浙江省基本公共服務區域均等化探析①

浙江商業職業技術學院財會金融學院 林依嫻

浙江省基本公共服務區域均等化探析①

浙江商業職業技術學院財會金融學院 林依嫻

基本公共服務均等化是擴大公共財政覆蓋面，讓全體社會成員共享改革發展成果的制度安排。本文以浙江省區域間基本公共服務差異為研究切入點，深入分析區域基本公共服務差異的原因，最后提出促進浙江省基本公共服務區域均等化的建議。

基本公共服務 區域均等化 基礎教育 公共衛生

公共服務是企業無力或不愿提供的、由政府通過公共財政支出向全社會無償提供的各種服務。基本公共服務指為滿足人們最基本的生存和發展而必須提供的公共服務，主要包括教育、衛生、文化、就業、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等。基本公共服務的均等化，主要是指政府要為全體公民提供基本的、在不同階段具有不同標準的、大致均等的公共服務。浙江省總體經濟社會發展水平和基本公共服務供給水平相對較高，但由于自然經濟條件、歷史發展等方面的因素，使基本公共服務在區域之間存在著較大的不均等現象。

1 浙江省區域間基本公共服務的差距分析

自2008年浙江省率先實施基本公共服務均等化行動計劃以來，基本公共服務城鄉統籌、區域均衡和全民共享得到有效促進，基本公共服務體系不斷健全。但與全面建成惠及全省人民小康社會的目標相比，與廣大人民群眾的要求期待相比，現階段該省區域間基本公共服務水平還存在不小差距。

1.1 基礎教育資源配置失衡，區域人口素質存在一定差距

根據《2012年浙江教育事業發展統計公報》，2012年全省學前三年入園率為95.8%，幼兒教師學歷合格率為99%。小學學齡兒童入學率為99.99%，小學生師比為19.3:1，小學專任教師學歷合格率達到99.92%。初中入學率為99.98%，初中生師比為12.6:1，初中專任教師學歷合格率達到99.66%。普通高中在校生87.58萬人，專任教師6.45萬人，生師比為13.6:1，專任教師學歷合格率為99.02%。中等職業教育在校生72.47萬人，專任教師3.23萬人，生師比為19.2:1，專任教師學歷合格率為94%。全省學前三年到高中段的15年教育普及率為97.9%，初中畢業生升入高中段的比例為98.29%，升入普高和中職的普職比為1:0.94，高中段教育毛入學率為93.8%。可見，浙江省教育總體水平較高。但是，從圖1來看，2012年浙江省地區間人均教育經費差距明顯，基礎教育區域差異顯著。2012年，浙江省11個地區中人均教育經費最高的是寧波市，達2452.87元，最低的衢州市僅1230.40元。

1.2 公共衛生資源配置不合理，公共服務水平區域差距明顯

根據浙江省衛生廳信息中心的數據顯示，2012年末，浙江省共有衛生機構30267個，床位21.33萬張，衛生技術人員近40萬人，其中執業醫師和執業助理醫師13萬人，注冊護士12.13萬人。可見，浙江省公共衛生資源總體較多，醫療衛生水平較高。但是從表1可以看出，浙江省各地醫療衛生差距仍然較大，區域公共衛生資源分布非常不平衡，配置不合理，在公共衛生資源存量上，東部地區具有明顯的優勢。如表1所示，杭州市的每個指標都要遠遠高于其它地區，從千人床位來看，杭州千人床位為7.06，最低的是臺州為3.17；從千人衛生人員來看，杭州千人衛生人員數12.49人，衢州千人衛生人員數僅為5.86；從千人醫生來看，杭州千人醫生數為3.92人，衢州千人醫生數僅為1.96人。其它各地區間差距也非常明顯，其中寧波、嘉興、湖州、舟山等地區相對處于高位，而溫州、衢州、臺州、麗水相對處于低位，表明浙東北部地區居民享受的衛生資源優于浙西南地區。

表1 2012年浙江省各地區衛生資源配置情況

1.3 社會保險覆蓋不均，社會保障水平區域差異顯著

浙江在加快經濟建設和促進社會進步的同時，高度重視社會保障制度建設，不斷完善社會保障體系，各項社會保障事業蓬勃發展，社會保障工作成績斐然。目前，在浙江城鎮以五大社會保險為主體的社會保障制度體系日趨完善，保障覆蓋范圍逐漸擴大，保障能力逐步增強，其中基本養老保險、基本醫療保險、失業保險參保人數分別達到2094.76萬、2624.02萬、1065.58萬。但是如表2所示，2012年浙江省各區域之間社會保險覆蓋面存在明顯差距，各項社會保險的參保比例中，浙東北地區均遠遠高于浙西南地區，這說明浙東北地區享有社會保險的人口比重明顯高于浙西南地區，居民生活得到了較好的保障。從基本養老保險參保情況來看，參保比例最高的寧波市達到62.09%，參保比例最低的金華市僅為21.69%；再從基本醫療保險參保情況，杭州市參保比例最高，達到91.43%，溫州市參保比例最低，僅為19.28%；另外，失業保險參保情況顯示，參保比例最高的仍然是杭州市，比例為34.06%，比例最低的衢州市僅為8.77%。

表2 2012年浙江省各地區社會保險保障覆蓋情況 單位:萬人

2 基本公共服務區域差異的原因分析

2.1 區域間的經濟發展水平不均衡

地方政府的財政能力是其提供基本公共服務均等化的保證，地區人均財政收入表明一個地區提供公共服務的能力，地區間和不同政府級次間財政能力的均等化程度，將直接影響基本公共服務供給的均等化程度。由表3可以看出，浙江各地區之間的人均財政收入及人均公共服務等呈現較大程度的不均衡。在2012年浙江省11個地區人均財政收入的比較中，人均財政收入最高的是寧波市，為26596.56元/人，相應地其人均公共服務及人均教育經費也是最高的，分別為1738.98元、2452.87元；而人均財政收入最低的臺州市，其人均公共服務及人均教育經費也相應地處于低位，分別僅為821.60元、1230.40元。可見，各地區政府財政能力懸殊較大，其提供公共服務能力的差異較為顯著。

表3 2012年浙江省各地區人均財政收支情況 單位：元

2.2 轉移支付制度存在明顯缺陷

區域間財政能力的不均衡不僅受經濟發展水平高低的影響，而且與我國的財政轉移支付制度不健全息息相關。在經濟發展水平差異無法有效改變的情況下，政府須通過轉移支付來均衡各地區的財政能力，從而實現實現基本公共服務的均衡化。但在我國，繁多的轉移支付形式使得轉移支付不能很好地發揮作用，從而影響基本公共服務區域均等化的實現。在中央對地方的轉移支付中，包括稅收返還、財力性轉移支付、體制性補助和專項轉移支付，而財力性轉移支付又包含了一般性轉移支付、民族地區轉移支付、調整工資轉移支付等很多項。實際上，只有一般轉移支付才能實現均等化，但現在一般性轉移支付在整體轉移支付中所占比重很小，使其均等化作用不能很好地發揮。相對于一般性轉移支付，目前專項轉移支付的規模所占比重很大，但專項轉移支付政出多門，資金分配透明度不高，對促進地區間財政均等化的作用不明顯，對于促進基本公共服務均等化的功能就更弱。此外，在中央對地方轉移支付中，稅收返還也占很大部分，但目前的稅收返還是在保證地方既得利益的原則上進行的，如果一個地區上繳的稅額越多得到的返還也就越多，稅額越少的地區其返還額也就越少，這種不合理的稅收返還制度不僅不能解決財政水平不均衡問題，反而會擴大這種不均衡，使得基本公共服務均等化更難以實現。

2.3 財政支出的結構不合理

財政支出結構問題就是財權和事權的劃分及界定問題。我國各級政府之間的職責劃分不明確且不規范，財權逐層上收而事權逐層下放。從財權方面來看，如稅收的立法權、舉債權等都集中于上級政府，下級政府除了固定的地方財政收入和上次政府的財政轉移支付外，沒有其他的財政來源。而從公共服務的事權方面來看，如義務教育、公共衛生、社會保障等基本公共服務項目，大部分是由基層政府承擔的。但是，由于地方政府財力受限，于是就會把有限的財政收入用于能增加其財政收入能力的經濟建設，而對財政收入沒有直接影響的基本公共服務則會采取放任的態度，沒能很好地履行基本公共服務職能。財權與事權的不匹配是基層政府基本公共服務提供能力不足的關鍵所在，如果這種情況不能從根本上得到改變，區域間的基本公共服務供給差距將會越來越大，實現基本公共服務均等化將會變得越加困難。

2.4 政府績效評估不科學

改革開放以來，我國實現了國民經濟的快速增長，但與此同時也形成了唯GDP論的政績考核體系，政府的關注集中在GDP的增長、地方生產總值、財政收入、吸引外資等“硬指標”方面。由于政府關于基本公共服務的管理和監督機制還沒有完全理順，對基本公共服務有效的評價和責任機制還沒有全面建立起來，對于基本公共服務的提供水平和能力缺乏評價和衡量的標準，地方政府即使有財力也不愿提供，基礎教育、公共衛生、社會保障等“軟指標”普遍被忽視，如何提升居民生活水平、改善基本公共服務質量等問題未能得到地方政府的關注。政府單純地追求經濟增長，公共服務職能薄弱，這已經成為制約我國經濟發展和社會進步的不可忽視的因素，也是我國加快行政管理體制改革和推進服務型政府建設的瓶頸。

3 推動基本公共服務區域均等化的政策建議

3.1 提高欠發達地區經濟發展水平，著力提升當地的基本公共服務水平

經濟發展水平是影響基本公共服務均等化水平高低的重要因素，經濟發展水平越高的地區其政府的財政能力就越強，即人均財政收入越高，基本公共服務均等化程度也越高。因此，若要提高基本公共服務均等化水平，必須加快經濟發展，增強地方政府的財政能力。在經濟發展和財力增加的基礎上，逐步增加國家財政投入，增強各級政府提供公共產品和公共服務的能力。要加大對革命老區、民族地區、貧困山區、海島地區和庫區基本公共服務財政投入和公共資源配置的傾斜力度，健全完善各項扶持政策，加大財政轉移支付和金融支持力度，切實改善欠發達地區的民生工程設施條件，著力提升欠發達地區的基本公共服務水平，從而加快推動該省基本公共服務的區域均衡。鼓勵發達地區通過資金支持、定向援助、對口支援等各種形式支持欠發達地區的基本公共服務，同時為彌補政府供給的不足，應積極探索多元化的基本公共服務提供機制，即增加基本公共服務提供的主體，鼓勵民間資本積極參與基本公共服務的提供，從而形成以公共財政為主體、社會各方共同參與的多元化的基本公共服務供給機制，為推進基本公共服務均等化提供重要的物質保障。

3.2 完善財政轉移支付制度，建立與基本公共服務均等化相適應的公共財政機制

首先，要充分考慮區域人口和財政能力，依據國家產業政策和經濟目標，科學合理地確定財政轉移支付的額度。其次，要明確財政轉移支付的重點，加大對欠發達地區轉移支付的力度。通過上文分析可以知道，浙江省的麗水和衢州地區經濟條件相對較差，其政府財政能力相對較弱，因此在轉移支付時應對這兩個地區有所傾斜。再次，要完善轉移支付制度，嘗試多層次、多方向的轉移支付模式，即橫向與縱向相結合的模式。

從浙江省實際來看，各地區之間的差異十分明顯，如果只依靠上級政府的縱向轉移支付，實現地區間基本公共服務均等化將會經歷非常漫長的過程，因此有必要建立橫向轉移支付制度，如可以要求浙東北發達的地區抽出一部分財力轉移到浙西南不發達的地區，以補充縱向轉移支付制度的不足。此外，要完善轉移支付的形式，取消稅收返還制度。稅收返還制度維護地方的既得利益且其數量巨大，不利于基本公共服務均等化的實現，所以應該分批分步驟取消稅收返還。與此同時，還應注意轉移支付形式的法制化，以法律的形式把轉移支付的標準、內容等事項確定下來，從而最大程度減少人為因素的影響，保證和促進轉移支付合理合法運行。

3.3 調整財政支出結構，建立健全與事權相匹配的財稅體制

要規范政府之間的財政關系，協調財權和事權。首先，劃分各級政府的事權范圍，在明確各級政府的事權之后再匹配相應的財權。由于基層政府和民生聯系更緊密，可以更好地提供和執行解決基本公共服務問題的方法，并能更加迅速地反饋基本公共服務問題的解決情況，因此應由下級政府規劃并完成基本公共服務的提供。但是，由于財權的逐層上收導致地方政府的財政收入有限，所以要配合其基本公共服務方面的事權支出，就要由上級審批上級財政撥款扶持，專款專用。隨著財權的上移，上級政府逐漸重視事權的執行能力，并可以針對相應下級政府事權的要求轉移財力，這樣便可以達到了財權和事權的匹配狀態。當前，要加快財政支出結構的調整，不斷加大財政資金對基本公共服務領域的投入，尤其要確保對義務教育、醫療衛生和基本社會保障等方面的財政投入。

3.4 建立合理的績效考核和監督體系，完善基本公共服務生產管理和運行機制

為充分調動政府的主動性和責任意識，使政府更好地在提供基本公共服務中發揮主導作用，要將基本公共服務均等化納入政府績效評估體系，建立適合基本公共服務發展的評價機制。要建立健全一套切實可行的監督評價體系，對資金的整個分配流程進行監管和跟蹤反饋，增強政府對轉移支付資金的監管；同時，要確保信息的公開和透明，政府進行轉移支付應用、專項的投資等都通過媒體和網絡向外公開，對于資金流向都有帳可查，既有助于全民監督，同時又能反饋人民意見，確保將有限的資金用在最需要的地方。應理順政府與公共服務部門的關系，逐步形成決策、供給和考核三分的管理體制。

[1]張晉武,張獻國,岳鳳霞.關于基本公共服務均等化需要探討的幾個問題[J].河北經貿大學學報,2009(1).

[2]張啟春.區域基本公共服務均等化與政府間轉移支付[J].華中師范大學學報,2009(1).

[3]周俊.我國基本公共服務非均等化的原因探析[J].學會,2009(10).

[4]趙怡虹,李峰.中國基本公共服務地區差距影響因素分析——基于財政能力差異的視角[J].山西財經大學學報,2009(8).

F062.6

A

1005-5800(2014)05(a)-172-04

2012年浙江省人力資源和社會保障科學研究一般資助課題“浙江省基本公共服務區域均等化研究”(R2012A011)。