我國海洋陸源污染的產生原因與防治模式

戈華清，藍楠

(1.南京信息工程大學公共管理學院 南京信息工程大學氣候變化與公共政策研究院，江蘇 南京 210044;2.中國地質大學(武漢)公共管理學院，湖北 武漢 430074)

近40年來，人類陸上活動對近海環境及生態系統影響進一步加深，導致近海環境污染和生境退化，不僅影響海岸帶地區的生存發展，也關乎人類食品安全與生態安全。一直以來，我國中央和沿海地方政府都較重視陸源污染防治，但污染所致危害仍嚴重影響了我國近海生態環境。2001-2011年《國家環境狀況公報》與《近岸海域環境質量公報》顯示:在第二產業密集且經濟發展較迅速的部分近海地區受到的影響更明顯，尤以渤海灣、長江口、杭州灣、閩江口和珠江口等近岸海域最嚴重。面臨嚴峻的陸源污染，需對其產生原因與防治對策予以系統分析，尋正本之源，求防治之道。

一、陸源污染的產生原因

陸源污染物來源廣泛，污染種類繁多，包括有些企業為追求利益最大化，減少治污成本，違法排污;有些區域城市化進程加快，城市規模擴大，人口大量聚集，生活污廢水排放量和垃圾迅速增加，城鎮污廢水處理系統不完備，導致污染物通過各種途徑最終流向大海;部分區域在農業種植過程中施用的大量氮肥、磷肥以及農藥產生大量的氮、磷等污染物，這些污染物中的相當部分通過農田回水、雨水沖刷、水土流失等方式隨地表徑流進入海洋［1］;還有沿海區域產業布局不合理，污染型產業密集并逐漸向海洋轉移;另外，即使是達標排放的各種污染物，經過長時間長距離遷移、轉化，通過水、氣循環等途徑匯入海洋，也可能污染海洋。因而，陸源污染不僅來源廣、陣線長、周期長、持續性強等;而且污染者還具有極大的不確定性與非特定性。

(一)海洋陸源污染是陸域經濟社會發展過程中環境負外部性的集中體現

陸源污染系人類陸上活動對海洋環境的負面影響，根本原因在于陸域經濟活動。從空間上說一些污染物來源于近岸海域或近海陸域，但也有一些不是近岸和近海陸域產生并被輸移過來的(主要是指經過大江、大河帶來的污染物，它們在流經近海陸域時也接納了大量的廢棄物)［2］。地理學上陸海之分很明晰，但實踐并非如此。陸上污染物向海洋環境的轉移大多以區域或流域的形式呈現，且(除固定源及點源污染外)多屬面源污染，以明晰的陸海區劃來防治陸源污染十分困難，尤其是在現有經濟模式下，污染成本通過市場很難反映出來。因而，在陸源污染防治中必會有大量的“搭便車”與“公地悲劇”出現。因為，陸源污染造成的損害無一例外地對海洋生態及沿海產生著不良影響，然而其負面后果卻由全社會或區域居民承擔著。所以，從經濟角度看，陸源污染是一種典型的陸域經濟發展的環境負外部性。一定程度上，海洋污染的負外部性所隱含的意蘊是:海洋污染可能代表了實際的經濟效率，甚至是經濟發展的“最佳選擇”［3］。

(二)海洋陸源污染是累積性污染單向轉移的消極后果

陸源污染的產生亦源自于人們對海洋納污能力的誤解。海洋為人類解決了大量的環境難題，卻導致其可能成為污染物最終接納場所。海洋巨大的自凈能力與環境容量，使人們對海洋生態服務功能的理解產生認知偏差。相較于其他環境因素，海洋物理、化學和生物的凈化能力均優越于其他。陸源污染物既能通過擴散、稀釋、沉淀和混合等物理過程降低污染物的濃度從而使水域得到凈化;也能通過氧化和還原、化合和分解、吸附、凝聚、交換和絡合等化學反應實現的海水自凈;還能通過微生物和藻類等生物代謝作用將污染物質降解，或轉化為低毒或無毒物質［4］。海洋具備如此功能強大的自凈能力，會給人類造成海洋無所不能的假象。因而，人類生態決策與監管會有意或無意地忽視或無視海洋環境污染或生態破壞的風險性與危險性。

海洋是陸源污染物的接納者，很難和陸地之間形成回饋機制或互補機制。通過各種途徑進入海洋的營養物質、病原微生物、重金屬等有害物質經過排污口或河流排放入海，以后必然參與和經歷空間位置的移動［4］。陸海間和空間移動過程不具可逆性，污染物一旦進入海洋很難回復到陸地中。同時由于海洋污染大多不會直接損害陸域經濟主體既得利益，因而，若無相關對策主動干預，在海洋環境功能無限可能認知下的陸源污染物的排放，必會對海洋(尤其是近海海域)造成難以彌補的損害。

(三)陸源污染是短視的人類海洋社會觀的負面結果

辯證地看，海洋是地球最低處，所有污染物均可能以不同形式進入海洋，但并非所有排污都會危害海洋環境，只有超過一定限度才會造成損害。因而，人類向海洋排污的行為具有一定的合理性，正是這種合理性的“認知模式”使我們對海洋排污長期地寬容甚至無視。在很長的歷史時間內，我們當然地將海洋的納污能力作為一種人類理所當然享有的便利，然而，正是這種觀念與思想主導下的海洋排污，使人類對陸源性排污給予更多的合理性解釋。這種認識程度的直接后果便是社會對陸源性排污的放任與寬容;更何況陸源排污背后牽涉太多的現實利益。在經濟社會發展中，公眾已黯然接納了陸源污染，雖然“人們認識到了陸源污染對海洋環境的有害影響是長期積累的后果，但在污染損害實際產生之時，人們已認為這種排放是正常和自然的”［5］。

綜合上述陸源污染產生根源，從經濟發展視角來看，陸源污染物的排放主體(特別是陸域主體)，防治的主動性、積極性不高;從海洋生態保護目的看，若沒有一體化的陸海環境監測與監管體系，其生態危害在短期內很難改良;從公眾的理性選擇看，陸源污染防治的意愿普遍不高，若再加上相關利益主體的參與意愿偏低，整個社會對陸源污染防治工作的支持度也打折了。所以，只有改變人們的海洋觀念，政府積極作為，改變現有防治模式與狀況，完善現有制度等多策并用，才能有效解決陸源污染問題。

二、我國陸源污染防治模式剖析

我國陸源污染防治包括三方面內容:一是落實GPA(Global Programme of Action for the Protection of the Marine Environment from Land-based Activities)，采取相應國家行動計劃及具體措施防治陸源污染，如“渤海碧海行動計劃”以及一些區域性行動計劃，主要由政策來實施;二是具體實施《海洋環境保護法》(下簡稱《海環法》)與《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》(下簡稱《管理條例》)等法律法規;三是與一些區域組織、國際組織或與其他國家共同開展的海洋環境治理項目，如我國參加的西北太平洋行動計劃、東亞海行動計劃以及扭轉南中國海及泰國灣環境退化趨勢項目等，主要由沿海地方政府落實，以單項政策或具體項目來履行。總體上，我國陸源污染防治以政策調控和行政監管為主，在部分固定源污染防治中運用了法律，很少或幾乎不用經濟激勵手段，是一種典型的以政策為主導、以命令控制手段為執行方式、被動的“救火式”防治。

(一)政策導向性明顯

我國陸源污染防治以被動的政策調控為主，主要表現為:主動性不足，以外力趨動為主(這種外力一方面來自于國際社會，另一方面來自于海洋經濟發展需求)，這是導致防治對策末端化的重要原因;穩定性缺失，大多陸源污染防治以階段性政策或具體項目形式實施，這種選擇符合陸源污染的綜合性與復雜性，但是導致了防治目標不確定及穩定性差。

1.政策具有較大的靈活性，但強制力偏弱與持久性缺失

政策的靈活性在我國陸源污染防治的階段性工作中起到重要作用。從我國各沿海省份實施的“碧海行動計劃”看，都最大程度地對各種可用的污染防治資源進行了合理布局與規劃，并能根據不同海域的污染狀況進行適時調整。《近岸海域污染防治“十二五”規劃》明確提出“由于不同海域的保護標準、環境本底、環境容量存在差異，出于對某一海域實現有效保護的目的，還有可能對部分陸域提出高于陸域環境質量標準的要求”，這種要求僅靠法律是難以實現的。需要相關部門對陸上污染物排放標準及時修訂，通過靈活的政策來實現之會更有效。

政策的靈活性賦予一些地方政府海洋資源利用與環境保護的選擇權，也在一定程度上彌補了法律的不足，這是政策所獨具的優勢。隨著現代技術的進步與人類社會的發展，污染物零排放大多還停留在理論中，如何平衡污染防治與經濟發展，是地方政府必須解決的問題，給予足夠的政策空間來平抑是可取的。例如，盡管《海環法》中有專章對陸源污染進行規制，但從陸源污染發生的頻度與強度及強制性來看，法律的作用十分有限;關于海水水質保護、海洋生態環境保護等大多是由中央或地方政府出臺的一些政策來實現的;而城市生活污水的處理與達標排放問題、沿海區域產業結構調整等都需要各級不同部門的經濟、社會、環境等發展規劃來共同達成。

然而，政策的靈活性也為地方政府消極履行甚至不履行防治陸源污染的責任埋下伏筆。當規制嚴格或外力作用明顯，且涉及主要官員的政績時會主動地采取對策;若無外界壓力與制度規制的情形下，會“自然”地讓海洋成為污染物的接納者。雖然《海環法》與《管理條例》對陸源污染防治進行了系統地規范，但在目前以政策為主導的大背景下，實施范圍有限且執行力度不夠。針對嚴峻的陸源污染形勢，雖有地方法院發出了陸源污染近海補償令［6］，有地方政府嘗試推行陸源排海溯源機制①陸源排海溯源機制在一些沿海省份如福建、海南、廣東、江蘇等省的海洋污染防治規劃或區域性法規中均有體現，但此機制真正予以實踐并追責的實例還未發現。，但大多仍停留在文獻中。如2012年第10期海洋環境信息顯示:上海和浙江所監測的排污口均超標排污;江蘇和廣西監測的入海排污口超標比率分別為85.7%和77.8%［7］。畸高的排污口超標率既與環境監管不到位與執法不力有必然的關聯，也與陸源污染防治的點源性治理對策與末端調控手段相關。

2.政策調控性與應用性強，但穩定性較弱

從我國30多年陸源污染防治的實踐，我們不難找到一些在中央或地方政府的政策趨動下并在一定時間和區域內取得相對良好效果、總體污染趨勢并未完全遏制的案例(參見圖1②圖1 數據源于環保部發布的2001 - 2011 年《中國近岸海域環境質量公報》。)，如自2001年執行《渤海碧海行動計劃》以來，Ⅰ、Ⅱ類海水水質百分比雖不穩定但逐步擴大，Ⅲ類以下海水水質百分比呈下降趨勢，這表明清潔海水正穩步增多，政策的應用有一定的實效。特別是到2005年此計劃第一階段驗收時，Ⅰ、Ⅱ類海水水質呈明顯上升趨勢，Ⅲ、Ⅳ類及劣Ⅳ類則明顯下降，這表明政策在短期內取得了較好效果。但此計劃中的長遠計劃并未能持續，這與政策在執行中所遭遇的各種政治經濟問題相關，當政府對海洋污染防治不夠重視或此計劃因各種政治原因難以持續時，政策便會失去應有的效力。從圖1看出，渤海自2006年后(這一年恰好是政策執行的轉折點)，Ⅰ、Ⅱ類海水水質百分比逐漸下降，特別是自遭遇較嚴重經濟發展問題的2008年后，Ⅳ類及劣Ⅳ類水質百分比明顯上升。這表明，當陸源污染防治在遭遇較嚴峻的經濟與社會發展需求時，會自動居于政府決策與監管的下位。

圖1 渤海2001-2011年渤海海水水質狀況

同時，政策的調控性會影響陸源污染防治的持久性與穩定性。影響我國陸源污染防治持久性與穩定性的因素主要包括:一是調控性政策過于抽象，幾乎所有的陸源污染防治文獻中均提到了“陸海兼顧、河海統籌”的思想，但此思想卻沒有具體制度予以保障。二是政策太過具體或短暫，在國家行動計劃的主導下，許多地區的陸源污染防治由項目或工程來實現，項目與工程不可避免地具有一定的臨時性與非持續性，很明顯這有為應對政策或某種壓力而為之的可能，若某種壓力或政策成為過去式后，工程或項目也可能會隨即終止。

(二)以被動的末端監管及點源污染防治為主

為了解決陸源污染問題，國際社會近年來出現了一些指導原則，如風險預防、污染預防、公眾參與、環境影響評價、綜合污染者防治、污染者負擔等［8］。以此為基礎，許多沿海國制定了一系列對策，如:IWRM(Integrated Water Resources Management)、IWCAM(Integrating Watershed and Coastal Areas Management)、ICZM(Integrated Coastal Zone Management)等。在我國30多年的陸源污染防治工作中，有代表性的制度包括重點海域總量控制、環境標準、排污申報與排污收費、限期治理、污染物名錄制度、入海排污口監管、環境影響評價等，然而這些制度均在一定程度上反映了立法者對陸源污染物排放合理性的認可，是對陸源污染物排放的一種末端監管。就陸源污染防治而言，在海岸帶工程建設項目中提及了環境影響評價制度的適用，但僅作為一種針對具體項目的制度，很顯然沒有發揮預防污染的效用。切實的污染防治應在國家或區域戰略選擇、各項政府規劃等過程中，將陸海一體化的環境影響予以客觀評價。

此外，我國一直十分重視某些重點海域的陸源污染防治工作，特別陸源污染嚴重的渤海。但大多對策采用的是救火式的被動管控，這導致多年的防治并未能在海洋生態保護中取得持久的實效，如我國2005-2012年的監測結果顯示，遼河口、長江口和珠江口環境狀況年際波動較大，且渤海灣、長江口、杭州灣、閩江口和珠江口的水質一直較差［10］，水質一直較差的背后我們必須思考從源頭控制污染。渤海一直是我國陸源防治工作的重點，其防治效果起伏不定也說明被動管控的不足。以近五年來渤海入海河流監測斷面水質變化為例說明(圖2③圖2數據源于環保部發布的2007-2011年《中國近岸海域環境質量公報》。)。近五年來渤海入海河流I類水質在所有監測斷面中均為0，而劣V類斷面水質均超50%，表明入海河流的許多斷面水質已不具備基本使用功能，若想要發展海洋經濟必須進行生態修復;亦顯示出這種簡單的點對點式的對策并不能有效控制長程遠距離的污染問題。

圖2 渤海入海河流監測斷面水質類別圖

在我國陸源污染防治模式選擇中，政府大多偏重于行政監管類制度，這類制度具有濃厚的行政強制性，多處于被動地位，這種被動性外加監管體制的多頭化，致使利益被發揮到極致而責任被淡化到最輕，很不利于我國的陸源污染防治工作。此類對策至少有四方面不足:一是在很大程度上是一種應急舉措，多適用于非正常情勢發生的場合，這就注定了此種調整機制的實際作用十分有限;二是具有嚴厲性，運用是單向的，相對來說人完全處于從屬與被支配的被動地位;三是大多針對突發或嚴重的污染破壞事故的“休克療法”，著眼于“治標”;四是在大多情形下具有不經濟性的一面［10］。陸源污染最重要的應是預防，而非陷入污染的消極應付與治理之中。

許多陸源污染防治對策及相關舉措的啟動程序十分復雜、執行成本偏高，導致防治對策應用的前景不明晰，環境效益的考量不具體，大多對策都是回應性的。由于陸源污染防治既涉及污水排放、富營養化、海洋垃圾、持久性有機物、石油污染、重金屬、底泥污染等海洋環境污染問題，同時也涉及資源過度利用、生物多樣性減少、物理生境改變、棲息地破壞及外來物種入侵導致棲息地變化等海洋生態損害問題。在相應的關聯性沒有確切地科學認證前，很難針對性采取實質性舉動。因而，任何一項污染物減排或生境保護措施的啟動均要有不同的綜合性對策才能有效地實施。受制于科技發展與制度約束，陸域污染控制與海洋環境質量之間的輸入響應系統尚不具備支持決策的條件，很難明確所有污染來源。

(三)陸源污染防治成本負擔的非均衡性

自20世紀90年代以來，雖然許多沿海國都強化了陸源污染防治對策體系，但在具體的污染防治成本負擔中存在極大的不確定性與非均衡性。這種非均衡性主要表現為兩方面，一是陸源污染防治責任的過度社會化;二是陸源污染成本負擔的區域化。

適度的陸源污染防治責任社會化具有正當性，但目前存在的問題是污染責任的過度社會化。雖然部分污染者造成的污染損害由全社會來負擔雖然分攤了風險，提高了效率，但導致污染責任的缺位。從污染者負擔原則適用的情況來看，不同情形下具體污染物量相對準確的度量與計算是前置性的，而陸源污染物的排放很難對不同的排污者予以準確的核算，這種狀況一方面導致現行制度難以實施，另一方面導致污染的持續排放難以遏制，這種情形不僅符合“法不責眾”的心理預期，更滿足了“搭便車”的需求，進而最終導致制度難以真正被遵守或執行。

陸源污染負擔區域化非我國特有規定，許多沿海國家或區域都如此。若僅由沿海地區負擔，既剝奪了部分人的環境權益，增加經濟成本，也轉嫁了污染責任，這種成本負擔與利益配置既不公平，也不具合理性。現行做法是導致陸域主體很少考慮其行為對海洋的生態影響，大多只關注本區域內經濟社會發展與環境質量的要因。因而，在污染者與受害者間沒有明顯的利益制約下，若沒有政府的主動規制，只會徒增陸源的危害。如渤海多個開發區存在嚴重的有毒有害污染區，淡水入海量持續減少，與流域治污關系密切等;我國東海和南海，河口營養物嚴重地超標，有明顯的長江、珠江流域性污染特征。若這些海域的污染防治只依賴沿海，明顯有悖于代內環境公平的實現。

三、構筑我國陸海一體化的綜合防治模式

國際上，陸源污染防治模式的研究，大多圍繞GPA轉化為NPA或相關行動方案、區域性國際條約的履行等方面展開。如David Osborn等人就行政監管措施與非行政監管措施在陸源污染防治中的利弊，指出應該選擇綜合的方式來防治陸源污染［11］;Yoshifumi Tanaka對各層面的法律法規進行了系統分析，指出亟需在區域性海洋法公約中引入一些新的防治原則與具體措施，如風險預防原則、BATs與BEPs在陸源污染防治中的應用等［12］;還有學者(J.Tapani Kohonen、Jon Birger Skaerseth等)在研究波羅的海、東北大西洋的陸源污染防治對策時，提出了防治模式的選擇應與相關區域的經濟、社會、執行機制等相適應。在國內，較少學者對陸源污染防治模式進行深入探討，大多僅從個案或個別區域污染防治情況展開。從上述分析不難看出，這種救火式的防治模式雖在短期內取得了一定效果，但在整體上并未能有效緩解陸源污染的勢頭。

(一)陸海一體的綜合防治

1.構筑陸海一體化的預防、監控、治理、修復的綜合防治體系

我們亟需在各項戰略決策與規劃中，真正落實“從山頂到海洋”陸海一體的預防、監控、治理、修復的綜合防治模式。雖然“從山頂到海洋”的理念在我國陸源污染防治規劃方案中都已提及，但由于沒有具體制度支撐，環境責任難以落實，致使停滯于理念之中，難以實踐。要真正實現陸源污染的全過程控制，首要的任務是將不同區域、不同行業污染物的排放、監控、處理等細化到各層次的規劃中，并進一步將不同生態條件下的環境質量目標落實到規劃方案中。可以借鑒溫室減排模式，對不同區域內陸源污染物的排放量進行科學核算，有針對性地將污染物減排與環境質量目標的實現落實到不同法律關系主體上，特別是政府環境責任的承擔一定要明確。嚴格固定源或點源污染排放主體的環境責任，充分將污染成本內部化，減少陸源污染的負外部性。

2.打破不同行政區劃的涉海政府之間的“行政壁壘”

理論上所有陸域的經濟社會活動均有可能造成一定的海洋影響，然而由于海洋遠離陸地且不在一些陸域行政主體的管轄下，其既不能切身感受到海洋污染的實際損害，也不會因海洋污染遭受利益損失。因而，對于陸域行政主體來說，很難具有自覺行動保護海洋環境的動機;若無外力介入或制度規制，陸源污染防治責任對許多陸域主體很難實現。盡管關于陸源污染問題并沒有出現法律的真空，有“使用自己的財產時，不得損害別人的財產(sic utere tuo)”這一法律原則可作為習慣法［13］，然而以此原則作為習慣法在陸源污染中予以應用還很困難。因而，在一定程度上，陸源性排污行為除了受到純粹陸域法律規范的約束，基本不受海洋環境保護的制約，這不僅是不同國家間陸源污染防治的最大壁壘，也是不同行政區域間最堅實的壁壘。要能真正有效地預防陸源污染的發生，從源頭控制是關鍵。由于陸源污染的散發性與累積性，不同區域政府間在污染排放前的合作與溝通比已經造成污染損害后的法律責任追究要有效得多。就打破“行政壁壘”而言，既需要有沿海不同行政區劃的管理部門之間的合作，更需要沿海與內陸行政主體之間的合作;另外，由于陸源污染的龐雜性與跨界性，政府間協商機制的建立也必不可少，特別是將流域管理與海洋污染結合起來進行有效的溝通與協商，更是當今陸源污染防治的重要目的。

3.建立陸海一體的環境監測網絡體系與環境信息交流平臺

建立陸海一體的環境監測網絡體系與環境信息交流平臺，是構建一體化的環境監管體系的前提。雖然陸源污染的負效應在一定程度上被社會所認可，但環境監測網絡不健全、不暢通無疑在客觀上助推了陸源污染的進一步發展。對于環境污染的重視程度基于污染物質在海洋中的行為對生命過程造成危害的認知，并且依賴于我們觀測技術與分析方法的改進與提高［14］。在我們對陸源污染的進程與結果處于未知時，很難制定對策。受制于現有的政績考核機制與地方政府的利益選擇，內陸政府常會無視或忽視海洋環境保護，這樣做的后果不僅使環境信息不流通，還會導致污染的海洋環境會被變現的資產或區域的政績所替代。因此必須構建出統一的陸海一體化的環境監測網絡體系與環境信息交流平臺，以完備的責任體制推動不同地方政府能真正落實污染源頭控制。

4.完善區域政府監管責任與跨區域環境污染損害賠償責任

要有效防治陸源污染，必須構建統一的環境監管機制，厘清區域政府監管責任與跨區域環境污染損害賠償責任。陸源污染的源頭在于陸上活動，而我國的陸源污染防治工作大多僅局限于海岸帶地區或沿海地區。雖然現有法律規定，陸源污染由環境行政主管部門統一監管，但事實上我國的海洋環境監管依然處于多頭監管中。雖然我國11個沿海省份的海洋管理部門都明確規定監督陸源污染物排海，但只有2個(遼寧、上海)省份的環境行政主管部門明確規定了陸源污染防治職能。更何況陸源污染物轉移具有單向性、海陸在污染物的處理過程中不具互益性，這決定了大多內陸政府在處理海洋陸源污染問題上的“區域本位”定位，很難主動保護海洋環境。因此，我們需要建立陸海一體的環境監管機制，對陸源污染物的預防、產生、監測、控制、治理由統一的職能明確的監管機構來進行。

(二)重點突出、預防為主的綜合防治

從2001-2012年的各種污染源所占的比例來看，污染控制重點主要在陸域。除了水氣循環途徑，陸源污染物入海的主要形式包括河流、混排口、直排口、市政下水口等，其中河流包含了相當大的非點源的量。陸源污染防治工作應有針對性圍繞以下三個重點展開。

1.確定近海污染物的重點控制區域

確定近海污染物的重點控制區域，以海洋功能區劃為核心，嚴控水陸交錯帶的污染，是我國沿海地方政府陸源污染防治工作的重點。在我國，沿海陸域和近岸海域是各類污染物匯集區，一直難以有效根治。導致這種局面的原因既可能涉及產業布局不合理，也可能涉及執法不嚴，還可能涉及各種沿海產業發展中的面源污染等。要解決此問題，僅靠單一的監管很難奏效。我們應當對重點區域實施有效的總量控制，打破現有行政監管的區域界限，在國家的引導下沿海地方政府間實行有效的合作，以相關區域的污染程度、生態敏感程度、區域尺度等為原則識別并進行區域污染防治。同時，還應在海洋功能區劃的基礎上，對各區域的產業結構進行合理調整，對污染物排放總量進行合理分配。如在確定主要入海污染源和入海通量時，環境監測總站不僅要全方位占有，列出超標污染源名單，還要有重點地收集排污量數據，對主要河流污染物入海通量的數據進行科研采集與應用。

2.完善重點污染物的排放與監管制度

污染我國近海海域的主要有N、P、COD、石油類和重金屬等，若處置不當，這些污染物在某些海域過度聚集，導致某些近岸海域使用權人利益得不到保障。國際上將主要陸源污染物分為污廢水、持久性有機污染物、放射性物質、重金屬、油污(包括烴類物質)、各種營養性物質、改變生境的沉積物、垃圾等九類，基本囊括了所有陸域污染物排放類型，而我國陸源污染物的監管范圍很窄。從2001-2011年的統計數據來看，影響我國近岸海域水質的主要污染因子是無機氮和活性磷酸鹽;部分海域石油類、鉛和化學需氧量超標;個別海域銅、總汞和鎘超標。然而，我國現行法律和政策不能完全涵蓋這些污染物的排放與監管。我們應進一步完善重點污染物的排放名錄，加強重點污染物的監測與管理。

3.以入海流域污染防治為重點，構筑縱橫互補的污染控制體系

我國主要河流入海污染物排污量(見圖3④圖3數據源于環保部發布的2004-2012年《中國環境狀況公報》。)一直居高不下且呈逐漸上升趨勢，充分說明流域污染是陸源防治的重中之重，我們必須從各入海流域入手，對各種污染物的排海量實行有效的總量控制與排放控制。雖然2012年的《國家海洋環境質量公報》中沒有入海河流監測斷面水質具體數字，但渤海灣入海河流水質較差，海河、薊運河、永定新河、潮白新河等河流入海斷面水質均為劣Ⅴ類。入海河流的水質狀況差，需要我們從源頭加強監管，逐層確立責任，完善環境責任的負擔體系。因此，在對重點入海流域污染防治中，應將所有可能排污的主體進行全面梳理，在不同行政區域間可通過構建縱橫互補的污染者負擔與生態補償原則，讓污染成本內化，達成陸海利益均衡與互益。針對入海河流污染物排放限制問題，我們必須有重點地結合不同污染物入海的狀況與海洋環境容量，尋求流域污染控制與海洋污染防治間的關聯性標準，使流域與海洋的各項控制指標成為一個無縫連接系統。

圖3 我國2004-2011年主要河流污染物入海

(三)責任明晰、多策并用的綜合防治

海洋陸源污染是一個復雜的社會問題，并非單純的法律制度能解決之。我們從前述原因分析中，可以看出，陸源污染既有歷史遺留的問題，也有區域性產業發展規劃不完備，還有人口的遷移與城市化發展進程等問題。我們必須綜合運用多種手段，切斷各種污染源及污染累積的路徑。

1.嚴控污染源，落實污染者負擔原則

從控制陸源污染物排放入手，逐步切斷污染物累積路徑，盡可能將排放入海的各種污染物成本內化，并完善相應的監管機制，落實區域相關排放區域政府的環境責任。無論是企業、各項公用設施的排污，還是各種入海排污口的超標排污、地下河的排污等，其背后必涉及相關主體的利益。OSPAR(Convention for the Protection of the Marine Environment of the North-east Atlantic)在防治陸源污染中，一直堅持以海洋生態質量為目標，以海洋環境監測、河流和直排口監測以及綜合大氣監測等數據源為參照，對不同區域的污染物指標進行衡量后，再做出相應對策選擇，確立不同主體的環境責任與主要污染控制對象，并將海洋環境保護目標與對人類行為的管理目標一一對應，保證了OSPAR所制定的各種環保措施均具有很強的操作性。因此，我們必須在盡可能完善環境監測網絡的基礎上，明確責任，從源頭上斬斷利益鏈，才能阻截污染排放路徑。

2.完善政府環境責任，合理負擔陸源污染防治資金

嚴格政府環境責任，逐步落實地方政府的環境責任目標是陸源污染防治的重心。以渤海為例，四大類排放口(河流、混排口、直排口、市政下水口)排放的污染物占據污染物入海量的82.42%［15］。這四大類污染物雖很難在短期內實現污染物零排放，但我們可以通過不同方式來減少污染物的排放或對已產生的污染危害進行有效治理。對于河流排污，可以通過入海流域水質斷面的監測數據及區域性總量控制目標，明確不同區域的政府責任，要求未能達標區域由政府承擔賠償責任。對混排口、直排口和市政下水口，排污主體相對明確時，嚴格執行污染者負擔原則。在不能明確責任主體或遇到歷史遺留的環境問題時，可通過環境基金或政府財政轉移支付來解決。

3.多策并用，綜合防治陸源污染

海洋陸源污染是典型的綜合性污染，需要以政府多部門綜合為主導，以區域為基礎，以利益群體的直接實施為主流，復合運用多重手段來應對陸源污染。目前，陸源污染防治問題主要依賴政府行為來解決。從我國“渤海碧海行動計劃”及其他沿海省份的陸源污染防治情況看，主要通過政府行政手段解決。此方式雖快捷高效，若單一依賴于此手段，則會存在以下不足:一是行政手段往往只會導致污染轉移，不會減少污染物排放;二是過多依賴行政手段會增加政府負擔，擴張政府職能;三是末端行政控制手段對污染物來源廣泛的情形不適用，會扭曲一些行業或企業的治污成本等［11］。陸源污染防治需國家政策、法律與公眾參與的多重手段制約。由于人類陸上活動對海洋環境及其可持續發展具有累積性，給現有的環境保護帶來了極大的挑戰，需多學科、跨部門共同努力，對其行為予以嚴厲制裁，懲罰這個環境“壞蛋”。

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