北京地區基層法律服務市場實證考察（下）

陳宜（中國政法大學副教授）

（接上期）

四、北京地區基層法律服務現狀考察之四（通州區）

北京通州區轄4個街道、2個地區、8個鎮、1個鄉，據2011年統計公報，2011年末，全區戶籍人口67.3萬人，其中，農業人口32.9萬人，占總人口的49%①北京市通州區統計局：《2011統計公報》，通州統計信息網，2012年4月25日，http://stats.bjtzh.gov.cn/n5244966/n7979873/c8110788/content.html，訪問時間：2013年6月4日。；據2011年人口普查數據，全區常住人口為118.4萬人，其中，外省市來京人員占常住人口的36.7%②通州區第六次全國人口普查領導小組辦公室等：“通州區2010年第六次全國人口普查主要數據公報”，通州統計信息網，2011年6月30日，http://stats.bjtzh.gov.cn/n5244966/n7979873/c8110766/content.html，訪問時間：2013年6月4日。。

（一） 通州區基層法律服務所及法律服務工作者狀況

截至2010年，通州共有15個法律服務所，有的鄉鎮法律服務所基本名存實亡，城區街道基本上沒有法律服務所存在，有基層法律服務工作者證的人員60～70人，實際從事這個工作的不足30人。通州城區的法律服務基本由律師壟斷，而在農村較偏遠的地區，基層法律服務工作者的業務比較興旺，基層法律服務工作者的工作熱情也比較高，如西集鎮、臺湖鎮。

1、2010年調研時，通州區還存在法律服務所與司法所兩塊牌子一套人馬的情況。司法所所長都是兼職基層法律服務工作者，嚴格遵守司法所不得提供有償服務的規定，但對涉及鄉鎮政府的案件、經濟糾紛則免費辦理。

2、基層法律服務工作者的工作內容以調解為主。由于基層法律服務工作者多是本地成長起來，且長期駐扎鄉鎮，隨叫隨到，人員固定，收費低，具有化解矛盾、維護地方穩定的作用，百姓、政府都信任基層法律服務工作者的工作，鄉鎮政府遇到法律問題基本上都找司法所，由基層法律服務工作者幫助解決。

3、司法局對法律服務所的管理主要有：不定期的工作檢查、財務檢查、規章制度檢查、定期報送報表，業務培訓。

（二）通州律師為基層提供法律服務狀況

2012年，通州全區律師事務所共29家,執業律師146人,有5名律師擔任區政府法律顧問團成員，1名律師擔任政協委員，31名律師擔任各委辦局和鄉鎮法律顧問③《通州區內律師今年繼續“村居行”》，中國日報網站，2013年1月6日， http://www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/2013-01-06/content_7953515.html，最后訪問時間：2013年6月4日。。2013年，全區律師在龍頭企業和重點工程項目落地、規避風險、規模培育等方面充分發揮律師職能，當好政府的參謀助手。

（三） 通州“法律服務村居行”活動中基層法律服務力量的整合

2012年啟動的“北京法律服務村居行”活動，律師、公證員、專職基層法律服務工作者、司法所兼職法律工作者共同參與其中。如通州新城核心區建設工地法律服務工作站就是由新華司法所、新華街道法律服務所聯合成立，薛鵬律師事務所、潞洲公證處、法律援助中心、新華街道法律服務所專職法律工作者和新華司法助理員等兼職法律工作者，每月安排1至2個晚上來到工作站，為工地的農民工提供法律咨詢④田兆玉：《通州新城工地成立法律服務站》，北京日報2012年10月9日第8版。。2013年，通州區繼續開展“法律服務村居行”活動，動員律師、法律服務專業人員，以該活動為平臺，與各社區、村隊結成“一對一”法律宣傳與服務小組，達到全區社區（村）律師法律服務全覆⑤蓋田兆玉、李超：《通州部署2013 年法制宣傳教育工作》，首都之窗《北京·通州》，2013年5月22日，http://www.bjtzh.gov.cn/n95/n534/n700/c8501254/content.html，訪問日期2013年6月4日。。

五、北京地區基層法律服務現狀考察之五（順義區）

順義區下轄19個鎮、6個街道辦事處、424個行政村，戶籍人口59萬，常住人口91.5萬⑥順義區人民政府：《順義概況》，http://www.bjshy.gov.cn/Category_2497/Index.aspx，2最后訪問時間：2013年6月4日。。

（一） 順義區基層法律服務所及基層法律服務工作者概況

順義共有法律服務所21家，2010年有基層法律服務工作者71人，每年注冊，58人有公務員身份，58人中有8人是退休人員，71人中平時執業的只有8人，2001年～2010年沒有發展新的基層法律服務工作者。現有基層法律服務工作者人員年齡偏高，都在40歲以上，高中以上學歷。

在順義，以潮白河為界，河東地區老百姓有法律服務的需求，尤其是低于律師收費的法律服務，因此，基層法律服務工作者有著不錯的法律服務市場。而縣城周邊、河西地區，法律服務主要由律師提供，天竺等大企業有法律事務聘請律師處理。

1、基層法律服務工作者的業務范圍

基層法律服務工作者的業務范圍包括法制宣傳、法律咨詢、人民內部矛盾的排查調處、代寫法律文書、審理合同，代理法援案件。有執業證件的法律服務工作者還可以為公民、法人和其他組織代理民事訴訟案件⑦北京市順義區司法局：《基層法律服務簡介》，http://www.sifj.bjshy.gov.cn/level3.jsp?id=4712 ，最后訪問時間：2011年8月22日。。2007年成立鎮級法律服務中心，每個村級法律服務室都配有一名律師，代理村委會開庭時一名律師一名基層法律服務工作者出庭。

2、對基層法律服務工作者的管理

順義的法律服務所歸基層科管理。對法律服務所納稅登記的要求，是順義司法局規范法律服務所的一項重要舉措。2010年底，有不少當事人反映基層法律服務工作者工作不規范，較為敏感的問題是收費不開正式發票。為此司法局專門下發通知，要求法律服務所進行納稅登記，每筆法律服務收費須到地稅局報稅，先交營業稅，然后開具發票。

3、投訴處理

對于當事人投訴的，一般的處理是讓基層法律服務工作者退費，再被投訴就責令停業。從投訴處理的情況看，違規的基層法律服務工作者多是從社會招聘來的人員。

（二）鎮級法律服務中心的法律服務

2006年12月,龍灣屯鎮法律服務中心正式掛牌。每月16日安排專職法官、律師值班，面向農民提供免費法律咨詢、法律援助。中心主要負責對廣大群眾開展法制宣傳，通過訴前調解、現場審判等形式以案說法，普及法律知識⑧北京順義區司法局：《龍灣屯鎮法律服務中心初見成效》，http://www.sifj.bjshy.gov.cn/level3.jsp?id=6780，最后訪問時間：2013年6月4日。。2007年，順義區成立19個鎮級法律服務中心。法律服務中心是政府花錢購買服務的一種形式。法律服務中心依托鎮司法所設立，以化解矛盾糾紛、維護農村社會穩定為目標，為農民提供免費的法律服務。鎮法律服務中心的工作包括：調解糾紛、解答法律咨詢、開展法制宣傳、代寫法律文書、防止群體性上訪、防止非群體上訪、開展矛盾排查、律師法官開展業務指導，為基層政府提出司法建議、為基層政府調解疑難矛盾糾紛、排查和化解矛盾隱患、發放便民聯系卡，開展專題法制宣傳活動。

（三）律師服務基層概況

2010年，順義律師協會成立，在服務基層方面，協會以公益律師進社區為切入點，以打造“一刻鐘法律服務圈”為主題，向社工委申報政府購買社會組織服務的項目，并獲區社工委的審批。2011年，順義區律師協會在區司法局的領導下，組織律師事務所和街道結對，一個律師服務一個社區。通過開展法律服務“三進”活動，拓展律師業務覆蓋面。2012年，順義區司法局大力推行“法律服務村居行”活動,通過整合優秀的律師、公證、法律援助等人力資源，引導村（居）委會與律師事務所簽訂法律服務協議，建立公益律師服務站，公益律師采取定期和不定期相結合的方式到轄區提供法律服務，參與法律咨詢、矛盾化解、法律援助等工作，將專業法律服務送到群眾的家門口。順義區司法局在25個社區建立了“公益律師服務站”，以點帶面，輻射全區76個社區居委會，同時依托19個鎮級法律服務中心、426個農村法律服務室，選派律師入村開展公益法律服務，實現了“一村一名律師”的農村法律服務全覆蓋格局⑨王春光：“法律服務村居行，律師送法到家門”，《京郊日報》2012年9月7日第3版。。

六、北京地區基層法律服務現狀考察之六（昌平區）

截至2010年末，昌平全區戶籍人口53.3萬人，其中農業人口20.7萬人，占全區戶籍人口的38.8%，2010年第六次全國人口普查，昌平區共登記常住人口166.05萬人，全區常住人口中，外省市來昌人員為84.71萬人⑩北京市昌平區統計信息網：《昌平區情》。http://www.bjchp.gov.cn/tjj/tabid/659/Default.aspx，最后訪問時間：2013年6月5日。。昌平區下轄5個街道辦事處、15個鎮（地區辦事處）和1個以企代鎮行政單位（北企公司），303個行政村，189個社區居委會?昌平區政府門戶網站：《行政區劃》，http://www.bjchp.gov.cn/publish/portal0/tab93/，最后訪問時間：2013年6月5日。。

（一）昌平區基層法律服務所及基層法律服務工作者概況

昌平區有法律服務所19個，基層法律服務工作者不到100人。

1、昌平區法律服務業務的開展

昌平的司法所工作站（法律服務室）為基層法律服務工作者提供一個平臺，基層法律工作者定期去工作站提供服務。有執業證書的基層法律服務工作者實行有償服務，擔任法律顧問、進行代理、參與法援工作，非訴調解比較多，基層法律服務工作者的收費比較低。基層法律服務工作者立足基層，為基層提供服務，尤其是近年農村改制，股權改制及村里的重大事項，基層法律工作者都參與，化解矛盾，維護集體經濟利益，為集體經濟保駕護航。興壽司法所有一個“合同管理站”，對轄區的所有鎮、村合同把關，堅持了十幾年。此外，昌平拆遷工作的進行也離不開法律服務所，拆遷協議的把關、向百姓宣傳拆遷政策、解答問題，基層法律服務工作者都在第一線。

2、對法律服務所、基層法律服務工作者的管理

昌平區司法局對法律服務所、基層法律服務工作者的管理一直沒有松懈過，這些年陸續出臺了不少相關的管理實施細則，同時為基層法律服務工作者的規范執業做了許多協調工作。

（1）制訂管理細則，規范執業。昌平區司法局制訂有《基層法律服務工作者管理辦法》、《基層法律服務工作者民事代理工作規程》等規范性文件規范基層法律服務工作者的執業行為。如《關于基層法律服務工作者開展法律服務業務補充規定》,規定基層法律服務工作者不得以公民個人身份從事法律事務、收費必須開具正式發票并及時入賬、嚴格歸檔、聘用合同注明上繳比例或數額、法律服務所所長的責任、未經允許不得在轄區外設接待站（室）等。

此外，司法局基層科還做了大量的協調工作服務于對基層法律服務工作者的規范管理。法律服務所法人代碼證的申辦及年審、稅務登記及年審、銀行財務年審等，司法局都出面協調。

（2）要求法律服務所每月上報業務開展、收費、投訴情況，每年對基層法律服務工作者、法律服務所年檢注冊后進行公示。注重對專職人員進行培訓。2010年，還專門進行了關于農村法律服務的調研。依托街道設立法律服務所，法律服務所進人由司法所把關，從而使管理工作落到實處。

（3）司法局領導和業務科室重視投訴，每件投訴都有答復，沒有因為處理不當上訪的。

（二）基層公益法律服務情況

2010年，昌平區全部17個鎮均建立了公益法律服務中心，有償聘用具有一定法律知識和工作經驗的退休法官、退休檢察官等專業人士從事法律援助和服務工作。全區公益法律服務人員34人，由市財政撥款61萬余元，每月支付公益法律服務人員1500元。公益法律服務機構主要職責包括：開展法制教育培訓，參與轄區內矛盾糾紛調解，擔任鎮、街道和農村集體經濟組織的法律顧問，代理非訴訟法律事務、解答法律咨詢，定期為司法所提供流動服務等等。昌平區注重發揮基層法律服務室的平臺作用，確保全區的每個社區、村莊都有1名基層法律服務工作者和公益法律服務中心人員提供法律服務。

（三）律師為基層提供法律服務概況

截至2011年12月，昌平區共有律師事務所30家，執業律師125名。

2011年，區司法局在全區范圍內組織開展了“圍繞中心 服務重點 保障民生，法律服務進企業進社區進村莊”活動，確保每個社區都有一名律師提供定向服務，努力為各類企業和基層群眾提供更加便捷、高效、精細的法律服務?昌平區律師協會：《北京市昌平區律師協會第六次理事會會議》，2011年4月3日，http://www.bjchplawyer.org/News/2011/4/y5ghbw18rs.htm ，最后訪問時間：2012年9月8日。。昌平區律師協會“和諧之聲——以法律服務促和諧項目”被評為2011年度全市政府購買社會組織服務活動優秀項目。

2012年，啟動的“法律服務村居行”活動中，昌平區成立了“法律服務村居行”服務總隊，通過開展系列主題活動，確保“法律服務村居行”活動全面實施。律師、公證員代表和司法所、社區（村）的代表共同簽訂了“北京市昌平區 ‘法律服務村居行’法律服務合作協議”，實現一對一的銜接，零距離的法律服務全面鋪開。

第三部分 對基層法律服務市場的思考

通過對北京六區縣基層法律服務市場的調研考察，需要持續關注的是法律服務市場應如何來規制的問題。

一、需求決定市場，法律服務的多元化是市場的需要

目前，服務基層的法律服務隊伍主要包括律師、公益法律服務志愿者、基層法律服務工作者、人民調解組織等，在業務范圍上有交叉，但又各有側重，各有優勢。

律師是法律服務市場的主力軍，但在北京地區律師的分布也是極不均衡的，律師主要集中在朝陽、海淀、東城、西城，這些區域的律師多服務于中高端業務，對低端業務也有涉及，以及對公益服務領域有意識的滲透。近幾年來，個人律師事務所的數量有比較大的增長，多數個人律師事務所的業務定位在面向基層，服務于中低端。司法行政機關、律師協會積極推動律師事務所、律師參與政府購買法律服務的項目，在法律“三進”、“六進”等一系列活動中，服務于基層。

在律師發展相對集中的地區，基層法律服務所及其工作人員的生存空間受到嚴重擠壓，其所占法律服務的市場比重已經很小，但在律師發展較為薄弱的地方，基層法律服務工作者的服務還有一定的市場需求。目前基層法律服務工作者的隊伍基本上處于逐漸萎縮的狀態。

北京的公益法律服務體系包括首都新農村公益法律服務體系建設項目下運行的公益法律服務和其他社會各界提供的公益法律服務。2010年，北京市司法局制定了《在全市建立和規范公益法律服務中心的實施方案》，要求在全市各區縣建立并規范鄉鎮公益法律服務中心。一些區縣律師協會也在積極申報政府采購的法律服務項目。

此外，還有工商部門注冊的法律咨詢公司、中心等也在從事著法律服務。

二、整合法律服務力量，服務基層

多支法律服務隊伍共存，法律服務市場卻缺乏統一的規范，力量的整合將使法律服務的效能發揮更大化。

作為法律服務主力軍的律師、律師事務所在“兩結合”管理體制下，較為規范，并在法治進程中起到越來越重要的作用。在城區，律師服務得以較廣泛的覆蓋。

一些基層法律服務所由于存在的時間長，具有一定的群眾基礎，而且貼近基層，還有生存的空間。律師業比較發達的城區，律師服務的覆蓋面基本可以滿足社會對法律服務的需求，基層法律服務工作者退出法律服務市場是符合社會發展需要的，但退出應是有序的，而非讓其自生自滅。在律師業欠發達的鄉鎮，公益法律服務還不足以完全滿足社會對法律服務的需求，基層法律服務工作者的存在還有其必要性，可以采取合理布局、總量控制的政策。

公益法律服務工作者從事著過去基層法律服務工作者從事的業務范圍，卻更缺乏法律規范。同時，延慶縣試點并運行的公益法律服務體系，不僅有賴于政府的財政投入，還得益于北京法律援助基金會為公益法律服務工作者提供辦理案件費用計件補貼。這一方式在其他區縣推廣，由于沒有計件補貼的經費保障，效果不能不打上折扣。

法律咨詢中心、公司以商業機構的身份加入法律服務市場，其準入缺乏行業標準，目前司法行政機關對其也沒有管理權限。

司法行政部門應梳理各類資源，調動、整合各方力量，規范執業行為，以便全方位、多層次滿足社會對法律服務的需求，為社會提供規范有序、高效便捷的多元化法律服務。

三、出臺管理辦法，規范法律服務行為

目前，基層法律服務所、基層法律服務工作者、公益法律服務人員以及工商機關批準注冊的法律咨詢公司、中心的規制都存在立法上的缺失。

《基層法律服務所管理辦法》、《基層法律服務工作者管理辦法》的修訂遲遲沒有出臺，從而使得基層司法行政機關對基層法律服務所、法律服務工作者的管理缺乏法律依據，故應加快出臺對基層法律服務工作者和法律服務所的管理辦法。

實行公益法律服務的區縣也在加強公益法律服務中心的規范化建設，比如延慶縣農村公益法律服務指導中心將公益法律服務的規范化建設作為首要目標，采取了一系列措施：一是建立了包括《延慶縣農村公益法律服務工作實施細則》、《鄉鎮法律服務中心的職能職責》、《律師顧問團工作規則》等多個制度性文件，創建了包括業務登記備案制度、例會制度等多項具體工作制度，編訂了《農村公益法律服務工作手冊》，逐步形成一個相對完整的制度體系。二是制定了一套標準檔案文本格式，指導各中心統一整理案卷，并在每月底開展一次案卷評查活動，促進了公益法律服務檔案的統一化、標準化。三是形成了一個相對固定的業務工作流程。公益法律服務的規范化建設還有待加強。

在工商注冊的法律咨詢公司、中心的管理目前處于無法可依的狀態。在調研中司法行政機關、律師協會、律師、基層法律服務工作者對這類公司、中心的存在多有詬病，有的區縣司法行政機關、律師協會曾對轄區公檢法周邊的非法法律服務機構進行摸排。法律咨詢公司、中心存在的問題比較突出，包括：（1）對外宣傳的業務范圍與核準經營的業務范圍不一致，法律咨詢中心服務的業務范圍涉及律師業務；（2）營業地點與相關行政部門核發的營業執照地點不一致，違反規定私設、濫設分支機構，跨區執業；（3）法律（咨詢）服務機構未經相關部門批準，設置各類法律（咨詢）服務廣告牌，誤導當事人，等等。但司法行政機關卻沒有管理的依據和權限。

四、制定法律服務法，規范法律服務市場

我國制定有《律師法》、《公證法》等部門法，對律師執業、公證活動加以規制，但在這些法之上卻缺少一部上位法，對包括律師執業、公證活動、法律援助及所有其他提供法律服務的活動進行規制，從而使對法律服務的管理在某些領域出現管理的缺位。國務院的三定方案并沒有明確司法行政機關對法律服務市場進行規范的職責。實踐中，長期以來為業界所詬病的工商部門注冊的法律咨詢公司、中心，司法行政機關對其不具有管理的權限。制定法律服務法，賦予司法行政機關管理法律服務市場的權限，是規范法律服務市場的根本出路。(全文完）