中非衛生合作的特點:基于剛果民主共和國的案例研究

蔣曉曉

北京大學全球衛生研究中心 北京 100191

1 中非關系概況

過去幾十年，由于中非雙方的共同努力，中非關系不斷加強。2000年，中非合作論壇成立，保證了一個政府內部跨機構的對話和對非政策協調機制。2000年起，中非合作的規模進入了快速、多元化發展期。

2011年，中國國務院新聞辦發表了對外援助白皮書，重申了中國對外援助的五項原則:堅持幫助受援國提高自主發展能力;堅持不附帶任何政治條件;堅持平等互利、共同發展;堅持量力而行、盡力而為;堅持與時俱進、改革創新。這項政策與新中國成立伊始的對非政策一致。［2］

2013年3月，國家主席習近平對非洲三國訪問時強調，中非關系將在未來不斷加強和鞏固。中國在非洲持續的存在和影響力也不斷吸引著世界學者的注意。有學者發現中國的對非政策很難理解，有時候甚至互相矛盾［3-4］，這主要是因為中非關系中有很多復雜的因素，后面將結合剛果民主共和國的案例進行具體闡述。

2 中非衛生合作:以剛果民主共和國為例

2.1 中國與剛果衛生合作的基本情況

剛果民主共和國1970年獨立，但目前社會仍不穩定。在剛果民主共和國東部，爭奪礦產導致的局部沖突給當地居民帶來重大的傷亡，該國的人均GDP和人類發展指數均為全球倒數第一。

中國與剛果民主共和國1961年建交，但因剛果民主共和國在當年又承認了臺灣政府而終止外交關系。直到1972年，剛果民主共和國時任總統Mobutu SeseSeko(在他的任期內，剛果民主共和國改名為扎伊爾)恢復與中國建交。

1973年1月，Mobutu SeseSeko訪華，并向當時的周恩來總理提出希望中國政府向剛果民主共和國(時稱扎伊爾)派送醫療隊的要求。同年2月9日，中國政府向剛果民主共和國派送了第一批醫療隊，標志著中剛衛生合作的開端。中部某省被選為對口省份，負責剛果民主共和國醫療隊的組建和管理。醫療隊項目在1996年剛果民主共和國內戰時處于安全考慮而暫停。直到2006年，由商務部援建的中剛友誼醫院建成，兩名先遣醫療隊員被派往剛果民主共和國，調研恢復醫療隊項目的可能性。隨后，國家衛計委(時稱衛生部)和某省衛生廳又在2007年10月和2008年3月分別增派了4名和11名醫療隊隊員。2009年9月，中國第一次正式與內戰后的剛果民主共和國簽訂派遣援助醫療隊的合同。2010年5月，隨著18名醫療隊員到達剛果民主共和國，這份合同正式生效。這一批醫療隊被稱為第“14批”醫療隊。2012年5月，第15批醫療隊員也到達了剛果民主共和國，醫療隊項目在經歷了剛果民主共和國內戰的波動后正式進入了穩定發展期。［5］

在班級管理過程中，我努力讓班主任與學生的關系從傳統的“司令官—辦事員”轉變為平等的“朋友—朋友”關系，在師生成長共同體中，老師和學生“相看兩不厭，越看越親近”。

2.2 中國與剛果衛生合作項目

2011年5月，時任中國衛生部長陳竺發表了文章《中國的衛生外交》［6］，指出衛生已經并且應當作為全球政治的重要領域，中國已經表現出了通過衛生來深化外交活動的決心和愿景，并總結了中國衛生外交的主要形式，包括派遣中國醫療隊，建造醫院，建立抗瘧中心，培訓醫生和衛生管理人員以及與衛生有關的多邊機構合作等。

在中國對非援助項目中，衛生項目并沒有被單列出來。衛生項目與其他農業或者技術項目往往一起管理。目前，中國對外使領館中也未有衛生參贊一職，衛生援外項目大多隸屬經商處參贊管轄。目前，中國駐剛果民主共和國大使館經商處參贊管理的衛生合作項目主要有①2012年7月31日對中國駐剛果民主共和國大使館經商處參贊的訪談:

建造醫院:在非洲各國援建醫院的任務主要由商務部承擔。在剛果民主共和國，商務部承建了中剛友好醫院，并且在運行之前就為醫院配備了基本的醫療設備。

中國醫療隊的日常管理:經商處負責中國醫療隊在當地的日常管理。比如如果醫療隊員有事假病假請求，他們需要將申請遞交給經商處參贊才能夠批準。

中國醫療隊的技術支持:每兩年商務部會往剛果民主共和國醫療隊派送8名技術人員，負責幫助醫院進行醫療設備維修以及培訓當地的技術人員。

抗瘧藥物的捐贈:每年商務部都會向剛果民主共和國衛生部贈送一批抗瘧藥物。藥物的儲存和分發都由當地政府負責，中國政府沒有參與，也沒有要求任何形式的項目報告。

人力資源培訓:商務部每年都會組織剛方的衛生部官員以及基層衛生人員赴中國參加培訓。此人力培訓由商務部和衛計委共同組織，而衛計委的職責主要是在中國尋找合適的培訓單位。最近的培訓包括在太原市的護士培訓，北京的公共衛生培訓，成都的抗艾滋病培訓以及無錫的抗瘧疾培訓。

其他經濟發展項目下屬的與衛生有關的項目:從2008年起，中國在剛果民主共和國首都金沙薩開始籌建五十周年醫院，并于2012年完工。在商務部籌建五十周年醫院并為其配備醫療設備的同時，一批醫生和技術人員也正在中國接受儀器使用和醫院管理等的培訓，準備回到金沙薩在這家醫院中工作①此項信息隨后在2012年8月16日對剛果民主共和國衛生部內閣官員EdmonKambaleMagazani的采訪以及由他帶領的實地走訪中得到了證實。。

2.3 從中國與剛果衛生合作看中非衛生合作的復雜性

有文獻關注中國對非衛生外交并指出其復雜性［7-9］，但是沒有指出其復雜特點產生的深層次原因，下面結合中國與剛果衛生合作闡述中非衛生合作的復雜性及其原因。

2.3.1 中國衛生援助的定義比較模糊

中國沒有對外援助的明確界定，這導致其容易與對外貿易項目混淆。［8，10］國際上對于國際援助有明確定義，是指流向受援助國家或者多邊援助機構的資金流或者貨物流，需要具有以下屬性:由官方機構包括中央和當地政府提供;提供這些資源的主要目的是受援國家的經濟發展和社會福利;屬性上是優惠的，并且優惠幅度不能低于25%。［11］然而，這一定義不能夠直接用到中國對非援助上，這主要是因為中國沒有對外公布項目的具體數值和流程，或是因為中國政府本來就是把援助項目和貿易項目打包成“一攬子計劃”與非洲政府簽訂協議的。［8］很多衛生援非項目都是在中非論壇的框架中醞釀、發起和實施的。在這一框架中，中國最高領導人直接影響決策。2006年11月在北京進行的第三屆中非論壇部長級會議上，時任國家主席胡錦濤承諾要在非洲援建30所醫院;3年以后，在埃及舉行的中非論壇第四次部長級會議上，時任國務院總理溫家寶承諾向非洲30家醫院捐贈價值約30億人民幣的藥物和醫療器械。中剛友誼醫院就是被選中的30家醫院之一，將接受價值約1億人民幣的藥物和醫療器械。

2.3.2 有多個決策機構，但沒有專門的對外援助機構

大多數發達國家由外交部或其他機構制定對外政策，然后將工作任務下達到相應的對外援助機構。這些雙邊對外援助機構獨立或與當地的NGO合作執行援助項目。與此不同，中國在援外領域有很多個參與者和決策者，并且沒有一個單獨的對外援助機構，用來統籌所有政策并監測評估項目效果。據統計，在中國的對外援助領域，大約12個部委都有一定的決策權。［8］與其他國家相比，中國的決策機構不僅包括中央政府，還包括地方政府，而在非洲的私有機構以及移民也對政策制定和實施起到了重要作用。

中非衛生合作項目，除了國家衛計委以外，商務部和外交部作為援外系統的領頭部門也發揮了重要作用。很多中非衛生合作項目并不是從衛計委撥款，而是從中非合作大框架下撥款，并且與其他經濟援助項目一起管理。中國援外醫療隊，是中國衛生援外的標桿項目，但是衛計委只起到政策輔助的作用，并且只提供醫療隊項目所需要的部分資金。在醫療隊駐當地期間，衛計委只提供醫療隊員的生活補助和簡單的藥品;商務部提供醫療器械維護和醫院水電維護的費用②2012年8月4日對中國駐剛果民主共和國醫療隊隊長訪談。。

同時，援非醫療隊的項目并不由衛計委進行日常管理。從醫療隊項目啟動開始，中國政府就把每個非洲國家與一個中國的省份結成對口支援對象，由每個省份負責援非醫療隊的項目實施過程。這種實施過程包括醫療隊員選擇、培訓以及在非期間的福利安排和完成援非任務之后的激勵制度等［12］，而每個省份只會根據其財力、人力和組織能力進行組織，這導致了項目的創新性、本土化水平以及質量有很大差距。中國赴剛果民主共和國醫療隊的遴選和培訓都是由國內某省衛生廳全權負責，而該省衛生廳有自己的考慮。比如，很多其他省份派遣的醫療隊員回國后會有職務或職稱晉升的機會［13］，但是該省沒有此項政策;2012年以前，中國醫療隊員的選拔還是從該省大醫院中隨機選取，但2012年以后，該省衛生廳決定讓大部分醫療隊員主要來自一個地市，以保證他們有相似的背景，可以更好地相處。

2.3.3 尊重當地政府，共同協商制定衛生項目

中國政府非常尊重當地政府提出的要求，這使得當地政府的意見對于中國對非政策起到很大作用。中國政府對于非洲政府的要求給予的極大回應也是國際學者認可的中國對非政策的重要特征之一。［10］

中國政府對于剛果政府意愿的尊重體現在很多地方，大到整個五十周年醫院的建設，中剛友誼醫院的選址，小到醫療隊隊員的構成，以及捐贈1億元醫療器械的清單，都是將決定權交由剛方，而中方只起到輔助作用①2012年8月4日對中國駐剛果民主共和國醫療隊隊長訪談。。建設五十周年醫院非常具有代表性:1950年比利時政府就已經開始建造這所醫院，但由于隨后的反殖民戰爭而中止;2008年，剛方向中方提請籌資在比利時人建造的基礎上完成這座醫院的建設;之后，中方允諾投資，并按照剛方提供的圖紙建造;目前該醫院已經建造完畢。

2.3.4 政府援助與私人在非投資項目互相影響，對外醫療隊發揮著重要作用

中國政府鼓勵私人赴非投資。這些鼓勵措施使得很多中國投資人，大到跨國公司小到個體商販都大批涌向非洲。2011年，中國有部分省份人均GDP小于4000美元［14］，低于部分非洲國家，如阿爾及利亞、安哥拉、博茨瓦納和南非［15］。這也表明中非合作從根本上是發展中國家之間的合作，不論對于政府還是民眾而言，尋求的都是共同發展的機會。大批在非洲的中國移民也使得中非關系更加復雜化，他們的行為和看法也影響著中國對非政策的制定和執行。

因為語言障礙，當地中國人生病時幾乎都來中國援外醫療隊看病。而當地的中資企業也會為他們的中方和剛方的雇員與醫療隊建立某種形式的醫療保險。這種醫療保險支付僅僅建立在中方雇主和醫療隊隊員的私交之上，看病時向醫院交的檢查費和藥品費由雇主預先留在醫療隊隊員處，由醫療隊隊員代向醫院繳納。

2.4 中非衛生合作復雜性帶來的挑戰

綜上，中非衛生合作的復雜性對雙方的可持續合作帶來挑戰，就中國與剛果的衛生合作項目而言，主要有兩個問題。

2.4.1 資源匹配問題

由于決策者過多，資源分配不能互相匹配而導致效率低下。比如，某省衛生廳派遣的醫療隊隊員都是各科室的專家，并且具有一定管理經驗;他們有診治疑難雜癥并且培訓當地醫務人員的能力。然而，商務部建造的醫院以及配備的設備達不到相應的先進程度，使得他們的醫療技術無法施展。而由剛果為醫療隊選擇的醫院是在當地貧民集中的地區，附近居民無法承受由醫院管理人員(剛方)制定的價格。

2.4.2 項目影響力問題

體系復雜加之宣傳不足，使得很多中國政府出于互相尊重、互惠互利等南南合作原則而制定的項目不能夠得到國際社會的認可和肯定，五十周年醫院就是一個例子。由于缺乏溝通，這一項目在國際援助機構中并沒有得到好評，來自美國國際發展署的官員稱中國建造如此豪華的醫院是“在醫療體系之外自作主張，破換了醫療體系的有序性”，但是剛果衛生部醫院管理司的司長卻向我們確認這不是在醫療體系之外自作主張之舉，而是剛方明確向中方提出的要求，原因是剛果也有很多富有階級，衛生部不想讓這批人每年出國做體檢，而是希望能夠把這部分資源留在國內②2012年8月3日對剛果民主共和國衛生部醫院管理司司長Frank Mongolo訪談。。

要解決復雜體系的問題，就必須要用復雜體系的思維模式。決策者制定政策的時候，要認識到其他同等重要或者更加重要的決策者的存在，并且對他們的反應做出預見和準備。在此基礎上，還需要加大對協調機制的投入，加大必要宣傳，才能使衛生合作項目發揮加強兩國友誼和聯系的作用。

3 小結

剛果民主共和國案例可以從一個側面反映中非衛生合作特點:決策者眾多、雙方共同協商以及公私領域的交融。因此，為了更好的提升中非衛生合作的有效性，中國的決策者需要考慮在實際項目中參與決策的方方面面，尤其是在非洲的個人移民和中資企業可能起到的作用。應該利用復雜體系的優勢(更多的創新性，更容易融入當地社會)，并避免復雜體系的缺點(分散性與低效性)，以保證在中非衛生合作的多個參與方能夠形成有效平衡的共識機制。

［1］世界銀行 1990.世界發展報告1990:貧窮［EB/OL］.［2013-10-05］.https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/5973

［2］國務院新聞辦.中國對外援助白皮書［EB/OL］.［2013-10-05］. http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/201104/t896982.htm

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［4］Huang Y Z.Pushing Health as Foreign Policy［J］.Indiana Journal of Global Legal Studies，2010，17(1):117-193.

［5］中剛兩國醫療援助恢復常態化第14批醫療隊啟程［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.chinanews.com/gn/news/2010/05-19/2292229.shtml

［6］陳竺.2012中國衛生外交［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohgjhzs/s7952/201205/54917.htm

［7］Youde，Jeremy.China's Health Diplomacy in Africa［J］.China:An International Journal，2010，8(1):151-163.

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［9］Samy Y.China's Aid Policies in Africa:Opportunities and Challenges The Round Table［J］.2010，99(406):75-90.

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［12］李安山.中國援外醫療隊的歷史、規模及其影響［J］.外交評論，2009(1):25-45.

［13］浙江省政府網站.浙江省援外醫療隊員可通過確認直接晉升職稱［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.zjwst.gov.cn/art/2010/5/17/art_177_86569.html

［14］中國國家統計局.2011年統計年鑒［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm

［15］世界銀行數據庫.GDP per capita［EB/OL］.［2013-10-05］.http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD