堅持依法治國首先要堅持依憲治國

姜明安（北京大學法學院教授）

堅持依法治國首先要堅持依憲治國

姜明安（北京大學法學院教授）

黨的十八屆四中全會提出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國。

什么是依憲治國？為什么說堅持依法治國首先要堅持依憲治國？怎樣堅持依憲治國？這是我們貫徹四中全會精神、執行四中全會確立的依法治國的目標和任務必須首先明確的問題。

依憲治國，從字面含義上講，就是依照憲法治理國家。依憲治國作為一種治國理念和治國方略，則包含以下五層含義。

其一，國家的國體、政體和根本制度，如人民主權和人民代表大會制度、中央和地方國家機構職權劃分制度、民族平等制度、社會主義市場經濟制度、人格尊嚴和人權保障制度等，均由憲法或憲法性法律確定，任何執掌國家公權力的機關、組織或個人均不得作出有違或有損憲法確定的國體、政體和根本制度的行為。

其二，國家機構依憲法設置，國家機構的職權劃分由憲法或憲法性法律確定，任何執掌國家公權力的機關、組織或個人不得在憲法規定的國家機構外另設機構或行使憲法或憲法性法律未授予的職權。

其三，一切法律、行政法規、地方性法規和執政黨黨內法規都不得同憲法相抵觸，任何與憲法相抵觸的法律、法規都應通過法定途徑和法定程序撤銷或宣布無效。例如，現已廢止的《收容遣送條例》、《城市房屋拆遷條例》、《勞動教養條例》都是與憲法和憲法性法律（如《立法法》）相抵觸的。根據依憲治國的要求，這些《條例》早就應依法定途徑和法定程序撤銷。

其四，一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為都應通過法定途徑和法定程序予以追究。

其五，任何組織或者個人，都不得有超越憲法的特權，任何超越憲法特權的制度，都應通過法定途徑和法定程序予以廢除，任何超越憲法特權的行為，都應通過法定途徑和法定程序予以查處。例如，過去我們一些地方領導干部，其出行無論是否有安全保衛需要，一律警車開道，限制道路上其他車輛通行，其到訪公共場所，即讓警察清場，不讓公眾出入。這些行為顯然是超越憲法、法律的特權，違反了憲法規定的平等原則。今后依法治國、依憲治國，即不應再允許這樣做。

依憲治國的涵義如此。那么，接下來的問題是：四中全會的決定為什么說堅持依法治國首先要堅持依憲治國呢？筆者認為，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，主要理由有以下三點：

其一，憲法是法，而且不是一般的法。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。習近平同志在四中全會關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明中指出，“法治權威能不能樹立起來，首先要看憲法有沒有權威”。因此，依法治國的“法”自然包括憲法，而且首先是憲法。

其二，憲法與一般法律相比，規定的是國體、政體、國家根本制度、公民的基本權利和義務、國家機構、國家與公民的關系，國家機構的相互關系等與國家治理最密切相關的事項，調整的是與國家治理最密切相關的社會關系。因此，治國首先要依憲法，而非首先依民法、刑法、經濟法、社會法等一般法律，盡管治國也要依民法和刑法等其他法律，但憲法無疑是第一位的。

其三，憲法相較于一般法律、法規，具有最大的穩定性，其制定和修改都必須經過特別的程序，它是國家一切法律、法規的準據。要保證國家法制的統一和國家的穩定，依法治國就必須首先堅持依憲治國。當然，憲法的穩定性也不是絕對的。隨著國家社會經濟的發展，國家憲法也有必要適時修改，但這種修改必須經過嚴格的程序，保證其最大限度地反映和體現最廣大人民的利益和意志。正是憲法相較于一般法律法規具有這種最大的穩定性和反映民意的最廣泛性，保證了國家的最大穩定性。因此，堅持依法治國必須首先堅持依憲治國。

憲法既然在依法治國中有這么重要的地位，那么，我們應怎樣堅持和實現依憲治國呢？筆者認為，要堅持和實現依憲治國，其主要途徑和措施有五個方面：

其一，不斷培養全體國民的憲法觀念，特別是培養各級領導干部依憲治國的理念。必須糾正當下一些國民和政府官員不把憲法視為“法”的認識誤區。為此，黨的十八屆四中全會確定，將每年十二月四日定為國家憲法日，在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神，并建立憲法宣誓制度：凡經人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員就職時應公開向憲法宣誓。

其二，健全和完善憲法實施機制，促進各級國家機關及其公職人員，特別是領導干部依憲行使公權力。立法機關要在立法草案審查、審議時即審查和確保每一項立法都符合和體現憲法精神，行政機關在作出重大行政決策和實施重大行政行為時，要通過其法制機構審查和保障其決策和行為的合憲性。另外，全國人大常委會還應定期或不定期地對各國家機構及其負責人遵守和執行憲法的情況進行檢查。

其三，逐步推進人民法院在審判案件中適用憲法規范。我們的國民和公職人員在過去之所以一直不把憲法視為法，其中一個最重要的原因就是我們的各級法院在審理、裁判各種案件中不適用憲法。法院辦案不適用憲法，憲法在人們心目中就沒有真正的權威，在國家政治生活中就沒有真正的地位。憲法的最高效力和根本法地位就只能停留在書面文本上，而不能在實踐中落實。在實踐中它的真實地位就有可能還不如一般法律法規。有人可能擔心法院在審判案件中適用憲法可能侵越全國人大常委會的監督憲法實施和違憲審查權。其實，這種擔心是完全不必要的。因為法院只是在個案中適用憲法，這種適用要受全國人大常委會憲法解釋的制約。法院在適用某一憲法條文時，法院本身或案件當事人如果對該條文的涵義有疑義或有爭議，可以和應該報請全國人大常委會予以解釋，法院必須以全國人大常委會的相應憲法解釋作為裁決案件的根據。在絕大多數情況下，憲法條文的涵義是明確和不存在疑義的，法院辦案應該直接適用，不適用只會損害憲法的權威，不利于憲法的實施。

其四，健全和完善憲法解釋程序機制。要保障憲法的實施，無論是依憲立法，依憲執法、依憲司法，特別是保證人民法院在審判案件中正確適用憲法，均必須健全和完善憲法解釋程序機制。因為憲法的很多條文是比較抽象和原則性的，人們對其涵義往往有不同的理解。如果對之沒有權威的解釋，人們在實踐中就會各行其是，憲法就不可能得到正確的實施，就會損害憲法的權威。我國現行憲法對憲法解釋主體（全國人大常委會）已經作出了明確的規定。當下的問題是憲法解釋的程序機制沒有建立起來，從而使制度難以有效運作。憲法解釋的程序機制包括憲法解釋案的提起（提起人、提起條件等）、受理（受理機構、受理時限、對不受理的異議、救濟等）、審議（審議方式、時限等）、作出解釋決定（決定形式和決定作出的票決方式等）和公布解釋決定（公布的方式、載體等）。

其五，健全和完善全國人大及其常委會憲法監督及違憲審查制度。憲法監督及違憲審查制度是保證憲法在治國理政中切實得到實施的最重要最關鍵的保障。憲法能否在治國理政現實中真正發揮作用，能否真正具有最高效力，關鍵在于能否對違反憲法的法律、法規、規章和其他規范性文件進行審查并予以撤銷，能否對違反憲法的國家機關、組織和個人予以查處和追究責任。如果我們不建立起真正有效的憲法監督及違憲審查制度，并使之真正實際運作起來，我們的憲法就可能成為一紙空文，不要說最高效力，就是一般效力也不可能有，甚至可能比不上領導人的講話、指示、命令的效力。正因為如此，四中全會特別強調要健全和完善全國人大及其常委會憲法監督及違憲審查制度。提出要把所有規范性文件都納入備案審查的范圍，依法撤銷和糾正任何違憲違法的規范性文件。事實上，我國現行憲法和立法法對憲法監督及違憲違法審查制度已經作出了相應的規定。當下的問題是這一制度沒有實際運作起來，關鍵問題仍然出在程序機制上。要使這一制度真正實際運作起來，首先要解決違憲審查機構問題。現行憲法雖然將憲法監督權授予了全國人大常委會，但全國人大常委會立法任務和監督一府兩院任務重，顯然無力再承擔工作量非常巨大，且需要經常、不間斷與社會打交道的違憲審查職能。根據世界法治發達國家的經驗，此項職能通常由專門機構（如憲法法院、普通最高法院或國民議會中專設的憲法委員會）行使。就我國的情況而言，要使憲法監督及違憲審查制度真正運作起來，比較可行的方案是設立作為全國人大專門委員會的憲法委員會（我國許多憲法學者都曾提出過這樣的方案）。違憲審查制度的運作除了機構設置外，另一項必要條件就是完善程序機制，這一程序機制與憲法解釋程序機制基本一樣，包括違憲審查案的提起（提起人、提起條件等）、受理（受理機構、受理時限、對不受理的異議、救濟等）、審理（審議方式、時限等）、作出是否違憲的裁決（裁決形式和裁決作出的方式等）以及送達、發布裁決（送達、發布的方式等）。

（責任編輯 張文靜）