論涉及民事訴訟的信訪終結機制
——關于《民事訴訟法》第209條的立法精神和檢察對策

謝鵬程（廣州大學檢察理論研究中心教授）

2012年《民事訴訟法》的修改使民事檢察監督法律制度基本健全，同時也使民事檢察工作面臨新挑戰，特別是《民事訴訟法》第209條使民事檢察成為當事人申請法院啟動再審程序的后置程序，原來的民事案件上訪被納入訴訟程序，檢察機關的民事案件數量會逐步上升、辦案壓力會漸漸增加。如何認識第209條的立法精神并應對其挑戰，不僅關系到民事行政檢察工作科學發展和檢察公信力建設，而且關系到檢察學中的一些基本理論問題的再認識，關系到黨和國家探索涉法涉訴上訪終結機制和信訪法治化處理方式的成效。

一、深刻理解第209條的立法精神

《民事訴訟法》第209條規定：“有下列情形之一的，當事人可以向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴：（一）人民法院駁回再審申請的；（二）人民法院逾期未對再審申請作出裁定的；（三）再審判決、裁定有明顯錯誤的。人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定。當事人不得再次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴。”這一條的精神實質是實現“兩個轉化”，即把民事案件當事人的信訪權利轉化為申請檢察救濟的訴訟權利，把檢察機關審查啟動民事案件再審的選擇性監督轉化為監督制約性訴訟環節，形成了民事案件的再審啟動權分工制約和信訪終結機制的新程序。

從信訪權利轉化為訴訟權利，是信訪工作法治化的重要途徑。長期以來，黨和國家一直把信訪作為掌握社情民意的重要窗口和解決群眾訴求的重要渠道。隨著我國進入社會轉型階段，社會矛盾急劇增加，群體性事件和突發事件頻頻發生，原來的信訪機制已經難以應付日益高漲的信訪浪潮。盡管采取了加重地方黨政責任、應急機制與常規機制相結合等措施，信訪總量仍在高位運行，發生群體性事件的風險加大，信訪工作仍然疲于應付，難以扭轉被動局面。同時，這種“大鬧大解決”、“不鬧不解決”的信訪工作機制在某種程度上助長了“信訪不信法”、“信上不信下”、“棄法轉訪”等不理性、不公平、非法治的現象，損害了黨和國家的威信、法律的權威和司法的公信力。從根本上解決信訪問題，有賴于政治體制和司法體制的改革。根據黨的十八大關于實現國家各項工作法治化的要求，化解信訪工作困局的基本方向是信訪工作的法治化。首先，要把一部分涉法涉訴信訪從信訪工作中分離出來，通過完善訴訟程序來解決。對于民事案件的信訪來說，就是要把一部分信訪權轉化成訴訟權利（包括向法院申請再審和向檢察院申請檢察建議或者抗訴的權利），把原來檢察機關的部分信訪工作轉變成訴訟程序。其次，涉訴信訪主要是司法機關的責任，訴訟中產生的信訪應當由訴訟來解決。惟如此，才能使公民權利得到公平而有效的保障，并樹立和維護司法權威。因此，以訴訟程序作為涉訴信訪的終結機制是國家法治化的必然選擇。

從選擇性監督轉化為監督制約性訴訟環節，是法律監督的公權監督功能與私權救濟功能的結合，是法律監督制度的創新。首先，從第209條的程序設計上看，它既把檢察權作為監督審判權的一種方式，又把檢察權作為當事人啟動再審程序的救濟手段，客觀上加強了檢察機關的公權監督和私權救濟職能，并把這兩者有機地結合起來了，是法律監督制度的發展。在任何一個法治國家里，以公權力監督制約公權力都必須以私權利監督制約公權力為基礎，私權利監督制約公權力也往往需要通過公權力之間的監督制約來實現。在訴訟程序中，法律賦予訴訟參與人的訴訟權利，既是保護訴訟參與人利益的需要，也是監督制約司法權的需要。因此，檢察機關通過履行法律監督職能，參與和保障一定范圍的私權救濟程序是必要的、可行的、合理的制度安排。其次，把當事人窮盡法院的一般訴訟程序之后的有關民事案件的再審申請轉移到檢察機關，而且，當事人只有一次向人民檢察院申請檢察建議或者抗訴的權利，檢察機關必須對符合第209條規定的三種情形的申請全部受理和全面審查并在3個月內作出是否提出檢察建議或者抗訴的決定。有人把這一機制解讀為確立了審判監督程序中“法院糾錯先行、檢察監督斷后”的順位模式。這一觀點有其正確的一面，也是有不準確、不全面的一面。就其正確性來說，這一機制確實通過“順序排位”解決了多方申訴、多頭審查的問題，也通過明確檢察機關審查、決定的義務和時限，排除了檢察機關在立案上的選擇性，將檢察監督內化為一種常規的再審啟動程序，成為當事人可選擇的訴訟環節，強化了當事人的訴訟權利救濟機制。就其不準確性來說，這一機制并不是終極的啟動再審的救濟程序，因為民訴法并沒有限定法院再審和當事人向法院申請再審的次數，只是限定了當事人向檢察院申請提出檢察建議或者抗訴的次數。換言之，在檢察機關作出是否提出檢察建議或者抗訴的決定之后，并不妨礙當事人向法院申請再審或者法院主動提起再審。雖然2007年《民事訴訟法》規定的抗訴與2012年《民事訴訟法》規定的抗訴在效力上完全相同即啟動再審，但是在以往的審查決定抗訴機制中，檢察機關只是把當事人的申訴作為案源之一，作為發現違法裁判的線索，不必都立案，而現在的抗訴審查決定機制不僅增設了啟動再審的方式即檢察建議，而且增加了檢察機關的義務即對當事人的符合第209條規定情形的申請要全部受理和全面審查并在3個月內作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定，取消了檢察機關對于第209條規定情形的立案審查程序①關于當事人符合第209條規定的申請檢察機關是否要像以前那樣設置立案程序，在檢察系統有兩種解讀。筆者認為，從第209條的本意來看，對當事人提出的符合第209條規定的三種情形的申請，檢察機關應當受理并及時進行審查，只能作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定，不能作出立案或者不立案的決定。這是第209條對檢察職能的重大調整，也是實現信訪工作法治化和探索信訪終結機制的重要措施。原來，受理程序旨在審查是否符合抗訴條件，立案程序旨在審查和判斷抗訴成功的概率。現在保留受理程序是必要的，但是立案程序就是不必要的，甚至侵犯了當事人的訴訟權利，因為當事人只有一次申請權，檢察機關不能再通過立案程序克減其權利，必須全面審查后做出決定是否提出檢察建議或者抗訴。。

我們一直主張，檢察機關的法律監督職能是監督公共權力運行和保護公共利益的國家職能，既不監督私人權利的行使，也不救濟私人權利。這似乎在公私之間劃了一條明確的界線，這有助于防治檢察權的濫用。但是，如果把這一理論觀點絕對化，就容易產生偏差。問題的關鍵不在于檢察機關的法律監督職能有無私權救濟的功能，而在于它有什么樣的私權救濟功能以及這種私權救濟功能與公權監督功能相比處于什么地位。對此，我們不妨從檢察機關受理申訴、控告和舉報，刑事公訴和訴訟監督三個方面的相關法律規定來進行一番梳理。首先，憲法第41條的規定②憲法第41條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”和人民檢察院組織法第6條的規定③人民檢察院組織法第6條規定：“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權利，追究侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利的人的法律責任。”意味著檢察機關是受理控告、申訴和檢舉的“有關國家機關”之一，對國家機關和國家工作人員的違法失職行為不僅要追究法律責任，而且要對“受到損失的人”給予賠償。這種賠償就是一種私權救濟。這也說明在某些案件中，法律監督的公權監督功能是與私權救濟功能分不開的，私權救濟是公權監督的自然結果或者間接成果，也是公權監督要實現的一項價值即保障人權或者保障民生。其次，檢察機關在刑事訴訟中只負責對國家財產、集體財產遭受損失的案件提起附帶民事訴訟，對私人遭受損失的案件只有通知有關人員提起附帶民事訴訟的義務而沒有代位提起附帶民事訴訟的義務④《刑事訴訟法》第44條第2款規定：“人民檢察院自收到移送審查起訴的案件材料之日起三日以內，應當告知被害人及其法定代理人或者其近親屬、附帶民事訴訟的當事人及其法定代理人有權委托訴訟代理人。”第99條第2款規定：“如果是國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時候，可以提起附帶民事訴訟。”。這說明檢察機關在刑事訴訟中的法律監督職能重點是保護因犯罪遭受侵犯的公共利益，私權救濟的責任是很弱的、附屬性的，但也不是一點也沒有。第三，刑事訴訟法⑤譬如，《刑事訴訟法》第47條規定：“辯護人、訴訟代理人認為公安機關、人民檢察院、人民法院及其工作人員阻礙其依法行使訴訟權利的，有權向同級或者上一級人民檢察院申訴或者控告。人民檢察院對申訴或者控告應當及時進行審查，情況屬實的，通知有關機關予以糾正。”第115條規定：“受理當事人和辯護人、訴訟代理人、利害關系人對于司法機關及其工作人員實施的采取強制措施法定期限屆滿不予以釋放、解除或者變更的等特定違法行為的申訴或者控告,經審查,情況屬實的,通知有關機關予以糾正。”和民事訴訟法⑥譬如，《民事訴訟法》第208條規定：“各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。”以及“兩高”有關民事、行政訴訟法律監督的改革意見都規定，司法機關和司法人員在訴訟中侵犯當事人及其代理人的訴訟權利時，都可以向檢察機關申訴或者控告，檢察機關經過調查屬實的，應當提出糾正違法的意見或者檢察建議。這既是檢察機關對司法機關和司法人員訴訟違法行為的監督，也是對當事人訴訟權利的一種程序救濟。總體上說，檢察機關的私權救濟功能有兩個特點：一是通過公權監督來實現私權救濟，而審判機關既通過公權監督實現私權救濟（行政訴訟即為對行政權運行的司法審查來保障私人權利），又通過審理民事糾紛來實現私權救濟。二是通過參與訴訟（即承擔一定的訴訟職能）和保障訴訟程序依法進行來實現私權救濟。換句話說，檢察機關只是司法救濟的參與者和保障者，而審判機關是作為裁判主體來實現私權救濟，兩者在司法救濟程序中的地位有主輔之分。因此，我們應當肯定檢察機關具有一定的私權救濟功能，但是這種私權救濟功能相比公權監督功能而言，是從屬性或者附帶性的，在某些情況下只是間接的功能。《民事訴訟法》第209條雖然把申請檢察建議和抗訴作為當事人申請再審的一道后置程序和可選擇的訴訟環節，使其成為當事人申請再審的救濟程序，但是檢察機關仍然是主要作為法律監督機關發揮對審判權的監督功能，與審判機關在啟動再審程序中進行分工制約，并不承擔實體性的私權救濟功能。

概括地說，第209條的要義有三個方面：(1)公權監督與私權救濟相結合，檢察監督由選擇性監督轉化為參與性監督制約，是民事檢察制度的新發展；(2)維護司法公正，化解社會矛盾，是民事檢察工作的基本任務；(3)樹立司法權威，服務大局，推進國家法治，是審判機關和檢察機關的共同責任。

二、積極探索應對措施

第209條使檢察機關的監督角色發生了一定的變化，成為公權監督與私權救濟相結合的監督者，成為法院啟動再審的后置程序，成為當事人申請再審的司法救濟程序，因而檢察機關所承擔的司法責任加重、社會壓力加大。實際上，這意味著檢察機關要給審判機關分擔一部分原來的民事案件信訪工作。應對這種新挑戰，檢察機關特別是民事行政檢察部門僅僅依靠原來的做法、策略和措施是顯然不夠的，甚至可能引起嚴重后果。不過，我們對形勢的判斷和分析應當客觀全面。既要估計到第209條會使檢察機關承擔前所未有的辦案壓力，但是也不能過分夸大。從近幾個月的情況來看，有的地方案件數量翻番，有的地方案件數量沒有大幅上升，當然新法的實施及其影響的全面顯現還有一個過程，今年年底或者明年的情況會比較明朗一些。值得注意的是，第209條給檢察機關特別民行檢察部門造成的影響不僅僅是案件數量的壓力，更主要的是司法責任加重，辦案風險加大。

有人認為，第209條是法院給檢察院挖的一個坑，檢察機關可以采取給檢察建議和抗訴“放水”（即降低標準）的策略來應對。這完全是部門主義和機會主義的應對策略，是推卸法律責任，是缺乏大局觀念和法治意識的突出表現。為此，在2012年11月召開的全國檢察機關學習貫徹修改后民事訴訟法座談會上曹建明檢察長強調，要始終把民事行政檢察工作放在黨和國家工作大局中謀劃和推進，從服務大局出發明確加強和改進工作的切入點和著力點，充分發揮民事行政檢察工作在促進經濟社會又好又快發展、維護社會和諧穩定中的職能作用；要切實從人民群眾的新要求新期待出發加強和改進民事行政檢察工作，把加強民事行政檢察監督同維護人民權益緊密結合起來；要不斷深化對民事行政檢察工作規律性的認識，不斷創新民事行政檢察監督機制和方式；要加強與人民法院的溝通協調，保障檢察機關與審判機關協調有序有效開展工作，共同維護司法公正和司法權威。

一般而言，化解第209條的壓力和風險，檢察機關主要有兩條途徑，一是提高辦案質量和效率，保證具有第209條規定的三種情形的案件在檢察機關得到依法公正合理的處理；二是對于作出不提出檢察建議或者抗訴的決定的案件，要做好釋法說理和服判息訴等風險防范工作。然而，要做到上述兩條并非易事，在實際的檢察工作中可能出現各種偏向或者錯位，譬如，該作出提出檢察建議或者抗訴的決定的，作出了不提出的決定，因而激化社會矛盾；不該作提出檢察建議或者抗訴決定的，濫作出，甚至為了減輕檢察機關的壓力而降低做出檢察建議或者抗訴的標準，使第209條失靈、檢察監督的過濾機制失效。這種不負責任的做法，不僅會損害檢察機關的執法公信力，不必要地加大了法院工作的壓力，而且加重了當事人的訟累，影響社會穩定，損害司法公正和法律權威。因此，檢察機關采取什么樣的策略和措施事關重大。2013年3月下旬發布的《最高人民檢察院關于深入推進民事行政檢察工作科學發展的意見》對于如何應對挑戰，推進民事行政檢察工作科學發展，提出了指導性的原則、策略和措施。落實好這個《意見》，不僅需要各級檢察機關在人力物力上對民事行政檢察工作予以保障，而且要對民事行政檢察部門在工作機制上進行探索和創新予以支持。

關于檢察一體化工作機制與檢察官辦案責任制相結合的問題。修改后的《民事訴訟法》在增設同級監督機制的同時，加重了上級院特別是最高人民檢察院和省級人民檢察院的責任，可能產生案件上行的趨勢。為此，要加強檢察一體化工作機制。首先，要明確貫徹落實修改后的民訴法是全國檢察機關的共同責任。要在明確各級檢察院在民事檢察工作中的職責分工的基礎上加強縱向和橫向協作，下級院要認真辦理上級院交辦、轉辦的案件；高檢院、省級院和分州市院在抓好自身辦案工作的同時，要加強調查研究，加強對下指導，重視加強對辦案工作的統籌。其次，檢察機關各內設機構要積極配合民事行政檢察部門，建立健全協作配合機制，特別是民行部門與控告申訴、案件管理部門的協調和協作，提高工作效率。檢察一體化工作機制的功能主要在于有效配置檢察資源，發揮整體效能，檢察官辦案責任制則是通過完善辦案組織，下放辦案權力，強化辦案責任的方式保障辦案的質量、效率和效果。只有在辦案責任制的基礎上實行檢察一體化工作機制，或者說，只有把加強檢察官責任與加強整體效能結合起來，才能建立符合檢察工作規律的工作機制。片面強調某一方面，都不足以應對民事行政檢察工作面臨的新形勢、新任務。

關于加強法律文書說理與做好息訴工作的問題。化解矛盾糾紛、維護司法公正和司法權威，是民事檢察工作的重要職責。修改后的民訴法進一步理順了檢察監督與法院啟動再審和當事人申請再審的關系，克服了重復申訴、多頭審查的弊端。但是在這種情況下，檢察機關受理的案件主要是被法院駁回再審申請或經再審維持原判的案件，其中，符合檢察監督條件的比例可能會發生變化，即適合提出抗訴或檢察建議的案件相對減少，大多數案件要做息訴服判工作。通俗地說，到檢察機關申請檢察建議或者抗訴的民事案件大多是一些化解難度較大的“硬骨頭”。不僅檢察監督是當事人向人民法院申請再審的后置程序，而且當事人向檢察機關申請抗訴或檢察建議僅限一次，這就使檢察環節防范辦案風險、化解矛盾糾紛的壓力明顯增大。各級檢察機關要更加重視引導群眾依法定程序解決司法訴求，把化解矛盾工作落實到受理、審查、決定、抗訴的各個環節。對決定不提出檢察建議或者抗訴的，不僅要在法律文書中充分地、有針對性地說明理由和依據，而且要慎重地、耐心地對每一個申請人進行釋疑解惑，做好心理疏導，防止矛盾激化。必要時，可依托大調解工作體系，通過檢調對接工作機制，加強與人民調解、行業調解、司法調解的銜接配合，形成息訴工作合力。

關于完善民事檢察工作考評機制的問題。工作考評既是檢察長和上級檢察機關了解掌握民事行政檢察工作進展、評估工作發展態勢以便及時科學地提出對策措施的重要方式，也是落實“敢于監督、依法監督、規范監督、善于監督、尊重規律、服務大局、平等保護、強化效率”這些基本要求的保障機制。從以往的經驗和教訓來看，民事檢察工作考評機制中出現的一些問題，主要是有關“敢于監督”與“善于監督”的指標之間存在一定的沖突或者不協調，誤導辦案工作。前者主要是辦案數量和規模問題，后者主要是辦案質量、效率和效果的問題。辦案規模是基礎和支撐，關系到是否有效回應人民群眾的期待；辦案質量是生命、是目標，關系到是否有效地化解社會矛盾和維護司法公正。現行的民事行政檢察工作考評機制只是一種內部考評機制，其正當性和合理性最終要由外部的、社會的評價機制來檢驗，歸根到底，要看它是否有利于化解社會矛盾、維護司法公正和提升檢察公信力。因此，民事行政檢察工作考評機制的完善，不僅包括內部考評指標設置的科學化，而且包括探索外部評價的內部化，建立內外結合的工作績效考評體系，甚至可以考慮逐步實行內外兩個考評體系并行和綜合考查的績效考評方式，以克服內部考評機制的片面性、局限性，從而引導民事檢察工作科學發展。