社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制落實(shí)機(jī)制探析

傅鴻翔

（浙江省人力資源和社會保障廳 杭州 310025）

社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制落實(shí)機(jī)制探析

傅鴻翔

（浙江省人力資源和社會保障廳 杭州 310025）

我國社保經(jīng)辦內(nèi)控制度已經(jīng)建立，但在落實(shí)機(jī)制方面存在需要完善、加強(qiáng)的薄弱環(huán)節(jié)。本文從社保經(jīng)辦內(nèi)控管理、自我評價(jià)和外部監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)探析社保經(jīng)辦內(nèi)控的落實(shí)機(jī)制。

社會保險(xiǎn)；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；內(nèi)部控制；自我評價(jià)；外部監(jiān)督

國家社保經(jīng)辦內(nèi)控制度已經(jīng)出臺多年，各地也有相應(yīng)實(shí)施辦法和實(shí)踐探索，在此基礎(chǔ)上梳理并形成社保經(jīng)辦的內(nèi)控管理、自我評價(jià)與外部監(jiān)督的內(nèi)控落實(shí)機(jī)制，對于確保內(nèi)控制度有效運(yùn)行尤顯重要。

1 社保經(jīng)辦內(nèi)控的管理

1．1 內(nèi)控的涵義。COSO委員 會（Committee of Sponsoring Organizations of the Tread way Commission）發(fā)布的《內(nèi)部控制—整體框架》將內(nèi)控描述為由董事會、管理層和員工共同設(shè)計(jì)并實(shí)施，旨在為組織達(dá)到經(jīng)營目標(biāo)、報(bào)告目標(biāo)和合規(guī)目標(biāo)提供合理保證的過程，因此，內(nèi)控是目標(biāo)導(dǎo)向下組織全員參與的一個(gè)合理保證過程。組織的經(jīng)營目標(biāo)設(shè)定及其保障要求、內(nèi)部控制過程管理和全員參與成為內(nèi)控有效實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1．2 社保經(jīng)辦內(nèi)控管理。社保經(jīng)辦內(nèi)控需要適應(yīng)社會保險(xiǎn)發(fā)展要求，形成規(guī)范、長效的管理機(jī)制，尤其在以下幾個(gè)方面值得關(guān)注：

一是統(tǒng)一規(guī)范性。社會保險(xiǎn)屬于國家行為，目標(biāo)設(shè)定既具有國家性，又具有廣泛的社會影響。因此，社保經(jīng)辦內(nèi)控應(yīng)依據(jù)社保制度目標(biāo)，在國家層面進(jìn)行制度及其管理機(jī)制設(shè)計(jì)，建立與社保制度發(fā)展相適應(yīng)的內(nèi)控調(diào)整機(jī)制，形成相對統(tǒng)一的內(nèi)控管理機(jī)制，這是社保經(jīng)辦內(nèi)控管理與企業(yè)內(nèi)控管理最顯著的區(qū)別。同時(shí)，由于統(tǒng)籌層次及其社保險(xiǎn)種差異，社保經(jīng)辦內(nèi)控又必須根據(jù)當(dāng)?shù)厣绫０l(fā)展水平、發(fā)展環(huán)境和經(jīng)辦管理體制特點(diǎn)，體現(xiàn)險(xiǎn)種和區(qū)域內(nèi)控管理的差異性，在國家社保經(jīng)辦內(nèi)控管理制度基礎(chǔ)上，由各地進(jìn)一步細(xì)化。

二是全員參與性。傳統(tǒng)內(nèi)控以糾錯(cuò)防弊，確保資產(chǎn)安全為目的，以財(cái)務(wù)會計(jì)為主線展開，業(yè)務(wù)管理控制相對不足。強(qiáng)化社保經(jīng)辦內(nèi)控要求建立全員參與的內(nèi)控機(jī)制，從政府責(zé)任角度落實(shí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)高層管理人員的制度目標(biāo)控制，從業(yè)務(wù)管理角度落實(shí)中層干部的部門職能管理控制，從業(yè)務(wù)規(guī)范角度落實(shí)業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員的崗位職責(zé)控制，形成涵蓋業(yè)務(wù)管理全過程的分層次內(nèi)控體系。從內(nèi)控管理角度則需要強(qiáng)化經(jīng)辦機(jī)構(gòu)稽核部門的管理責(zé)任，適當(dāng)調(diào)整外部稽核與內(nèi)控管理的力量配置，形成常態(tài)化管理制度。

三是動態(tài)合理性。內(nèi)控是一個(gè)合理保證過程，其中包含兩層含義：首先，內(nèi)控具有程序有效性和結(jié)果有效性的雙重管理要求，分別對應(yīng)合規(guī)目標(biāo)和報(bào)告目標(biāo)，進(jìn)而促進(jìn)改善經(jīng)辦管理和經(jīng)辦內(nèi)控。其次，內(nèi)控是一種合理保障機(jī)制，由于組織目標(biāo)受到諸多不確定因素的影響，內(nèi)控會對管理效率存在某種影響。因此，內(nèi)控合理保證程度受到力量配置、環(huán)境變化等制約，應(yīng)該在組織風(fēng)險(xiǎn)容忍度范圍內(nèi)有效運(yùn)行，確保內(nèi)控管理始終是一個(gè)不斷適應(yīng)社保制度目標(biāo)和環(huán)境變化，并不斷改進(jìn)完善的過程。

2 社保經(jīng)辦內(nèi)控的自我評價(jià)

內(nèi)控評價(jià)是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控制度及其管理優(yōu)化的重要手段，是保證內(nèi)控有效實(shí)施的制度性安排。內(nèi)控自我評價(jià)則是內(nèi)控評價(jià)的關(guān)鍵。

2．1 內(nèi)控制度自我評價(jià)。在內(nèi)控自我評價(jià)實(shí)踐中，組織根據(jù)情況變化，評估內(nèi)控制度合理性，及時(shí)提出完善意見；根據(jù)運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的問題，評估內(nèi)控運(yùn)行有效性，及時(shí)提出改進(jìn)措施。內(nèi)控自我評價(jià)具有三個(gè)基本特征，包括管理層和員工共同參與、關(guān)注業(yè)務(wù)過程和控制成效以及用結(jié)構(gòu)化方式開展評價(jià)活動。

傳統(tǒng)內(nèi)控自我評價(jià)一般采用檢查、詢問、觀察及測試等程序，審查內(nèi)控系統(tǒng)、驗(yàn)證內(nèi)控有效性。實(shí)踐中應(yīng)用最廣的自我評價(jià)方法有三種：一是協(xié)調(diào)會議法。組織不同層次、部門人員組成工作小組，選定主題，召開專題會議或開展面談，在內(nèi)控評價(jià)專業(yè)人員引導(dǎo)下，討論、挖掘內(nèi)控問題、收集內(nèi)控信息。協(xié)調(diào)會議可以基于目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)、控制、流程或部門確定。二是問卷調(diào)查法。針對組織的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和內(nèi)控節(jié)點(diǎn)，設(shè)計(jì)問卷調(diào)查表，采取半定量方式采集員工對內(nèi)控制度的評價(jià)信息，旨在評價(jià)業(yè)務(wù)流程及內(nèi)控措施的合理性。三是管理結(jié)果分析法。依據(jù)管理層對業(yè)務(wù)流程的分析研究，結(jié)合內(nèi)控管理機(jī)構(gòu)向組織中層、普通員工收集的內(nèi)控信息，進(jìn)行綜合分析，發(fā)現(xiàn)其中不足。

實(shí)施內(nèi)控自我評價(jià)是以領(lǐng)導(dǎo)層對內(nèi)控充分重視，內(nèi)控制度得到系統(tǒng)實(shí)施為基礎(chǔ)，并具備相應(yīng)的內(nèi)控評估資源。從國內(nèi)實(shí)際情況看，自我評價(jià)方法簡述為調(diào)查表法、文字表達(dá)法、流程圖法。

2．2 社保經(jīng)辦內(nèi)控自我評價(jià)。

社保經(jīng)辦管理層級分明、流程相對統(tǒng)一，這為形成全國相對統(tǒng)一、逐級細(xì)化的內(nèi)控自我評價(jià)體系創(chuàng)造了有利條件，通過內(nèi)控評價(jià)結(jié)果橫向?qū)Ρ龋梢愿冒l(fā)揮內(nèi)控評價(jià)的作用。內(nèi)控評價(jià)系統(tǒng)一般由評價(jià)主體、客體、目標(biāo)、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法等要素構(gòu)成，各個(gè)要素之間形成相互依存、相互支撐的關(guān)系。

在社保經(jīng)辦內(nèi)控自我評價(jià)的主體、客體設(shè)計(jì)方面，現(xiàn)行政策采用省級統(tǒng)一組織考評，本級自評、上級考評的形式進(jìn)行，內(nèi)控自我評價(jià)的主、客體界定較為靈活，相對模糊。考慮社保國家性和管理制度相對統(tǒng)一性，內(nèi)控自我評價(jià)的主、客體設(shè)計(jì)應(yīng)符合自身管理特征。在推行職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌及其它險(xiǎn)種實(shí)行市級統(tǒng)籌、推行省級統(tǒng)籌的背景下，縣級及以下經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以被認(rèn)定為市級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的延伸，結(jié)合評價(jià)資源可及性，社保經(jīng)辦內(nèi)控自評可以按照全國統(tǒng)一組織實(shí)施、以市級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為基本單位、省級經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級自評及全省自評情況綜合的方式開展，這樣既可以增強(qiáng)內(nèi)控自我評價(jià)的約束力，又有利于自我評價(jià)成果的橫向?qū)Ρ群统浞掷谩?/p>

在經(jīng)辦內(nèi)控自我評價(jià)的指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)確定方面，現(xiàn)行政策已經(jīng)對社保經(jīng)辦內(nèi)控指標(biāo)作出原則性規(guī)定，包括內(nèi)控組織構(gòu)架、內(nèi)控制度、業(yè)務(wù)管理與崗位制衡、基金收支財(cái)務(wù)五個(gè)方面及其相關(guān)內(nèi)容。按照自我評價(jià)的要求，指標(biāo)尚有進(jìn)一步具體化的空間，標(biāo)準(zhǔn)尚待明確，標(biāo)準(zhǔn)化程度有待提高，這也是社保經(jīng)辦內(nèi)控自我評價(jià)亟待解決的問題。同時(shí)，建立分級橫向?qū)Ρ葯C(jī)制，包括市范圍內(nèi)各縣市比較、省范圍內(nèi)各市間比較和全國范圍內(nèi)的省際比較機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間的內(nèi)控橫向業(yè)績對比，促進(jìn)各地主動完善內(nèi)控制度和管理。

在經(jīng)辦內(nèi)控自我評價(jià)的方法選擇方面，考慮社保經(jīng)辦的區(qū)域差異較大，經(jīng)辦體系龐大而復(fù)雜，評價(jià)方法選擇可以循序漸進(jìn)，從調(diào)查表法起步，結(jié)合協(xié)調(diào)會議法和管理結(jié)果分析法，逐步形成內(nèi)控自我評價(jià)規(guī)范，綜合應(yīng)用各種評價(jià)方法。內(nèi)控自我評價(jià)還可按照態(tài)勢分析法（SWOT）路徑，將與社保經(jīng)辦密切相關(guān)的內(nèi)部優(yōu)勢、劣勢和外部機(jī)會、威脅等列舉出來，形成社保經(jīng)辦內(nèi)控自我評價(jià)結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，促進(jìn)內(nèi)控制度完善和有效運(yùn)行。

在實(shí)踐中，內(nèi)控考評具有結(jié)果導(dǎo)向性，更多傾向于評判優(yōu)劣；而評價(jià)則具有問題導(dǎo)向性，更多傾向于查找和分析問題，提出完善建議。因此，社保內(nèi)控需要由考評制向評價(jià)制的適當(dāng)調(diào)整，規(guī)范理順自我評價(jià)各個(gè)要素，充分發(fā)揮內(nèi)控自我評價(jià)的作用。

3 社保經(jīng)辦內(nèi)控的外部監(jiān)督

我國《社會保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制暫行辦法》（勞社部發(fā)[2007]2號）規(guī)定社保經(jīng)辦內(nèi)控運(yùn)行情況接受社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督行政部門的監(jiān)督，體現(xiàn)了社保經(jīng)辦內(nèi)控主動引入外部監(jiān)督的思路。

3．1 內(nèi)部控制的外部監(jiān)督。隨著資本市場發(fā)展，企業(yè)利益主體日趨多元化和外部化，安然、世通等公司財(cái)務(wù)丑聞后，2002年美國國會通過了《薩班斯—奧克斯利法案》, 該法案第103條款要求注冊會計(jì)師在審計(jì)報(bào)告中描述組織內(nèi)部控制測試范圍, 并在審計(jì)報(bào)告或者單獨(dú)出具的內(nèi)控鑒證報(bào)告中予以描述，從而建立了內(nèi)部控制信息的強(qiáng)制性披露制度，內(nèi)控監(jiān)督呈現(xiàn)出外部化趨勢。

國外對于內(nèi)部控制監(jiān)督外部化要求的強(qiáng)制性不盡一致，其趨勢主要基于以下兩個(gè)方面的原因：一是依據(jù)財(cái)務(wù)丑聞案例分析結(jié)果，這些組織的內(nèi)部控制存在重大缺陷, 尤其是實(shí)際控制人超越內(nèi)部控制、凌駕于內(nèi)部控制之上，是造成內(nèi)控機(jī)制失效的重要因素。同樣，我國相關(guān)政策規(guī)定財(cái)政、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、證監(jiān)會等監(jiān)督機(jī)構(gòu)對相應(yīng)管轄范圍內(nèi)企業(yè)承擔(dān)內(nèi)控監(jiān)督職責(zé)。二是觀察內(nèi)控的動力機(jī)制，企業(yè)以盈利為主要目的，具有一定的通過提高資產(chǎn)安全性，繼而間接獲得收益的內(nèi)控財(cái)務(wù)激勵(lì)，但在產(chǎn)權(quán)極度分散的情況下，這種激勵(lì)可能遠(yuǎn)不如突破內(nèi)部控制帶來的利益，造成內(nèi)控制度缺失或未能得到落實(shí)；而內(nèi)控機(jī)制的成本以及效率損失因素，也可能影響到管理人對內(nèi)控的認(rèn)識。

社保具有廣泛的社會利益，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)相關(guān)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)，在經(jīng)辦管理和運(yùn)行上具有相對獨(dú)立的主體地位。綜合考量經(jīng)辦內(nèi)控的內(nèi)部動力機(jī)制以及國外典型案例揭示的管理超越或凌駕于內(nèi)控之上情況在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的可能性，現(xiàn)行社保經(jīng)辦內(nèi)控制度理性地選擇了適度的外部監(jiān)督。在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)實(shí)施內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)上，借助于行政監(jiān)督，通過適度外部干預(yù)和約束，規(guī)范經(jīng)辦內(nèi)控管理，促進(jìn)經(jīng)辦內(nèi)控長效機(jī)制形成。

3．2 社保經(jīng)辦內(nèi)控的外部監(jiān)督。

研究表明，內(nèi)控自我評價(jià)圍繞制度目標(biāo)和合規(guī)目標(biāo)展開，旨在改善經(jīng)辦內(nèi)控環(huán)境、提高內(nèi)控質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)報(bào)告目標(biāo)的真實(shí)可信；而內(nèi)控外部評價(jià)借助于評價(jià)主體的相對獨(dú)立地位，對內(nèi)控在報(bào)告目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)方面進(jìn)行鑒證，以落實(shí)管理責(zé)任、防止資產(chǎn)安全漏洞，內(nèi)控外部監(jiān)督的重點(diǎn)是內(nèi)控外部評價(jià)。

社保經(jīng)辦內(nèi)控的外部評價(jià)可以采取與內(nèi)控自我評價(jià)一致的主、客體層級設(shè)置，以提高評價(jià)的整合程度，增強(qiáng)可操作性；外部評價(jià)必要時(shí)可采取購買服務(wù)方式，吸收會計(jì)事務(wù)所、內(nèi)控研究機(jī)構(gòu)等參與，提高評價(jià)客觀性、專業(yè)性，防止監(jiān)督評價(jià)固化、僵化。社保經(jīng)辦內(nèi)控外部評價(jià)重點(diǎn)在于內(nèi)控自我評價(jià)的符合性測試和經(jīng)辦內(nèi)控的實(shí)質(zhì)性測試。符合性測試是在內(nèi)控初步調(diào)查分析基礎(chǔ)上，查明內(nèi)控執(zhí)行情況是否符合相關(guān)規(guī)定，可以參考社保經(jīng)辦內(nèi)控自我評價(jià)報(bào)告以及經(jīng)辦機(jī)構(gòu)稽核部門內(nèi)控管理底稿，針對薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行測試，以完善監(jiān)督評價(jià)計(jì)劃，確定實(shí)質(zhì)性測試的深度、廣度。實(shí)質(zhì)性測試則是在符合性測試基礎(chǔ)上，初步評價(jià)內(nèi)控在保證報(bào)告目標(biāo)、合規(guī)目標(biāo)上的可靠性，對內(nèi)控薄弱環(huán)節(jié)開展深入測試，并提出內(nèi)控管理建議書。內(nèi)控外部評價(jià)還需要設(shè)計(jì)合理體系，整合內(nèi)控自我評價(jià)與年度報(bào)告成果，避免過度消耗資源。

從社保經(jīng)辦內(nèi)控的外部監(jiān)督具有程序性監(jiān)督和結(jié)果性監(jiān)督的雙重責(zé)任。一方面，通過對經(jīng)辦內(nèi)控外部評價(jià)，實(shí)施對業(yè)務(wù)流程的合規(guī)性監(jiān)督。另一方面，通過對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)內(nèi)控報(bào)告和內(nèi)控運(yùn)行底稿整合分析，對財(cái)務(wù)報(bào)告、內(nèi)控執(zhí)行情況開展結(jié)果性監(jiān)督。因此，社保基金行政監(jiān)督部門需要建立起規(guī)范、長效的監(jiān)督機(jī)制，包括年度社保經(jīng)辦內(nèi)控報(bào)告制度和內(nèi)控管理抽查制度等，明確監(jiān)督職責(zé)，確保監(jiān)督效果。

[1] 池國華,關(guān)建朋,喬躍峰．企業(yè)內(nèi)部控制評價(jià)系統(tǒng)的構(gòu)建[J]．財(cái)經(jīng)問題研究,2011(5):87-92．

[2] 朱華建,張盛勇,高宏偉．21 世紀(jì)以來我國內(nèi)部控制研究主題及述評—基于2000年到2010年《會計(jì)研究》等國內(nèi)主要七種期刊的分析[J]．會計(jì)研究,2011(11):57-64．

[3] 吳水民,楊娜．論內(nèi)部控制的自我評估與外部審計(jì)鑒證[J]．財(cái)會月刊,2010(26):69-71．

[4] 何芹．內(nèi)部控制評價(jià)的比較分析[J]．財(cái)會通訊(學(xué)術(shù)版),2005(11):16-18．

[5] 王棟．內(nèi)部控制評估新方法CSA—在我國的應(yīng)用分析[J]．價(jià)值工程,2008(5):153-155．

[6] 吳秋生,楊瑞平．內(nèi)部控制評價(jià)整合研究[J]．會計(jì)研究,2011(9):55-60．

[7] 程曉陵,王懷明．論內(nèi)部控制的外部監(jiān)督[J]．生產(chǎn)力研究,2007(6):136-139．

Analysis of the Implementation Mechanism in the Internal Control of Social Insurance Agency

Hongxiang Fu (Human Resources and Social Security Bureau of Zhejiang Province, Hangzhou, 310025)

Internal control system of social insurance agency has been established in China. However, efforts should be intensi fi ed to improve the weakness in the implementation mechanism. From the three aspects of internal management, self-assessment and external supervision, the implementation mechanism in the internal control of social insurance agency were discussed.

social insurance, institution of social insurance, internal control, self- assessment, external supervision

F840．684 C913．7

A

1674-3830（2014）5-18-3

10．369/j．issn．1674-3830．2014．5．5

2014-3-28

傅鴻翔，浙江省人力資源和社會保障廳社會保險(xiǎn)基金監(jiān)督處處長，主要研究方向：社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管。