范又整齊劃一；許可文書應包括申請與受理類文書、審查與決定類文書、變更與延續類文書、監督核查類文書及其他類文書。③規范許可人員工作行為，提升案卷制作能力。制定《衛生行政許可工作規范》，不斷規范許可行為，受理階段窗口工作人員應持認真、細致、嚴謹的工作態度，嚴格把好申請材料的第一道關口；審查階段工作人員應熟練掌握各類許可現場審查的要求，把好現場審查第二道關；審批階段各環節相關人員及單位負責人應簽署具體意見，做出是否許可的決定；送達階段應有兩名衛生監督執法人員簽字等，每一項流程的規范實施都為提高案卷質量提供了有力的保證。

3.2 開展案卷評查，提升案卷質量

開展衛生行政許可案卷評查活動是不斷規范衛生行政許可審批工作，提高衛生行政許可業務能力和案卷質量的有效抓手和措施。通過案卷評查活動要做到以下三個方面：①要制定適合本地區許可工作實際情況的《行政許可案卷評查內容和評分標準》，可采用當地市政府法制辦的標準加以完善；②要及時發現各地案卷制作中的亮點和規范制作的成功經驗，做到及時推廣，全面提升；③通過評查結果，確定案卷制作要求和歸檔管理規范，制定《衛生行政許可檔案管理規范》，對案卷格式、裝訂要求、卷內文件排列順序、卷宗封面等進行統一，所有卷宗材料的收集、整理、歸類，均按A4紙規格進行取、舍、折（左、下邊對齊）[6]，使案卷條理分明、清晰有序，不斷提升案卷質量。

3.3 加強檔案室建設，制定檔案利用制度

建議按照檔案管理的要求，配備許可檔案專用保管檔案室，購置符合規范要求的檔案裝備和設備，以及能夠適應檔案現代化管理需要的計算機和復印機等設備。設有專兼職管理人員，建章立制，統一管理。制定檔案利用制度[7]，行政相對人需查閱相關資料的，按照一定的程序和手續辦理；借閱或復印的，需經單位負責人同意，并辦理相關手續。許可資料一律不得外借。

3.4 強化衛生行政許可檔案管理

①集中保管。建議無論是市級還是縣區級衛生監督機構都應按集中保管的原則，統一管理，嚴禁在各個業務部門自行分散保管和個人保存。②制定《衛生行政許可檔案管理規范》。按照《檔案法》和《行政許可法》的要求，對衛生行政許可檔案管理制度、保管期限、管理人員、設施、考核等方面統一標準。制定衛生行政許可檔案的相關管理制度，使衛生行政許可檔案管理工作制度化、規范化、科學化。③強化考核制度。將許可檔案的質量作為考核衛生行政許可工作人員的一項重要內容，明確許可發證部門為許可檔案管理的直接負責人，嚴把許可案卷歸檔質量關，對提交資料不全、缺少審批簽字蓋章、歸檔不符合要求的，一律退回，不予入檔；檔案制作人員要熟悉檔案的門類、內容、數量及存放規律[8]。將許可案卷質量與工作人員績效考核評分掛鉤，使之制度化，不斷規范檔案管理工作。

[1]劉永豐，王忠濤.試論衛生行政許可檔案的管理[J].醫學動物防制，2006，3（3）：206-208.

[2]全國人大常委會，中華人民共和國行政許可法[Z].2004.7.1.

[3]中華人民共和國衛生部（衛生部38號令），衛生行政許可管理辦法[Z].2004，11：17.

[4] 林常青，李嘉，林春.安防科技，2011（12）：27-30.

[5] 張豐.水務行政許可檔案管理模式和方法探討[J].上海水務，2009，6（25）：50-52.

[6]金華.淺議公路路政許可檔案的規范化[J].中國科技信息，2011（7）:209.

[7]汝中華，陳平.水行政許可檔案管理研究[J].水利建設與管理，2012（11）:72-74.

[8]劉勝華，李艷.加強公安消防檔案開發利用的認識[J].檔案與建設，2012（11）:72-73.