縣域城鎮的“候鳥現象”

◎王軼智

新型城鎮化，說到底是“人”的城鎮化。如果說在大中城市，農民工“異地”轉化為市民，存在著諸如戶籍、社會福利等制度機制的限制，轉化必須有序穩妥推進。但在縣域，特別是經濟欠發達縣域，農民“就地”轉移，不存在戶籍限制，也基本沒有社會福利的差距，看似水到渠成的人口轉移，卻難以實現真正的轉化，轉移人口基本上類似短暫停留，呈現出更加復雜的表現。

以內陸欠發達縣S縣為例，據《S縣統計年鑒2012》，截至2012年，全縣戶籍人口19.44萬人，常住人口15.29萬人，其中城鎮人口3.76萬人，城鎮化率24.63%，不到全國城鎮化率的一半，城鎮化的空間很大。S縣轄七鎮七鄉，七個建制鎮按鎮區戶籍人口統計，人口不到1000人有3個，達到1000人的1個，達到2000人的有2個，只有縣城人口超過2.9萬人。從常住人口看，2010年第六次人口普查時縣城常住人口4.72萬人，占全縣常住人口的31%，從人口規模上說，唯有縣城可以稱得上城鎮。但縣城戶籍人口與常住人口相差1.8萬人，其中戶籍人口中還包括縣城鎮區3個行政村近5000名農民，實際城鎮人口只有2.4萬人，也就是說在縣城4.7萬常住人口中2.3萬仍然屬于非市民。顯而易見，常住人口并沒能有效地轉化為真正的居民。

縣城是縣域發展的龍頭，有效將農村人口集聚到縣城等中小城鎮，并成功轉化為市民，也是當前新型城鎮化的著力點和突破口。但從目前常住人口構成來看，這種轉化的動力明顯不足。

一是“單飛”型居民。部分縣城居民，或者工作在縣城，家庭在市區，或者孩子在市里或外地上學，人家分離，周末回家團聚，在各類機關、事業單位比較普遍，據估計全縣至少1000戶左右，主要集中在縣城。由于周邊省份高考錄取分數較低，通過各種途徑將孩子落戶外省市，比如內蒙、天津，甚至是寧夏的也為數不少。

二是“盤桓”型居民。收入較高的階層，在縣城與市及以上城市都擁有住房，包括部分公職人員和大部分的創業成功人員，他們的子女多數將不住在縣城，在退休后也將選擇更大的城市居住，這部分居民的數量相對較多，至少在2000-3000戶。

三是“寄居”型居民。主要是外來創業和務工人員，在縣城主要從事各類服務業和建筑等行業，目前常住的在3100人以上。但即使在縣城有住房、有產業的外來居民，也很少有入籍的意愿，他們的未成年孩子一般都留在老家，成年也有隨父母打理生意的，但基本沒有定居的意愿，老年時也將返回出生地。

四是“兩棲”型居民。工作和生活主要不在縣城，但在縣城擁有住房，這樣的居民主要有三個來源，一是基層農村農民，農忙時回村務農，農閑時回縣城居住。這類居民近年增長迅速，估計在2000人左右；二是在縣城就讀的學生以及陪讀父母，學生主要集中在初高中階段，陪讀家長主要集中在小學初中階段，這類居民相對龐大，學生總數在3000人左右，家長數量也在1000人以上；三是外出務工農民，由于在工作的大中城市購房困難，更直接的是因為子女就學困難，在縣城購買住房，但除子女在縣城就學的外，其余人每年在縣城居住至多是中秋、春節兩個節日，這類人口數量相對較少。

五是“城中村”居民。在縣城居民中，還有一個比較特殊的群體，就是縣城最老的農民住戶，人數在5000人左右。S縣建國后立縣，在此之前只是一個大的村莊，農民是最老的住戶，現在3個行政村的居民基本是原有居民的后代。其中一個村的人均耕地不到0.6畝，他們是縣城的居民，收入也不以農業為主，卻沒有比較強烈的農轉非意愿。

除了以上五類居民，其余的可以說是縣城的基本居民。但以上居民占了常住人口的一半以上，這部分人口處在不斷變動中，是相當不穩定的居民。從全縣范圍看，人口向外流動的數量（常年在外務工人員近4萬人）要遠遠多于向縣城等城鎮流動的數量；從年齡結構看，向外流動人口的年齡基本上是青壯年（20-59歲人口），向縣內城鎮流動的年齡結構相對偏大；從收入角度看，收入水平高的人群更偏好于在市以上城市購房，這種偏好來源于更強的經濟能力，從這個角度看，選擇定居縣城更像是一種限于經濟條件的無奈選擇。在當前，大中城市常住人口是流入人口遠遠大于流出人口，農村是流出人口遠遠大于流入人口，一個是凈流入，一個是凈流出，而縣城等小城市和建制鎮，顯然人口流入與流出在同時進行，人口處于不斷變動中，居民相當不穩定。

作為內陸欠發達縣份，S縣正式立縣始于上世紀60年代，縣城原先不過是一個較大的村莊，城鎮發展歷史只有短短的50年，縣城人口的“候鳥”化現象，既是自身發展的階段性體現，也具有中西部地區縣城及全國絕大部分建制鎮的共性特征，《中國證券報》報道，作為沿海省份的山東省，也存在同類現象，C縣公務員2014年必須介紹自己的親戚或朋友在縣城內購買新建商品房。農民不愿進入縣城，或者不打算常住縣城，原因在于：

一是產業培育發展緩慢。縣城處于城市與鄉村之間，由于我國很長時期以來采取重點發展城市的政策，作為絕大多數縣域來說，經濟發展相對滯后。以S縣來說，2012年全縣地區生產總值只有28.8億元，其中一產占比接近三分之一。主導產業以蔬菜和風電為主，風電基本不產生就業。缺乏容納就業的產業，是縣域城鎮難以吸納集聚人口的重要原因。更為重要的是，產業不可能在短時期內爆發性地成長，可以說是所有縣城發展存在的共同難題。獲得較高的收入，贏得更多的發展機會，是農村人口愿意進入城市的主要動因，而縣城及建制鎮大多缺乏這一吸引力。作為山東省人口大縣的C縣，同樣是由于缺乏產業支撐，導致外出務工人數居高不下，城區及開發區均難以形成人口聚集效應。

二是公共服務水平較低。農村人口進入城市，還有一個重要動因，就是追求更好的公共服務，對于S縣來說，從農村進入縣城居住的居民相當部分是基于縣城比原居住村莊具有更好的生活條件，比如居住、消費、教育、醫療、養老等方面。這既是農村人口進入縣城的原因，也是縣城高收入居民離開縣城進入市以上城市的原因。這突顯了城鄉在公共服務水平上的巨大差距。但更為巨大的是地區之間的公共服務水平差距。這也使得一些家長把追求優質教育資源的目光更多地投向縣外，前往省市高水平學校，甚至通過移民手段來追求優質教育資源和更好的高考機會，使本地學生大量外流。高考移民屢禁不止、不斷花樣翻新，就是明證。

三是縣域城鄉福利差距較小。良好的城鎮社會福利待遇，也是城鎮吸引農村人口的重要因素。在城鄉醫保基本普及，城鄉低保基本覆蓋、城鄉居民基本養老保險逐漸統一的當前，在縣域，特別是較為貧困的縣域，主要依靠上級財政轉移支付，城鄉社會福利并不存在明顯差距，反而農業人口享有一退雙還等惠農補貼，農村人口向城鎮真正轉移，反而會失去利益。

留在農村，還是進入城鎮，或者進入大中城市，對于農村人口來說，是一種利益考量。人口到底是去哪里，在當前來看，擁有更多機會和更多福利的大中城市，是農村人口的主要流入目的地。國務院發展研究中心2013年的調查結果顯示：在調查的農民工流動人口中，有68%表示愿意落戶大城市，愿意落戶中小城市的只有32%。在當前絕大多數縣份已經取消戶籍限制的情況下，比如在S縣農轉非就只需要交納幾百元的手續費，小城市及建制鎮仍不具備足夠的吸引力。就縣域而言，推動新型城鎮化必須有科學清醒的認識：

一是必須認識到城鎮化是一個自然歷史過程。從我國地廣人多的國情出發，單就理性考慮，容易得出城鎮化優于城市化的結論，但問題是和發達國家不同，我國仍然處于城鎮化快速發展階段，由于歷史形成的公共資源差距難以在短時間內補齊，大中城市具有更好的生活條件和更多的發展機會，向更大城市的城市流動是人口的自然追求，無法用行政手段、政策手段干預。大中城市人口向小城市及建制鎮定居的“逆城鎮化”，現階段幾乎不可能出現。作為新型城鎮化的分流渠及蓄水池，小城鎮及建制鎮的城鎮化具有特殊意義，但小城市及建制鎮城鎮化發展既充滿希望，更存在風險，如果用政府的力量去推動，結果卻很難預料。況且全國有兩千多個縣城和六萬多個建制鎮，地域不同，基礎不同，條件不同，不可能都發展成城市，必須因地制宜塑造特色，量力而行確定規模，盡力而為完善基礎，而不能盲目沖動，更不能靠政府主導去推動，甚至把城鎮化簡單化為城鎮建設、房地產開發。上級政府也不宜將城鎮化率列入考核指標，否則，在某種程度上比GDP考核的負作用更大。

二是必須認識到城鎮化是一個公平問題。城鎮化是集聚節約發展要素的過程，從社會層面說，減少農民、增加市民，只是城鎮化過程的表象，城鎮化的本質，是充分釋放人力這一最大、最主要資源的活力。僅僅把人口向城鎮轉移這個表面現象，就認為是城鎮化本身，就背離了城鎮化本來屬性。發展差距和收入差距，短時間內無法消除，事實上也根本不可能消除，公共服務水平的差距，卻應該依靠政府力量逐漸縮小甚至補齊，特別是發展機會的基本平等，應該是社會改革的關鍵。要讓人口自由流動，就要破除阻礙流動的各種體制機制，推動公共服務向基層農村延伸，實現公共服務均等化，解除人口流動的后顧之憂。當前必須破除的是戶籍限制，主要問題不是戶，也就是農與非農之分，而是籍，也就是地域限制。當然，在目前狀況下，對特大城市、大中城市進行一定程度的限制，穩妥放開是對的。但對于小城市及建制鎮的戶籍全面放開，既然已經成為共識，就要從高層進行積極推動。全面放開小城市及建制鎮戶籍限制，關鍵在“全面”，一是要在戶口簡單易入的基礎上，社會福利公共服務要真正全面覆蓋；二是要全局性放開，全國任何省份的小城市及建制鎮戶籍要面向全國所有人口放開,而只不是面向本行政區劃內的農民放開,只有這樣,戶籍改革才是有效的，對城鎮化發展才能真正起到推動作用，而不應該只是就地放開。

三是必須認識到城鎮化是一項系統工程。城鎮化是發展的結果，而不能作為推動發展的原因。說城鎮化是一個系統工程，一方面，城鎮化需要產業、公共設施、公共服務、制度機制，甚至城鎮居民的思想意識、行為習慣的全面提升，因此城鎮化不只是城鎮規模的擴張，更重要是城鎮質量的全面提升。另一方面，城鎮化是全局性工程，城鎮發展不是孤立的，是周邊地區相互聯系、相互支撐、相互促進的結果，培育發展城鎮不能搞地區本位主義，不能就城鎮發展城鎮，就縣域或者城鎮來說，必須站在城鄉一體發展的高度去規劃產業、基礎、公共服務設施。當前，不僅國家新型城鎮化規劃應該迅速出臺，省市也應該拿出全盤規劃，而不是鼓勵縣域競爭性地推動城鎮發展。