中歐農業支持體系戰略轉型比較研究

肖 峰，曾文革

(重慶大學 法學院，重慶 400045)

農業弱質性引發的收益劣勢使其難以吸引從業者，以及人口環境、國際貿易對農業發展的壓力，造成宏觀戰略與微觀選擇嚴重錯位，國家要制度化地利用公共資源支持農業的利益凹點。歐盟推動支持體系的轉型堪稱典型，通過拓展立法視野將特定時期農業發展的主要矛盾列為支持目標，實施新策略回應新問題，遵循農業內在規律而鑄成綜合化支持體系，取得全球戰略發展先機。我國則偏重支持農業經濟功能，疏于破解農民流失、貿易失衡、資源環境退化間的惡性循環，功能和內容較單一，對農業談判、環境談判支撐乏力，必須正視差距并扭轉制度頹勢。本文將以中歐農業支持體系轉型軌跡為基礎，檢視轉型中理念和策略的差異以及我國的不足，探究歐盟經驗對我國的借鑒意義。

一、中歐農業支持體系戰略轉型的過程

中歐都不斷地轉變農業支持體系來回應時代需要，其方向和步驟是各自農業在特定時期內主要矛盾決定的，中歐的具體轉型措施有一定的相似，但不同的價值目標和轉型策略勾勒出大相徑庭的嬗變軌跡。

(一)歐盟農業支持體系的戰略轉型

歐洲國家自1962年開始在共同農業政策中形構區域性農業支持體系①注:本文所指歐盟共同農業政策指歐洲區域性組織層面的共同農業政策，將1992年以前歐共體和歐洲聯盟成立后的共同農業政策視為一個連貫的制度框架來研究，不進一步區分二者的差異。，隨著產能過剩、農民流失、食品安全、國際貿易和生態保護等時代問題漸次出現，歐盟理事會等機構立法與政策［1］發起了多輪改革，促成目標綜合化(從產能促進到可持續發展支持)和手段綜合化(單一支持到核心支持與交叉支持結合)的戰略轉型。

1992年麥克薩利改革開始倚重對農民收入支持，遏制農民棄農與從業人口失衡問題，其中(EEC)1765/92、1766/92條例改變了對糧食作物的支持，(EEC)2046/92至2080/92等30余條例改變了對奶肉制品、煙草等的支持，歐盟農業支持體系的戰略蛻變由此開啟。第一，直接補貼農民收入成為支持體系新中心，并加強對中小型經營者的保護。1765/92條例將國家支持與產能脫鉤，強化大型經營者獲資條件而放寬對中小型經營者的要求，設立中小經營者特殊支持計劃。第二，限制適用價格支持以降低其制度地位。1766/92條例將1993-1996年糧食目標價格、門檻價格和干預價格與公共健康、生態質量等掛起鉤來，2046/92等條例修正了各種農產品支持中“產量至上”做法。第三，借力收入支持改善從業結構，推行55歲以上未領取退休金農民如自愿退出農業則可享受財政直補的“提前退休計劃”，騰挪出土地用于支持青年農民或植樹造林、景觀建設，農村環保由此開始成為新就業點。可見，支持方式由支持農產品價格促進增收，切換到穩定農業人口來支撐農產品市場。

WTO對國內支持的限制和瘋牛病等危機的爆發，促使歐盟在2000年議程中以(EC)1251/1999至1259/1999等9條例改變對種植物、牛肉與牛奶業的支持，農村整體發展受到重視。一是統一資助預算與項目管理，將預算歸入歐洲農業指導與保證基金的保證部分，將成員國優先項目統一到歐盟層面，強調實際耕種的要求并設定獲資上限，重點支持弱勢地區、青年農民培訓和提前退休項目［2］。二是善用市場和直補組合效應，降低價格支持與出口退稅率，農民相應損失由直補來填補;保持休耕資助水平五年不降低，且預算額度與農民貢獻匹配［3］。三是以農業功能復合化推進收入多元，以利基市場、能源市場推動農產品非食用利用，資助農業生態友好行為，使農民獲得資源管理的回饋［4］。設定青年農民、環境受限地區等項目資助的生態標準，對作出五年以上環保承諾農民的可得收入損失、履行費用、資本收益在合理限度內補償，加強對從事有機農業、半自然耕種和自然景觀維護的激勵［5］。四是增強農村對市場的適應能力，擴展消費者對產地、作業方式等的知情權，將消費者權益化為農民獲資新條件，以提高支持力度來提升農民群體適應市場的能力。

2003年CAP改革將農村地區發展列為支持重心，并深化對農業可持續發展的支持。其中(EC)1782/2003至1788/2003等7條例修改了直補、EAGGF資金規則等措施。在歐委會政策影響評價基礎上［6］，(EC)73、74/2009 條例繼續完善對收入、農村地區發展的支持，《農村發展決議》(2009/61/EC)更將農業作為應對環境危機的戰略領域來加以支持［7］。一是統一對農民的支持口徑，建立“單一支付計劃”來簡化直補申領程序。(EC)1234/2007號條例統一了21個農產品組織(CMO)，減輕農民遵守與行政管理成本［8］。74/2009條例對其加以進一步強化。二是確立農民獲取直補時的生態標準“交叉遵守”機制。歐盟及成員國動植物健康、良好作業、環境維持成為獲取直補的強制要求，未達到則加以削減或取消，疏忽所致削減1%-15%而故意為之至少削減20%;獎勵農民的增益性生態服務，如給予能源作物45歐元/公頃的碳信用補貼［9］。引入農場咨詢體系引導農民實施良好作業，強制要求農民2010年開始記錄作業環境、食品安全和動物福利信息。三是削減價格與收入支持而增加農村地區發展支持。降低價格支持方面，如2004年谷物干預價下浮5%至每噸95.35歐元，黑麥從干預體系中移除，硬質小麥傳統產區補貼從每公頃344.5歐元降至250歐元;收入支持削減方面，設定收入支持(支柱1項目)預算上限，建立“調制”機制②注:“調制”(modulation)措施是將直補資金調節至農村地區發展項目的措施，歐盟規定:2005年用于削減直補資金3%，2006為4%，而2007開始每年削減5%，但單個農民直補獲得額5000歐元以下可免于調制，例如2007年獲得了1萬歐元直補，5%的調制率下則先削減500歐(10000*5%)，而后再返回250歐(5000*5%)。，將直補預算移至農村地區發展項目(支柱2項目)，為農村地區發展每年籌措約12億歐元［10］。

歐盟農業支持體系從單一向綜合的戰略轉型，破除了農業發展的經濟與社會性阻礙因素，支撐其成為應對氣候變化等危機的主動領域。2011后，歐盟又啟動了新一輪CAP改革，就簡化價格支持、優化收入支持、形成歐盟與成員國平行監管、拓展地區發展四議題繼續推動支持體系變革［11］。

(二)我國農業支持體系的戰略轉型

我國農業支持體系戰略轉型源于“三農”問題凸顯與履行WTO義務壓力，從零星出臺的支農惠農政策發展為價格支持的格局與四大補貼結合［12］，體現了我國在探索現代農業發展過程中逐步完善公共財政向農村輸送資源的不斷努力。

2002年前我國農業支持體系處于萌芽狀態，主要通過扶貧、西部大開發、災后重建等轉移支付措施，以及關稅優惠措施實現，如海關總署1986年減征或免征農副產品出口生產基地相關稅費，財政部、農業部對國有良種示范繁殖農場減免農業稅的政策;即便1998年實行保護價收購、基礎設施建設與大江大河治理等措施后，專向性支持措施乏善可陳，遑論對紓解農村社會問題和生態危機的支持。2002年農業部《優勢農產品區域布局規劃(2003-2007年)》列出11個重點農產品后，財政部以《關于大豆良種推廣資金管理的若干規定(試行)》(財辦農［2002］17號)為東三省和內蒙古高油大豆配套中央財政補貼資金，由此開啟了我國支持體系轉型的大幕。種糧補貼和農機具購置(2004年)、農資綜合補貼(2006年)，以及食糖臨時收儲(2005年)、臨時收儲、糧油臨時收儲(非口糧用的玉米、大豆和油菜籽)和豬肉臨時收儲政策(2008年)開始建立，并實行稻谷、小麥實施最低收購價政策(2004年)和廢除農業稅政策(2006年)［13］。與歐盟轉型較長的時間跨度不同，我國的轉型體現為近十年來四大補貼與價格支持的形成過程。

四大補貼方面，補貼對象、預算額度逐步擴大是共同趨勢。從2002年補貼高油大豆開始，主要糧食作物、畜產品和糧食主產區特色作物先后進入良種補貼范圍，2005年前稻米、玉米、小麥納入補貼，2007年奶牛、生豬列入，2009年《中央財政農作物良種補貼資金管理辦法》頒布時已覆蓋31省區市水稻、小麥、玉米、棉花，東三省和內蒙的大豆，江蘇等10省及信陽、漢中和安康的油菜籽，川滇藏甘青五省的青稞，2010年起試行花生良種補貼。種糧直補由2004年中央一號文件、國務院文件(國發［2004］17號)確立，財政部因應調整了糧食風險基金使用規則來規范直補經費管理，確立了補貼的種類、標準及兌付由各省市確定，且與耕種面積掛鉤的做法。中央預算逐年提高，2008年后維持在151億元，在四大補貼中額度最小(2011年占比10.7%)，加上191億地方糧食風險資金［14］共約340億。農機購置補貼由2004年中央一號文件確立，農業部《農業機械購金使用管理辦法(試行)》規定了中央財政資金的補貼對象、標準和種類、資金申報與下達、發放程序、管理監督等，《農業機械化促進法》第27條將其提升為法律規則。各省依照農業部年度《補貼資金年度項目指南》制定《使用方案》并交農業部批復，“2011年補貼規模增加到175億元，機具種類涵蓋12大類46個小類180個品目”［15］。而居四大補貼額度之冠的農資綜合補貼始自2006年財政部《關于對種糧農民柴油化肥等農業生產資料增支實行綜合直補的通知》建立的柴油補貼，其規定以用量、成品油價格預計變化確定額度。針對其他農資建立了按種糧生產資料支出、播種面積、糧食商品量因素，結合增支因素預計和國家財力情況確定分省補貼額度的做法。以糧食風險基金專戶經中央、省、縣向農民預付，并于2008年納入全國農民綜合直補網的“一卡(折)通”。財政部等部門在2009年調整了補貼基期、增值幅度和規模確定標準。2008年后的年份因價格上漲造成糧食畝均化肥、柴油支出高于2008年時，以該年作為新基期年并逐次滾動，補貼規模與農資、糧食價格、國家財力掛鉤并保持只增不減。該項補貼從2006年126億到2011年增至860億(占四大補貼60%-70%)。

價格支持方面，根據2006年中央一號文件和《糧食流通管理條例》第28條，發改委等制定了《2006年早秈稻最低收購價執行預案》，將保護價敞開收購修改為最低收購價政策，以國有、國有控股糧企為主收購渠道輔之以其它糧食經營者，國家按品種及質地要求劃定最低收購價，市場價格倚低時則由中儲糧及其分支機構、主產區和主銷區省級地方儲備糧管理公司按最低收購價收購，市價倚高時則不啟動。每年糧食收獲季發布當年早秈稻、中晚稻和小麥最低收購價執行預案，價格水平逐年調高，如白小麥價格從2007年的0.69元/市斤漲至2013年1.12元/市斤。并且，規定不同價格對應的糧食等級、質地要求。此外，對部分糧油產品、畜肉進行臨時收儲則是通過國家農產品儲備體系平衡市場供求的干預性做法，屬于刺激農業生產的政策性托市措施，手段與最低收購價相似。

我國農業支持體系的戰略轉型主要是圍繞穩定糧價及產量的手段創新，屬于農業市場支持為主的法律政策體系，理念和具體措施與歐盟存在重大差異。

二、中歐農業支持體系轉型理念的比較

中歐轉型的差異綜合體現在轉型起點、目標和過程中，轉型起點差異出于國情使然，而目標點與轉型過程的差異則源自中歐秉持不同的轉型理念，具體呈現于轉型目標設定的視野和推動轉型的態度兩方面。

(一)轉型目標體系的差異

農業支持要同時克服農業產業內生要素配比失衡和外部不利影響，中歐轉型最大差異就體現為對將農業發展哪些內外影響因素納入支持目標問題上存在不同認識。

一方面，中歐將農業產業內生要素納入支持目標的范圍不同，歐盟逐步擴大產業鏈內各因素的關照，我國則不離對農業市場的支持。由于歐盟采取價格支持為主時有利于大型經營者而造成貧富差距、務農熱情降低，農民轉行、農村空心化、農民老齡化以及產品結構單一、資源耗費與環境風險高等問題異常突出［16］;1992改革將與產能脫鉤的收入支持主流化，破除了農業與非農產業、經營者間收入懸殊問題;2003年將地區發展支持主流化促進了收入的區域平衡，農產品供求關系穩定、農民收入在產業和地區間保持平衡均在轉型視野內，對產業上下游的支持著力均勻。我國以良種農資農機、與產能掛鉤直補、廢除農業稅來降低務農成本，最低收購價、臨時收儲來保障務農收益，凸顯出農業市場供給量是我國的首要支持目標，屬于農業產業的末端支持，對改善農民、生產資料和生態環境的結合方式作用有限，雖縱向發展進步明顯，但遠落后于非農產業收益和增速，農民流失和兼業務農難以避免。

另一方面，中歐轉型對外部影響因素的開放度不同，歐盟能充分地接納多種外部因素來形成交叉支持措施，我國則未能給予重視。第一，歐盟在食品危機爆發后迅速調整監管模式，建立追溯與標簽制度、安全標準等來贏回市場信心［17］，強化收入支持中對食品安全保障的要求，建立咨詢系統幫助農民提高信息記錄、標簽使用能力。而我國轉型固守流通環節而難以覆蓋“從農場到餐桌”全過程，數量平衡有余而風險抑制不足。第二，1992改革后歐盟逐步將生態保護納入支持目標，2003改革采取了最低環保要求與增益貢獻獎勵結合的做法，2008年后轉為應對生態危機的主動領域，農業生物多樣性保護等被列入支持目標。而我國雖面臨農村環境及生態系統退化、面源污染的嚴重問題，卻只在“三農”資金中安排了大江大河治理、基礎設施建設、退耕(牧)還林(草)資金，支持體系沒有設定的生態支持接入點，未內化為對農業支持的對價要求。第三，歐盟在預判國際貿易規則趨勢上推動轉型，收入支持主流化使其在WTO成立前預先規避了《農業協議》對補貼的限制，生態保護、食品安全的支持契合了GATT1994第20條“例外條款”、TBT和SPS要求，其支持體系的國際先進性奠定了在貿易、環境談判優勢地位的國內法基礎。我國轉型中國際化考量比較欠缺，如2011年農村生產支出、各項農業事業費4089.6億元，四大補貼共1400余億元，兩項總額僅占農牧業產值(40807億)的13.5%，“黃箱”補貼不到10%，既有制度資源尚未用足遑論開拓未來空間;并且對農村生態保護支持的忽視使糧食安全的物質基礎處于動搖之中，在國際農業貿易、環境規則未來發展中比較被動。

(二)轉型推進態度的差異

轉型是一個動態過程，即使將糧食安全、農民收入、消費者權益、國際競爭力和生態保護問題納入到農業戰略，而是否注入公共資源來支持則是各國的態度問題，中歐推動轉型的主動性大有不同。

歐盟在轉型重要節點上能主動地根據農業發展主要問題更新支持手段，農產品過剩、農民流失、農產品安全、國際貿易壓力、生態保護依次出現，歐盟主動積極地以立法行動來改善支持體系，這既有利于創新公共財政對農業的“輸血”方式，又能在全球率先擺脫農業發展阻卻因素而取得貿易、環保的制度優勢。反觀我國，支持體系面臨的形勢更為復雜，一是農業發展水平不高且攤子較寬，農業現代化對支持措施需求旺盛;二是須在部分農業領域內超越發達經濟體，才能穩固農業國際貿易大國的地位，國內支持體系的跨越式發展勢在必然;三是我國故有發展方式形成的城鄉二元失衡問題突出，支持體系不僅要著眼農業的未來還要彌補欠賬;四是在歐盟依次出現的經濟社會與生態問題在我國同時涌現，支持體系承受著多管齊下的壓力。

但是我國支持體系的轉型對現實需求的回應明顯不足。一方面，不斷增加對農業市場的支持造成糧食豐產但農民流失，食品安全形勢嚴峻、貿易失衡、生態退化等問題積重難返，農民工即便遭受工資待遇、社會保險、子女求學的嚴重歧視仍不愿回歸農業，可見支持體系難以激發務農動機，不能幫助形成穩定的從業人群。另一方面，支持體系轉型中落實農業發展戰略的力度較弱，以農村生態保護為例，從2004年首份一號文件要求發展農村二、三產業時需保護農村環境，2005年一號文件規定農技機構推廣中重視農業生態環境保護技術普及，到2013年一號文件的生態文明建設，農業戰略中生態保護要求不斷強化，但支持體系反應遲鈍，收入、農產品質量的支持也存在類似現象，這種缺乏主動性的作法與歐盟正視問題而積極求變的作法形成鮮明對比。

轉型目標與態度差異充分說明中歐對支持體系地位奉行著不同的理念，歐盟將農業的經濟、社會發展和生態保護功能對公共資源需求均寓于支持體系，而我國則主要將經濟功能中的總供給量保障納入其中，指導理念的高度存在較大差距。

三、中歐農業支持體系轉型具體策略的比較

理念差異下必然存在不同的轉型具體策略，從中歐的制度軌跡上可以發現這種不同集中反映在轉型支撐點和效應發揮途徑上，中歐在推動支持體系轉型中選取了不同的中心要素，直接導致了形成不同的轉型效果。

(一)轉型支撐點的差異

轉型支撐點即是公共資源注入農業發展的切入點，歐盟以農民收入為轉型支撐點而我國則選用了產能保障。從歐盟轉型過程可以看到，農民收入多元化的支持是其命脈所在，體現為農民市場收入(價格支持)、直補收入、非農收入和生態保護收入等多收入源的增設和鞏固，農民義務加重與收入增加的同向發展。具體說來，價格收入是農民最直接、持久的收入源，產能不足時歐盟以與產能掛鉤的價格支持手段鼓勵擴大產能，賣方市場條件下產能擴大意味著收入增加，市場充當了農民增收的介質。市場競爭導致的農業結構失衡扭曲了支持體系，1973-1988年農產品產量年均增長2%但消費增速僅0.5%，其中6%的農場耕作了50%土地并占有60%谷物產量，15%奶場占有50%產量，10%養牛場占有50%牛肉產量，80%預算集于20%農場，從業人口降低35%且一半在55周歲以上、1/3為兼業務農［18］，農民流失問題日益凸顯。歐盟以收入、地區發展支持扭轉農民間、行業間、地區間收入懸殊，以農產品就地加工等非農就業、增益性生態服務獎勵來增加收入源［19］，留住農民的同時實現食品安全、生態保護，并按收入流向有針對地支持青年農民以保持職業的繼承。

而我國雖然將增產增收、新農村建設及生態文明等列入農業發展戰略，卻采取了圍繞農業市場的支持體系。具體來說，良種補貼擴至農機、農資增加了受支持的勞動資料類型，保護價敞開收購轉向最低收購價、臨時收儲將行政支持手段市場化，而價格、收入支持均與產能掛鉤，可見拱衛糧食自給率的產能保障是我國支持轉型的支撐點。這使得支持體系不可能成為國家戰略與農民利益間的“轉換器”，我國轉型中始終關注勞動資料與勞動成果而非勞動者、勞動對象，對農民流失、農業生產關系松弛、農村生態系統退化束手無策，高質量作業及其正外部性只能獲得道義贊許而缺乏制度激勵，農民當然更愿意轉入對生存條件改善更明顯的非農產業。此外我國氣候決定了農作物以一年兩熟為主，糧食播種、收獲僅占全年1/3時間，產能保障意味著僅能支持農時的勞動，農閑就業及收入則落于支持體系之外。因此，圍繞產能保障的支持體系不管如何升級，也無法扭轉宏觀利益擠壓微觀利益的局面。并且支持體系會受到市場自發性的困擾，既不利于實現宏觀意圖而又造成微觀層面“劣幣驅逐良幣”，對農業市場逆向調節功能可能逐步削弱。

(二)轉型效應發揮渠道的差異

中歐轉型除理念與支撐點不同外，轉型所借以產生效果的關系載體也不盡相同，因而為各自國際地位和農民利益帶來不同的效應，其中歐盟轉型始終以國家與農民的直接關系為途徑，我國則以二者的間接關系來承載轉型。

歐盟透過國家與農民間的直接性法律關系來發揮轉型效應，其中農民收入是該關系的客體。歐盟憑借該關系為利益對話工具形成了宏觀戰略與微觀利益的交集，如歐盟支持有機農業體現了政府、消費者和農民等多方意愿［20］。創新支持措施只是將日益復雜農業戰略嵌入政府與農民間類契約平權關系中，關系主體并未改變，而只是不斷增刪關系的內容，體現為國家加重對農民的義務要求的同時增加對其的授益。這產生了兩大積極效應:一是，農民欲獲得國家支持須以履行底限義務為對價。價格支持中國家是農產品交易關系局外人，與農民無直接利益關系，收入直補特別是“交叉遵守”強化后，質量、生態保護義務成為支持授予的尺度，國家的支持資源能直接兌換為良好的全局效應。二是，國家對農民增益性貢獻給予經濟承認是法定義務，如碳匯農業、農產品能源用途、生態保護項目支持，在價格、收入支持有效運作后，地區發展支持主流化對農民作出額外貢獻產生了良好的利導效應。并引入農場咨詢、食品溯源、安全標準體系提升市場透明度，以貨幣選票為增益性貢獻拓展市場空間。

產能保障為首的思路意味著我國轉型是以國家與農業市場關系為效應發揮渠道，勞動資料和產品交易是國家與農民間支持關系的介質。我國的轉型是增加受支持生產要素、農產品范圍和支持額度的過程，雖一定程度改變了農民與農資農機生產者、糧商的力量對比，但農民高度依賴農資、現代機械，農資綜合補貼居首即是明證;“大物流，小農戶”的市場環境擠壓了農民獲利空間，公共資源只是經農民之手在三者間分配，且農民拿到的是小部分。這種模式忽視了農資農機生產者、糧商濫用市場地位的后果，支持資源無法固定于農業生產，而從上下游交易關系中泄漏，違背了我國支持農業的初衷。與歐盟相比，我國轉型未讓公共資源到達農業生產貢獻最大者——農民，未切中務農動機與農業戰略脫節的要害。

四、歐盟農業支持體系戰略轉型對我國的借鑒意義

歐盟的轉型紓解了農業發展中產業間、地區間、國家間、人與自然間的緊張，取得良好的戰略效果，其經驗能為我國支持體系的未來轉型所用。其轉型的理念和策略有利于我們認清支持體系對農業多元功能的作用機理，更好地立足城鎮化、農業現代化并進的國情，推動支持體系在價值導向、效能載體和支持對象上形成質的飛躍。

(一)增強支持體系的可持續發展導向

我國支持體系導向是確定未來轉型戰略的指南，納入支持體系的因素和關系越復雜則轉型跨度越大。當前，我國以產能保障為核心，支持體系圍繞農業產業中資源配置展開，對農業的社會性、國際性功能支持嚴重不足。這種片面支持農業經濟功能的導向不可持續，無法應對農業與非農產業競爭資源、與生態系統緊張、抵牾公共健康、脫離國際市場的矛盾，未來轉型必須擴展支持體系的價值導向，摒除片面追求產能保障。此外，與歐盟以城鄉一元為基礎、產能過剩為轉型起點不同，我國城鄉二元、產能結構性不足的國情造成改革空間有限，不可能采取閑置資源來促進增收、保護生態，這要求我們在借鑒歐盟經驗時，還要立足國情實現支持體系的跨越式轉型。

支持導向的轉變必須究問我國農業未來發展需要國家支持誰、怎么支持?一是，我國以分散還是集中經營為農業現代化的愿景，即誰來種地?這決定了主要受支持者是大型抑或中小型農業經營者。當前我國農村自然資源仍主要在集體組織內部流轉，與外部資本、人力、技術等資源平行溝通機制不暢;政府對土地財政、市場對商業開發的期許造成農村資源用于耕作的社會共識度低，農民則以進城務工、兼業務農為增收對策，回報足夠豐厚時也樂于兌現資源交換價值而放棄使用價值，土地感情脆弱。二是，推進城鎮化時如何避免抽空農村資源?即農村究竟應該留多少人種地、年齡及知識結構如何。我國城市化進程吸引了大量農村優質資源，農村發展被邊緣化的趨勢嚴重，農民即便遭受嚴重歧視仍不愿回歸農業，支持體系轉型須考慮農村被抽空的風險。三是，如何應對農業整體合理與局部失衡?我國各地自然資源豐度不同，富集地區資源集中與貧瘠地區拋荒共存，追逐經濟作物經營而冷落基礎農業的“挑肥揀瘦”式從業傾向嚴重，需要支持體系更好發揮“削峰填谷”功能。

解決這些問題要寄望于支持體系轉型，筆者認為:我國未來支持體系須以可持續發展為導向，幫助理順農業發展中市場、社會和生產的關系。第一，修正托市傾向轉而支持農民能力建設來增強農業市場關系的可持續性。歐盟成功轉型潛含著農民具備與政府、市場直接對話的能力和平臺，我國農村則充當了城鎮化改革成本的消化地帶，農民“弱勢化”造成不適應國內、國際農業市場機制，未來須建立國家與農民間平權支持關系取代行政性扶貧過甚的做法。第二，平衡對農業經濟與社會價值的支持效應來提高農村社會關系可持續性。善用與產能脫鉤的支持挽回優質勞動力，并轉向對其發展性需求的支持;實現支持體系與農村社?！胺衷畛燥垺?，確保國家支持資源專用于務農行為，避免惠農政策因支持資源泄露失去農民信任。第三，支持體系要覆蓋產業上游、貿易、生態保護等以增強農業生產關系的可持續性。雖然“既有的農業生產方式對土地、水、環境等世界資源的壓力日漸增大，部分已受貧困和糧食危機困擾國家的資源條件將遭遇重大挑戰，農業必須朝著資源可持續利用的方法和技術方向發展”［21］，但我國尚耽溺于是首先支持糧食安全保障還是農民增收的疑慮中［22］，未建立綜合支持的有效機制，制度激勵缺位是造成農民“用腳投票”的重要原因。未來轉型要以農業可持續發展統籌所有支持對象，確保強制與獎勵結合的支持措施貫穿于農業要素投入、農事生產過程、市場運行的全過程，全方位地支持農業實現復合功能。

(二)優化支持效應發揮的關系載體

我國通過轉變對農業市場的支持方式來刺激務農熱情，造成國家意圖實現受交易條件掣肘，對農民增收、公共健康及生態保護的支持效果不佳。未來轉型應明確支持關系是國家為讓農民承擔政策性負擔，以公共資源為代價補強農業發展薄弱環節的工具。這可以通過干預農產品交易關系進行實施，也可實現于國家與農民的專向支持關系中，如收入、生態保護支持等。

歐盟將支持關系從市場關系中剝離是成功轉型的必要條件，保證了國家能直接向農民輸送用于增收、公共健康保障、生態保護的資源，無需依賴農產品、農資農機的交易，在國家與農民間建立起支持資源授予與義務履行的對等關系。農民不僅是農業生產的“經濟人”，也是保障公共健康的“社會人”、涵養資源的“生態人”，達成國家宏觀戰略與農民微觀利益最高程度的一致。這恰是我國轉型的軟肋，在以市場關系為載體的轉型中，資源流向大型經營者、農資農機及糧食商，消解了國家農業戰略中支持政策的善意。缺乏對社會性因素支持也破壞了農業發揮多樣化功能，支持資源傳導還嚴重依賴行政體制，既不利于增加對農民的實惠，也沒有為農民反饋國家提供的法律渠道。

因此，我國未來轉型應更倚重農民與國家的直接關系，摒除市場意志的負面干擾，著眼于城鄉一體建設來穩固支持關系。一是，要轉向以農村自然資源使用價值為基礎的支持模式上。這要求以務農為獲取支持的前提，建立農業生產從業記錄的誠信機制，避免僅以集體組織成員資格即可獲資的做法;所有從事農業生產的自然人、經營實體都應當成為被支持者，核心支持、交叉支持都應以此為依據確保有限資源穩固在農業產業內。二是，增強支持措施實施的直接程度，繼續加強全國性農民綜合直補網建設來形成國家與農民資金直接來往渠道，統一中央財政與地方財政的資金撥付出口，逐步為農民直接申報夯實技術基礎。在此基礎上，增強支持的雙向調節能力，建立根據支持對象優劣確定支持額度的機制，避免弄虛作假、冒名受補等行為。三是，建立多層支持關系來服務多元價值導向，將國家對農民的基本要求與增益要求結合起來寓于其中。在國家與實際耕作者間建立基本支持關系，不脫離農業是獲得基本支持的唯一要求;在農業的社會、國際價值范疇內，合理設置低限強制履行義務和增益性獎勵，以契約性支持關系來保持國家根據農民表現調整支持力度的靈活性。四是，注重轉型對未來城鄉一體趨勢的前瞻性，隨著農業現代化與城鎮化協同性增強，農業成為就業領域而非身份符號的特征愈加突出，非農產業積累的技術和資本進入農村、農民退出農業的體制障礙降低，作為向農民授益的支持體系必須與向居民授益的社保體系對接，因此要為農業支持納入統一社保賬戶管理預留政策空間。

(三)重整支持對象的結構布局

矯正導向、優化關系是為將有限資源用于農業薄弱點，公共資源實際流向則取決于支持對象的結構布局。歐盟轉型是以國家與農民關系為紐帶，農民義務增一分則收入進一步，由價格、直補、地區支持項目、生態保護等構成的農民收入是主要支持對象，其在轉型不斷調節各類收入權重來配合國家戰略轉向。我國在經濟高速發展時資源壓力也在增大，優質農業人才流失異常嚴重，糧食主產區發展水平遠低于工業為主的主銷區，GDP沖動對農村資源競奪積重難返，而占補平衡形成的新增耕地與占用的良田不可相提并論。農民流失后從農產品供給者成為消費者，動搖了糧食安全的根基，迫切需要打平農業與非農產業、農村與城鎮的收益缺口，務農人口的穩定性比產能保障更加重要，農業支持對象的優先次序需要重整。

短期來看，在當前我國的技術與耕作模式下農業還可適度增長，托市為主的支持尚有一定生存空間，但改善耕地質量、增加單產方是長久之計，這要靠提高農民素質，必須改變既有支持體系中諸對象的排序。一要逐步調節價格與收入支持的對比關系，繼續提高糧食最低收購價、用足WTO允許的價格支持空間來保持市場穩定，并向與產量脫鉤的收入支持傾斜，彌補務農與非農就業的收益差距以提高就業人口穩定性，抑制支持資源經交易關系向非農民主體“泄漏”。注重優化農業人才年齡結構的支持，逐步將高齡、殘疾農民率先納入城鄉社保體系，多做加法、少做減法來減輕農業承載的社保負擔。二要增強對農民適應市場的能力建設支持，通過市場信息、農技等網絡布局，普及信息化手段、電子商務平臺來提高其發現和上傳信息的能力，在發揮合作社、農超對接等組織化手段縮短物流長度之外，支持虛擬平臺的組織化建設來促進農民增收，改善“小農戶，大物流”中農民的交易工具劣勢，保障優質產品獲得更高回報，而消費者訴求、國際市場反饋也能及時反饋到生產端。三要支持農村拓展非農項目，降低建設性項目增加政府與農民合作項目，形成國家出錢農民出力來推廣農技、建設加工設施、改造貧瘠土地、保護農村生態，以合同關系向農民輸送物質資源并提出底限要求、獎勵增益性貢獻，通過擴展支持關系的內容促成農民收入多元化。

中歐農業支持體系戰略轉型差異是多個原因的結果，歐盟在理念形成和具體策略的經驗，對我國未來擴展農業支持視野、優化支持措施具有重要借鑒意義，也有利于化解農村社會和生態方面的深層次問題。當前，全球農業發展的潮流迫使我們主動求變，未來支持體系必須統籌農業國情與國際趨勢、農業與非農業收益、農民與消費者利益、人與自然等多對關系中的多重矛盾，要立基于國家與農民互動關系上，以收入為利益交集凝聚務農共識，改變單向利益授予模式而通過雙向互動，特別注重農民能力建設，發揮我國經濟總量和國家干預能力的優勢，構建適合中國特色農業現代化道路的支持體系。

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