讀《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》解

杭州市國土資源局 陳 軍

日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（以下簡稱《意見》），提出改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制，依法處理涉法涉訴信訪問題，該意見對(duì)城市農(nóng)村房屋征收所涉及的信訪工作具有重大意義，現(xiàn)就有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行如下解讀。

一、《意見》出臺(tái)的背景

近年來，隨著社會(huì)利益格局的不斷調(diào)整，當(dāng)事人民主法制意識(shí)不斷提高，維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)而上訪，大量社會(huì)矛盾糾紛尤其是征地拆遷補(bǔ)償以案件形式匯聚到信訪部門和司法機(jī)關(guān)，致使涉法涉訴信訪量居高不下，以杭州市為例，2011年涉及征地拆遷信訪389件；2012年涉及征地拆遷信訪347件；2013年涉及征地拆遷信訪299件。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。與此同時(shí)，隨著越來越多的社會(huì)矛盾以案件形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，也出現(xiàn)了訴訟與信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的狀況，導(dǎo)致少數(shù)群眾“信訪不信法”甚至“棄法轉(zhuǎn)訪”、“以訪壓法”等問題比較突出，在新聞媒體和輿論傳媒日益發(fā)達(dá)的今天，群眾對(duì)國家的法律法規(guī)了解的越來越多，并且在日常生活中能夠加以運(yùn)用，群眾的民主意識(shí)、法制意識(shí)普遍增強(qiáng)，維護(hù)自身合法權(quán)益的觀念有了較大提高，遇事敢說、敢找、敢反映，為涉法上訪打下了基礎(chǔ)。也有一些群眾對(duì)法律法規(guī)一知半解，理解不夠透徹，故而上訪。這些現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威，影響正常有序的涉法涉訴信訪秩序。各種社會(huì)矛盾，最終還是要在規(guī)范的、法律的軌道上解決。這既需要法律精神和法律思維的養(yǎng)成，也需要完善相關(guān)制度、機(jī)制。《意見》闡述了建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度、依法處理涉法涉訴信訪問題的主要內(nèi)容、配套措施和工作要求，是貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神的具體體現(xiàn)。推動(dòng)涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革，既是全面推進(jìn)依法治國的必然要求，也是維護(hù)最廣大人民根本利益的需要，不僅有利于從制度機(jī)制上倒逼政法機(jī)關(guān)提高執(zhí)法司法質(zhì)量和水平，保證當(dāng)事人合法訴求及時(shí)得到解決，而且有利于從制度機(jī)制上推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境，更好地維護(hù)法律尊嚴(yán)、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

二、建立依法處理涉法涉訴信訪問題的新機(jī)制

實(shí)際情況中，經(jīng)常性集中交辦、過分依靠行政推動(dòng)、通過信訪啟動(dòng)法律程序的工作方式，使得涉法涉訴信訪高居不下。在征地拆遷補(bǔ)償領(lǐng)域，少數(shù)群眾以維護(hù)自身權(quán)益為理由，不斷纏訪、鬧訪，給各級(jí)信訪部門造成巨大壓力。例如杭州市江干區(qū)××鎮(zhèn)××村拆遷戶等10多人，信訪13次，反映綜合改造指揮部違法拆遷，要求對(duì)其進(jìn)行賠償；江干區(qū)××鎮(zhèn)××村等13人，信訪3次，反映建設(shè)單位補(bǔ)償不到位；拱墅區(qū)××鎮(zhèn)××村等14人，信訪10次，反映建設(shè)單位以拆遷代替征收，掠奪信訪人的集體土地資產(chǎn)和宅基地。按照反映的情況如屬實(shí)，完全可付諸法律，不需靠頻繁上訪解決。

《意見》提出，改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制、依法處理涉法涉訴信訪問題的總體思路是：改變經(jīng)常性集中交辦、過分依靠行政推動(dòng)、通過信訪啟動(dòng)法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機(jī)關(guān)依法按程序處理，依法糾正執(zhí)法差錯(cuò)，依法保障合法權(quán)益，依法維護(hù)公正結(jié)論，保護(hù)合法信訪、制止違法鬧訪，努力實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了、息訴息訪，實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威的統(tǒng)一。

——實(shí)行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，由政法機(jī)關(guān)依法處理。

——建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制，各級(jí)政法機(jī)關(guān)及時(shí)審查涉法涉訴信訪事項(xiàng)，符合法律規(guī)定的，依法轉(zhuǎn)入相應(yīng)法律程序辦理；不符合法律規(guī)定的，做好解釋說明工作。

——嚴(yán)格落實(shí)依法按程序辦理制度，對(duì)已經(jīng)進(jìn)入法律程序處理的涉法涉訴信訪問題，政法機(jī)關(guān)依法按程序在法定時(shí)限內(nèi)公正辦結(jié)。

——建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度，對(duì)經(jīng)過中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定涉法涉訴信訪人反映的問題已經(jīng)得到公正處理，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。

——健全國家司法救助制度，對(duì)因遭受犯罪侵害或民事侵權(quán)，無法經(jīng)過訴訟獲得有效賠償，造成當(dāng)事人生活困難的，按規(guī)定及時(shí)給予司法救助。

三、實(shí)行訴訪分離后，群眾涉法涉訴信訪問題的途徑

2005年1月10日頒布的《信訪條例》第十四條明確：對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。而實(shí)際情況是，群眾過分依賴信訪。例如市土地儲(chǔ)備中心在收購×××地塊過程中，張××其作為當(dāng)事人朱××（已死亡）的親屬，向×××公司、市土地儲(chǔ)備中心和有關(guān)部門提出其位于×××地塊內(nèi)的房屋被×××公司侵占事宜，并付諸民事訴訟，經(jīng)下城區(qū)法院、市中級(jí)法院民事審定、省高院裁定均認(rèn)為朱××房屋早在1983年已被其他單位征用，×××公司非本案適格被告，但因其他主體已更換名稱，處理歷史遺留問題有一定難度，同時(shí)，朱××是否在拆遷時(shí)已得到安置尚未可知。故張××堅(jiān)持認(rèn)定市土地儲(chǔ)備中心是×××公司地塊的收儲(chǔ)單位，是1983年征用房屋單位現(xiàn)有的權(quán)利義務(wù)承受單位，屢次到市國土局進(jìn)行纏訪、鬧訪并威脅、污蔑經(jīng)辦人員，直至2013年1月24日，張××夫婦通過南都網(wǎng)登載新聞《杭州市民給國土資源局送錦旗：史上烏龍獎(jiǎng)》不實(shí)信息。該報(bào)道被眾多網(wǎng)站轉(zhuǎn)載，造成了較壞的社會(huì)影響。

《意見》明確，各級(jí)信訪部門對(duì)到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其到政法機(jī)關(guān)反映問題；對(duì)按規(guī)定受理的涉及公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)的信訪事項(xiàng)，轉(zhuǎn)同級(jí)政法機(jī)關(guān)依法處理。信訪群眾直接到政法機(jī)關(guān)反映訴求，可以少走彎路，便于政法機(jī)關(guān)及時(shí)處理。其次，要向有管轄權(quán)的政法單位反映問題，而不是多頭訪、越級(jí)訪。屬于哪一級(jí)管的，到哪一級(jí)申訴；屬于哪一個(gè)部門辦的，到哪一個(gè)部門申訴。不按法律規(guī)定，到政法各單位多頭上訪、越級(jí)進(jìn)京上訪等，都無助于問題的解決。第三，要正確理解法律，不纏訪鬧訪。對(duì)群眾到相應(yīng)政法單位反映的涉法涉訴信訪事項(xiàng)，辦案機(jī)關(guān)不是一律啟動(dòng)法律程序。要經(jīng)過審查、甄別，符合法律規(guī)定的，才能進(jìn)入復(fù)議、復(fù)核、再審程序處理。對(duì)于不符合法律規(guī)定的信訪事項(xiàng)，或是正在法律程序辦理中，當(dāng)事人直接上訪的，政法機(jī)關(guān)依法不予受理。反復(fù)纏訪甚至違法鬧訪的，將受到依法處理。

四、信訪群眾反映的問題能否得到及時(shí)公正處理

改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制，就在于將群眾反映的問題在法定程序和時(shí)限內(nèi)得到公平公正解決。這是讓人民群眾相信改革、支持改革的根本所在。對(duì)此，《意見》從四個(gè)方面提出了明確要求：一是提高執(zhí)法質(zhì)連結(jié)合深化司法體制改革，建立健全科學(xué)合理、監(jiān)督有力、規(guī)范有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從制度上保證嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，使每一起案件處理都做到實(shí)體公正、程序公正、規(guī)范高效，經(jīng)得起檢驗(yàn)。二是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督，加大各個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)之間、政法各單位之間、上下級(jí)政法單位之間的監(jiān)督力度，確保執(zhí)法司法權(quán)不被濫用，執(zhí)法辦案中的過錯(cuò)、瑕疵得到依法及時(shí)糾正。三是嚴(yán)格責(zé)任追究完善執(zhí)法司法責(zé)任制，嚴(yán)格落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制。對(duì)于冤假錯(cuò)案，嚴(yán)查執(zhí)法不公、不廉問題；對(duì)于群眾訴求不及時(shí)受理、不按期辦結(jié)、有錯(cuò)不糾的，依紀(jì)依法追究辦案人員和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；對(duì)于信訪問題突出的地方，倒查政法單位領(lǐng)導(dǎo)班子責(zé)任，使廣大政法干警敬畏法律、敬畏人民，依法用權(quán)、秉公辦事。四是深化執(zhí)法公開，構(gòu)建開放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽光執(zhí)法司法新機(jī)制，凡是法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的案件信息，都應(yīng)當(dāng)公開；生效后的裁判文書，應(yīng)當(dāng)依法在政法機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站上公布，讓群眾看得到，監(jiān)督得了，提高群眾對(duì)涉法涉訴信訪問題處理的認(rèn)可度。

五、《意見》對(duì)建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的具體規(guī)定

信訪群眾最為關(guān)心的一個(gè)問題是涉法涉訴信訪如何終結(jié)。一些信訪事項(xiàng)終而不結(jié)、無限申訴，反復(fù)啟動(dòng)法律處理程序，是困擾信訪部門和政法機(jī)關(guān)的一個(gè)難題，耗費(fèi)了大量司法資源和行政資源，也加重了信訪人自身的負(fù)擔(dān)。對(duì)此，《意見》提出，對(duì)涉法涉訴信訪事項(xiàng)，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定。辦案機(jī)關(guān)、當(dāng)事人都要自覺接受和維護(hù)依法作出的處理結(jié)論。對(duì)于反復(fù)纏訪纏訴的，經(jīng)過案件審查、評(píng)查，由中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定其反映問題已經(jīng)得到公正處理的，除有法律規(guī)定的情形外，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。各級(jí)各有關(guān)部門不再統(tǒng)計(jì)、交辦、通報(bào)，重點(diǎn)是做好對(duì)信訪人的解釋、疏導(dǎo)工作。地方黨委和政府及其基層組織要落實(shí)好教育幫扶和矛盾化解工作，使信訪人息訴息訪，回歸正常的生產(chǎn)生活。

六、《意見》對(duì)依法維護(hù)涉法涉訴信訪秩序提出了具體要求

地方各級(jí)政府信訪部門及司法機(jī)構(gòu)是維護(hù)涉法涉訴秩序的基礎(chǔ)，正確引導(dǎo)群眾的信訪渠道、司法機(jī)構(gòu)的及時(shí)受理將化解部分的信訪案件。《意見》從四個(gè)方面，對(duì)依法維護(hù)涉法涉訴信訪秩序提出了具體要求。一是暢通信訪渠道。各級(jí)政法機(jī)關(guān)要健全來信、來訪、網(wǎng)上信訪、電話信訪一體化接訪網(wǎng)絡(luò)，為涉法涉訴信訪群眾反映問題提供暢通便捷的渠道。堅(jiān)決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯(cuò)誤做法；堅(jiān)決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由的行為。二是防止案件積壓。政法機(jī)關(guān)要按照修改后的刑事訴訟法、民事訴訟法規(guī)定，規(guī)范案件流程，加快案件流轉(zhuǎn)，加強(qiáng)各單位之間的銜接配合，確保依法處理涉法涉訴信訪問題有序高效進(jìn)行。三是提高基層化解能力。通過健全科學(xué)合理的考評(píng)指標(biāo)體系，提高基層解決問題的主動(dòng)性和實(shí)效性，最大限度把矛盾化解在基層。堅(jiān)持分級(jí)分類處理，加大分流疏導(dǎo)力度，勸導(dǎo)當(dāng)事人依法按程序反映問題，減少越級(jí)上訪。四是嚴(yán)肅處理違法上訪行為。堅(jiān)持教育與處罰并重，對(duì)伴有違法行為的上訪人員，加強(qiáng)法制教育和批評(píng)勸導(dǎo)；對(duì)采取極端方式鬧訪、借上訪之名煽動(dòng)鬧事的，依法嚴(yán)肅處理，引導(dǎo)信訪人員依法理性表達(dá)訴求，不論有理、無理，都不能違法上訪。