淺談 集體土地房屋拆遷爭議裁決難點與對策

杭州市國土資源局 周建華 溫華特 孫學峰

依法實施集體土地房屋拆遷爭議行政裁決工作，是創建平安拆遷、和諧拆遷的社會基礎，也是依法行政的重要內容。作為一項政策性、程序性、群眾性、社會性很強的工作，其涉及廣大被拆遷群眾的切身利益，直接關系到國土管理部門執法水平和工作形象。本文以一位多年從事行政裁決工作者的視角，從現行政策和裁決程序兩個層面進行分析對比，針對行政裁決中存在的難點問題，提出工作對策，供商榷。

一、難點與原因分析

（一）政策層面

1.評估價格水平與農戶實際補償存在差距

目前杭州市集體土地房屋住宅拆遷對農戶實際補償款一般由四部分組成：一是被拆遷農戶房屋合法面積補償款；二是相關補貼規費（含過渡費、搬家費等部分）；三是獎勵補償款；四是建筑物殘值補助款（含超房屋合法面積外部分的建筑面積）。以被拆遷農戶為大戶原房屋（房屋建造在2000年左右）、合法面積在300平方米、存在部分超合法建筑為例，一般情況下，其拆遷補償款（含四部分）總計在150-180萬元之間。而依據《杭州市征收集體所有土地房屋拆遷補償辦法》規定，經丈量評估后，其拆遷補償款（含第一、二部分）總計在90-100萬元之間，兩者之間相差60-80萬元。這就給裁決機關帶來一個難題，若依照《杭州市征收集體土地房屋拆遷補償辦規定》的房屋補償標準作出裁定，其房屋補償價格依據合法但有失于公平合理，而且在實際操作中也難以實施；若按照實際補償價格作出裁定，則既沒有文件政策依據，也不能制約一些不配合拆遷且提出無理要求的被拆遷戶。

2.安置面積與原合法批準面積之間存在差距

根據《杭州市征用集體所有土地房屋拆遷管理條例》（以下簡稱《條例》）、《杭州市撤村建居農轉居多層公寓建設管理實施辦法》（以下簡稱《辦法》）等文件規定，目前杭州市集體土地住宅拆遷的安置方式普遍為調產安置，安置標準為人均55平方米。以三口之家一個中戶為例，批地建房可審批合法面積280平方米左右，而可享受安置面積僅為220平方米（獨生子女可增加一個安置人口）。雖然《條例》規定“原面積超過安置面積部分按重置價格結合成新價的兩倍結算”，若根據現有的文件政策執行，筆者認為在兩個層面上侵害了被拆遷人利益，一是依據物權法規定，二是按照現有《條例》規定兩倍重置價補償，遠達不到可購買普通商品房面積。從而造成被拆遷人事實上安置面積的減少，這也是雙方當事人無法達成一致意見的重要原因。

3.拆遷安置方式缺乏可選擇性且貨幣化價格偏低

《條例》規定，集體土地房屋拆遷可按遷建安置、調產安置、貨幣化三種安置方式進行安置。遷建安置方式由于被拆遷人仍然能夠獲得另一處宅基地，它延續了被拆遷人的生活習慣空間，因此最易被接受。目前杭州市集體土地住宅拆遷的安置方式普遍為調產安置，調產安置問題受城市規劃、政府政策導向制約，被拆遷人要求遷建安置不容協商，從而事實上造成被拆遷人沒有選擇的余地。

另外，根據杭州市拆遷貨幣化安置有關規定，被拆遷人可在貨幣化安置的期限內申請選擇貨幣化安置。在實際拆遷中各區政府考慮可能會增加安置成本，往往會干預貨幣化單價，貨幣化安置由于確定的單價過低，被拆遷人極少選擇貨幣化安置。在實際案例中一些被拆遷人提出貨幣化單價過低問題，要求裁決機關作出裁決。貨幣化單價不合理已經給裁決機關帶來難題。

4.現在的安置政策交叉并存矛盾

目前杭州市主城區集體土地房屋拆遷安置政策法規、文件有《條例》《辦法》和城中村改造實施意見。三個文件對于調產安置方式的存在以下方面差異：一是安置面積標準上差異；二是在安置人口對象條件上差異。被拆遷人就會提出對上述安置政策中適用最有利于己方的安置標準和條件，正因為多個文件安置標準交叉并存，造成了在安置政策適用上，往往令裁決機關難以把控。

此外，被拆遷房屋合法建筑面積超安置面積部分的補償、有房無戶問題、離婚后再結婚問題、獨生子女增加安置人口問題、多層公寓安置與高層公寓安置之間得房率的差異等都涉及到目前安置政策設置的合理性問題，對該部分問題產生爭議而拒絕搬遷的案例也不在少數。

（二）裁決程序層面

1.證據資料審查難

實踐證明，嚴格資料收件、受理，在行決政裁第一個環節及時發現問題，可避免行決政裁工作中的被動，為裁決機關順利處置拆遷爭議糾紛創造良好工作基礎。目前，正常情況下，裁決的申請資料有20幾項證據資料需審查，審查內容涉及被拆遷人房屋批建、家庭常住人口、拆遷人實施拆遷項目是否合法、程序是否到位等各方面資料，涉及面廣，情況復雜，審查時任何的疏漏都有可能造成今后行政訴訟的敗訴，應予以高度重視。

2.證據資料認定難

一是住房審批資料不齊、不全，有的是由于行政區劃調整等原因，審批資料丟失，確權缺乏有效依據。二是被拆遷戶籍人口狀況，有的是公安部門不能提供戶籍證明資料，尤其是家庭成員中為外地戶籍人口。三是獨生子女證明資料，尤其重新組成的家庭，雙方帶獨生子女或者一方帶獨生子女等情況復雜。各種證據資料認定難度較大。

3.裁決調解難

行政裁決過程中裁決機關調解力度不夠，存在調解程序不規范、調解筆錄記錄不完整的情況。調解是行政裁決的必經程序，但有少部分案件未經調解即裁決送到法院，也有的案件由于之前的送達困難和不規范，客觀影響到調解力度，導致調解率不高。

4.文書送達難

在實際辦理裁決案件過程中，會產生大量的行政文書需要送達，被拆遷人拒不配合或千方百計阻撓各環節文書送達的情況越來越普遍，往往造成文書無法有效送達。同時，按照法律規定，公告送達要滿60日才視為送達，若各環節均需采用公告送達，在等待周期漫長的同時，也無法滿足《裁決辦法》“裁決決定應當自決定受理之日起30個工作日內作出”的規定。

5.裁決事項難

裁決受理過程中“重中之重”是爭議焦點的獲得難、定位難。在目前的裁決工作中，往往通過三個渠道來獲取：（1）從申請人提出的要求裁決的申請書內容中獲取爭議信息；（2）由被申請人遞交的答辯狀內容中獲取爭議信息；（3）在調節會時通過雙方的現場陳述中獲取爭議信息。然而在實際工作中（2）、（3）兩個渠道因被申請人常常不提起答辯、不參加調解會，裁決機關無法從中有效獲取被申請人的真實訴求和爭議內容。即使被申請人來參加調解會，也往往帶有抵觸情緒、不配合，對裁決起有實質作用的房屋價格、補償金額、安置面積等問題避而不談，對最終的裁決內容及執行工作大打折扣，不利于裁決工作的順利實施。

二、對策建議

針對拆遷難的各種問題，雖然有的已經在工作中采取了一些措施，取得了一定的效果，但在此基礎上還需要做好以下幾個方面工作：

（一）堅持創新，完善政策合時性

1.做好《條例》修訂和相關政策配套工作

現根據杭州市人大巳通過《條例》修訂工作程序，重點是把各項政策有機統一起來，借鑒兄弟城市成功經驗，切實解決調研中反映出來的難點、熱點問題。通過深入解讀十八屆三中全會會議報告“提出賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”，并結合參考目前國有土地上拆遷補償的相關規定與做法，進一步提高《條例》的全面性和可操作性。

2.盡快修改出臺新《補償標準》

在多方調研的基礎上，加快對補償標準價調整。一是制定房屋價格補償標準調整機制，使得評估價格、實際價值和補償價格三者趨于統一。根據動態的補償情況，適時調整補償標準。二是提高了征地區片價補償標準，保障農民權益，實現公平、公正、公開，新標準對評估方法做了適度改進，增強了評估的剛性，而且操作簡單、認定容易、補償合理，減少了評估人員的自由裁量權。

（二）轉變思路，促進補償合理化

1.改進拆遷安置辦法

借鑒武漢、廈門等城市的經驗，為了保障被拆遷人利益，遏制安置前后人口肆意遷移，防止國家資產流失，將安置面積與原合法住房面積、安置人口等因素掛鉤，采取“保底控頂”的安置原則。保底安置即采取“拆一還一”進行安置，控頂即合法合理限定最大面積安置。建議市政府明確保底封頂安置面積標準，保底控頂安置面積可按照以下標準計算：一是合法面積實行“拆一還一”；二是結合家庭人口，按人均35平方米（小高層或高層）標準進行安置，但要對惡意離婚、再婚、非合理遷入、無戶等不予以安置，并納入社會誠信體系不良記錄。

2.建立科學的補償有效機制

隨著城市經濟發展和社會不斷變遷，充分發揮市場和競爭在拆遷資源配置中的基礎性作用，在目前的基礎上進一步完善市場評估機制和評估結果的復核機制，承認“房屋的區位”具有經濟價值。政府或者授權的部門應當根據參考當地房地產市場交易價格，至少每年定期公布一次集體土地上不同級差土地市場綜合價格。以此保障拆遷補償標準不低于拆遷前被拆遷人所有與所該居住房屋直接相關的物質和精神價值，或足以使被拆遷人保持甚至提高原有的物質和精神生活水平。

集體土地上房屋拆遷不僅拆除了現居房屋，還破壞了原有的村莊秩序、集體關系以及長期形成的生活習慣。因此，拆遷補償要關注社會的意識、觀念、心理和環境，不僅包括補償財產損失，還包括部分精神和感情損失。建議市政府建立“宅基地調產安置上樓補助”等措施，即補償了遷建安置不能實施的遺憾，也給予了農民被城市化的關懷。

（三）強化制度，提升裁決公信力

1.強化行政裁決疑難問題集體會審制度

重大事項會審方式為集體會審會議，由杭州市征收（用）集體所有土地房屋拆遷爭議裁決委員會辦公室（簡稱“市裁決辦”）委托市征地拆遷辦公室負責召集，法規處等相關處室以及項目所在地分局、市局法律顧問等參加。對證據材料不清、安置人口和安置面積難以確定、爭議事項復雜等問題進行集體會審。

2.增強裁決機構公信力

建議各區政府、市政府建立健全裁決機關中立化、獨立性，具有防止過分集權、防止濫用權力的意義。只有裁決機構具備依法監管的責任，不是直接或間接的利益關系人，在這種條件下進行拆遷裁決，可以超然物外，秉公執法。那么裁決的二個層面“八大難點”也就迎刃而解，水到渠成。