關于構建社區矯正執法大隊與執法中隊的思考

周孟龍（浙江省臺州市司法局）

關于構建社區矯正執法大隊與執法中隊的思考

周孟龍（浙江省臺州市司法局）

社區矯正工作是在我國寬嚴相濟刑事政策指導下進行的刑罰執行制度改革，是司法體制和工作機制改革的重要內容，也是實現依法治國以及國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。浙江省臺州市是我國開展社區矯正試點工作的第二批試點地區，自2005年開始試點工作，于2008年全面鋪開實施。通過先行試點、鋪開實施、規范運行等三個階段，社區矯正工作從摸索試行到積累經驗再提升到規范創新，取得了一定的成效。本文通過分析當前社區矯正工作存在的困難與問題，結合臺州市的社區矯正工作實踐，就如何構建組織機構、健全工作體系、規范運行制度談些感想。

一、當前社區矯正工作存在的困難與制約

（一）保障不足，工作難。一是人員不足。當前臺州市在冊共有6871名社區服刑人員，數量居浙江省市地第二位。目前全市的司法所工作人員僅為226人，全市鄉鎮（街道）130個司法所，平均每所不到2人；社工人數僅為235人，司法所在編人員加上聘用的社工平均每所只有3.5人，每所平均要監管53名社區服刑人員，如臨海市杜橋鎮司法所只有5名工作人員，卻要監管社區服刑人員290名。司法所除了要承擔社區矯正工作之外，還要承擔人民調解、法律宣傳、安置幫教、法律援助、鄉鎮中心工作等繁重任務，社區矯正工作任務與司法所力量配置矛盾尤為突出。可以說，憑著當前司法所的工作力量，根本無法承擔社區矯正日常的監管教育幫扶工作，更談不上社區矯正工作實行專門化、專業化與專職化。二是經費緊張。當前我市的社區矯正工作經費按每位社區服刑人員2000元的標準進行撥付，由地方和省級財政分別負擔。由于個別地區的地方配套經費不能到位，社會工作者的工資待遇偏低，致使隊伍極不穩定。同時，司法局及司法所在開展信息化平臺建設、組織調查評估、收監執行等工作中，缺少工作業務經費支持，難以保質保量完成工作任務。三是裝備短缺。由于缺乏明確的政策支持和法律保障，社區矯正工作很大程度依賴于地方黨委政府的重視程度，造成地區發展極不平衡，個別地區甚至于今年剛成立獨立的社區矯正工作機構，人手、車輛、裝備都極其缺乏，工作開展難。

（二）手段不足，管理難。一是激勵手段不足。《社區矯正實施辦法》施行以后，原有對待社區服刑人員的處遇等級制度已經失去意義，除了重點人員，對于其他社區服刑人員均一視同仁。而且，社區服刑人員除非有重大立功表現或者三次表揚以上，否則不得減刑。如保外就醫對象在外表現積極的，在社區矯正期間同樣不能獲得減刑的獎勵。臺州開展社區矯正工作以來，僅有三例申請獲得減刑，由于獎勵措施的缺失，大大挫傷了社區服刑人員平時參加學習、社區服務和遵章守紀的積極性。二是懲戒手段不足。現有的社區矯正執法手段極為有限，對于違法違規的社區服刑人員，社區矯正機構只能給予警告，或者建議相關部門作出治安處罰和收監執行的決定。而對于平時表現不好，但又構不成警告的社區服刑人員缺乏必要的懲戒手段，致使社區矯正工作者的執法權威大大削弱。三是矯正手段不足。社區矯正工作者普遍沒有經過專業系統的培訓，社會志愿者服務還沒有形成長效機制，對社區服刑人員的每月走訪談話也大都流于形式。對于社區服刑人員的心理矯正和行為矯正都還僅處于起步階段，任重而道遠。

（三） 規范不足，銜接難。一是部門銜接難，由于缺乏統一的法律法規及相關規定，部門各自為政，往往從各自利益出發，或避重就輕，或推諉責任，導致社區矯正機構監管執法難以落實到位，工作非常被動。二是審前調查評估難。審前調查評估的性質目前尚未明確，程序規定極其有限，委托審前調查評估的地區發展不平衡，給予司法行政機關的調查期限也極為短暫，經常發生調查評估意見還沒寄出，判決書已經下達的情況。而且，法院對于調查評估意見的采納率還很低，缺乏硬性約束手段，尤其是外省法院，基本不會采納。三是收監執行難。《社區矯正實施辦法》規定，撤銷緩刑收監執行的案件，由司法行政機關負責押送罪犯至服刑監獄或者看守所。實際工作中，由于司法行政機關缺乏囚車、械具，更多地需要協調公安機關協助押送，而且還存在一定的安全風險。同時，在辦案過程中，省市之間、部門之間都存在著互相推諉扯皮的現象，加大了收監工作的難度。四是禁止令執行難。《刑法修正案（八）》規定，法院在適用社區矯正時，可以同時禁止當事人接觸特定的人、進出特定的場所、從事特定的行業。實踐中，司法行政機關需要同時協調公安、工商、民政等多個部門，無法及時高效地對社區服刑人員加以控制，存在一定的瀆職風險。綜上所述，特別是在社區矯正鋪開起步階段，隨著社區服刑人員的快速增長，監管的壓力倍增，矯正手段與舉措不足，重新犯罪難以主動有效控制。2008年、2009年、2010年臺州市重新犯罪率分別為0.02%、0.21%、0.25%，呈逐年上升的勢頭，形勢嚴峻。

二、構建執法大隊與執法中隊是社區矯正監管工作實戰化的需要

（一）構建執法大隊和中隊的必要性。一是組織執行體系建設的需要。將縣級社區矯正管理科更名為社區矯正執法大隊，是“機關型”向“實戰型”轉變的需要，原先的社區矯正管理科的性質更多的是綜合指導功能，而執法大隊的性質屬實體執法執行部門，能強化指揮決策和隊伍管理功能，突出執法實踐性質，以大隊建制，強化監管執法功能。同時，“大隊”相比“科”的設置更便于對外協調和交涉，具備相對獨立的權限，與公安機關治安大隊等也能相匹配，共同做好特殊人群的社會治理工作。同時，執法大隊下設監管指揮中心、勞動教育基地（矯正中心），便于統一執法、統一指揮，統一集中管理教育，有利快速反應，協同作戰。二是監管實戰工作的需要。臺州目前社區服刑人員數量多，加上臺州的流動人口多，人員構成十分復雜，新情況、新問題層出不窮，監管難度日益加大。由于社區矯正執法力量十分薄弱，遠遠不能滿足審前調查、信息化核查、日常監管、考核獎懲的需要。為了統一行使執法權，整合資源，我們在縣一級成立社區矯正執法大隊，配備5～7名專門執法人員，專門從事審前調查評估、信息化核查、考核獎懲、收監執行等執法職能，收到了良好的成效。在重點鄉鎮或者整合周邊區域設置執法中隊，整合司法所力量，配備3～5名專門執法人員，配合執法大隊或者獨立完成社區矯正執法職能，有效提升社區矯正工作質量與監管水平。三是執法規范化的需要。今年以來，臺州市委市政府高度重視社區矯正工作，出臺了《關于進一步加強社區矯正工作的實施意見》以及監管、教育、幫扶三個實施方案，通過出臺《社區矯正操作規程》、《社區矯正執法監督細則》等相關規范性文件，全市建立與規范社區矯正監管教育幫扶工作體系，力爭打造社區矯正工作規范化示范區。四是強化執法監督的需要。隨著執法大隊的成立，為監督執法行為，全市縣級司法行政機關普遍成立了法制科，配備法制員，對社區矯正警告、提請治安處罰、提請撤銷緩刑、假釋以及收監執行等執法環節進行內部監督；檢察院進駐社區矯正中心，設立法律監督辦公室，提前介入審前社會調查、遷居管理、提請處罰及收監、入解矯程序，進行法律監督；在執法大隊和執法中隊設立舉報箱，公開舉報熱線，對社區矯正執法信息和執法依據進行動態公示，接受社會監督。

（二）構建執法大隊和中隊的可行性。從臺州的實踐看，設置執法大隊和執法中隊作用明顯。一是有利于強化工作的專職化與專業化水平，提升了社區矯正工作質量。從社區矯正實踐看，當前我國迫切需要建立與完善適合社區服刑人員監管執法、教育矯正、幫困扶助的社區矯正執行體系和工作機制。執法大隊和中隊設立后，對入矯登記及宣告、日常監督考察、集中組織勞動和教育、心理矯治、考核獎懲評議、解矯等各個環節都能集中時間和精力抓到位，有效提升了監管質量，提升了工作水平與效率。二是有利于強化執法力量，切實預防重新犯罪。刑罰的目的不僅是懲罰犯罪，更重要的是預防犯罪。社區服刑人員大多是輕微犯罪或不適宜再關押的罪犯，其往往對罪行的悔過程度有限，對刑罰執行缺乏敬畏之心，當其處于一個較為復雜的社會環境之中，按現有的規定每月到司法所報到一次，其脫離監管的時間過長，極易造成脫管失控。社區矯正機構往往因為無法及時掌握社區服刑人員動態跟不上監管，導致違法犯罪的現象發生。2011年以來，臺州市通過前幾年積極探索，全面建立以縣級社區矯正執法大隊（監管指揮中心）為龍頭，以鄉鎮（街道）執法中隊（司法所）為主體，以村居（社區）社區矯正工作站為依托的三級監管教育幫扶工作體系，積極實施分類管理、積分制管理、信息化管理等“三項管理”機制，大力推進基地化幫教、人性化救助幫教、專業化心理幫教等“三化幫教”幫扶舉措，通過強化社區矯正工作組織隊伍實體化建設，創新管理，采取措施，強化監管，取得了突破性的成效。2011年、2012年、2013年全市社區服刑人員重新犯罪率分別為0.27%、0.12%、0.06%，呈現逐年大幅度下降趨勢，從源頭上有效預防和遏制了前幾年重新犯罪上升的勢頭。去年10月份，司法部部長吳愛英在考察臺州社區矯正執法大隊建設時稱贊：“工作人員少，工作做得多，做得好！”三是有利于整合資源，降低刑罰成本。臺州市在調查研究、開展試點的基礎上，在縣（市、區）設立社區矯正執法大隊，下設監管指揮中心及勞動教育基地（矯正中心），在條件具備的鄉鎮（街道）或中心區域設置執法中隊，同時，縣級建立健全了矯正歸正人員安置幫教協會，鄉鎮（街道）建立了“陽光驛站”，村居、企業建立社區矯正工作站，從而使執法大隊、執法中隊作為專門化、專業化的社區矯正機構，與縣級社區矯正歸正人員安置幫教協會、鄉鎮（街道）“陽光驛站”及村級社區矯正工作站緊密協作，互相配合，實行監管與教育幫扶兩個輪子一起轉，從而收到了良好成效。逐步形成一個強化主體、依托基層、科技為先、上下互通、信息全面、監管嚴密、應急聯動的監管執行體系，建立起一套行之有效、運作規范、管理科學的運行機制，通過充分利用現有的人力、物力、財力，通過充分整合社區矯正機構與教育幫扶組織的工作資源，發揮機制優勢，實行社區矯正專業化、垂直化、網格化管理，凸顯社區矯正的實際效果，實現了社區矯正工作在更高平臺上的跨越發展。

三、健全機制，規范運行，提高社區矯正執法大隊與執法中隊的實體化運作水平

（一）明確職責，規范化運行。臺州市明確規定縣級社區矯正執法大隊及鄉鎮（街道）執法中隊的職責分工，突出監管執法功能，與司法所相互配合，相應落實監管執法與教育幫扶責任。執法大隊承擔制定縣（市、區）社區矯正工作政策規劃和制度措施，負責矯正辦日常工作并協調與公、檢、法、監獄等相關職能部門的銜接，指導監管指揮中心的日常工作并負責信息采集和接處警及組織協調處置突發事件，辦理社區服刑人員入矯接收、信息錄入、解除矯正等手續，對社區服刑人員組織追查，落實禁止令的執行，辦理提請警告、治安處罰、撤銷緩刑、假釋以及提請減刑案件， 組織或指派執法中隊開展審前社會調查，指導執法中隊（司法所）開展審前調查、風險評估等工作，組織社區服務及集中教育，組織開展心理咨詢和心理矯治，組織開展社區矯正的宣傳和培訓教育等十二項職能。執法中隊承擔辦理社區矯正審前社會調查工作，做好本轄區社區服刑人員入矯宣告、信息錄入及終止矯正、解除矯正、外出請假、居住地變更等手續報批，對脫管人員組織查找，實施禁止令的執行，落實手機定位監管和日常查控措施，做好日常表現考核、實施分類管理和獎懲報批，組織社區服務和集中教育工作，開展心理咨詢和心理矯治，指導管理村（社區）社區矯正工作站協助監管和開展教育幫扶工作，協助鄉鎮（街道）及司法所做好其他中心工作和平安創建工作等十項職能。同時尚未設立執法中隊的鄉鎮（街道），由司法所負責日常監管工作；已設立執法中隊的鄉鎮（街道）司法所，社區矯正工作重點：一是配合執法大隊與中隊協助監管執法；二是重點做好教育幫扶工作；三是協助配合解矯評議工作；四是協助做好村居（社區）社區矯正工作站的管理。

（二）強化防控，信息化監管。社區矯正縣鄉村三級監管體系不是一個分散的運行體系，它應當是一個緊密結合、上下聯動的有機整體，而把三級監管體系整合起來的有效手段就是信息科學技術的有效應用。一是發揮縣級執法大隊與信息監管指揮中心的作用。依托GPS定位系統，執法大隊干警及社工每天對重點人員信息化核查一次，普管社區服刑人員每天抽查50～100名，發現越界或關機問題，利用社區矯正視頻指揮系統，及時指示執法中隊或司法所核實情況，固定證據，及時作出處理。同時，在現有信息化平臺的基礎上，探索開發社區矯正移動監管系統，建立司法行政機關和審判機關、檢察機關、公安機關社區矯正信息交換平臺，真正實現信息互通。二是完善執法中隊和司法所信息監管平臺的職能。各執法中隊和司法所均采用“語音、臉譜、指紋”識別報到系統，筑牢電子圍墻，做到“實時定位、軌跡可查、動態監管”。三是創建村居（社區）信息監管點。依托村級工作站建立基層“情報員”制度，在村居（社區）中發展有威望的村民或者老教師、老黨員、老干部等熱心人士，做社區矯正機構的“千里眼”、“順風耳”，從事社區服刑人員的信息收集，遇到問題上報執法中隊，由執法中隊迅速向縣級信息指揮中心匯報，社區矯正執法大隊建立情報收集、分析和研判機制，及時處置社區矯正突發事件，將隱患消除在萌芽狀態，并對舉報者給予適當獎勵。

（三）創新機制，制度化保障。一是政策支持。各級黨委政府應當充分認識到社區矯正工作的重要性和必要性，及時調整與充實矯正委組成成員，必要時可由黨委政府領導共同掛帥，健全矯正委成員例會制度和信息互通制度，充分發揮矯正委協調編辦、財政、公安、檢察、法院等部門的作用，共同做好三級體系的建設工作。二是財政保障。要加強規劃與預算，縣（市、區）政府應當統籌保障社區矯正執法大隊和執法中隊的建設與運行經費。三是隊伍建設。縣級社區矯正執法大隊應當配備5～7名執法干警，并建立分級培訓制度，積極探索執法大隊機構升格或者正職高配，社區矯正執法中隊力量從司法所工作人員中進行調配整合，保證3～5名的執法力量，進一步凸顯社區矯正執法的重要性，確保當前社區矯正工作任務的真正落實。按照1：20的比例配齊配強社會工作者，參照社區工作者管理，由財政保障社工的工資，司法行政機關可通過考核的方式適當給予獎勵，確保社區矯正工作三支隊伍的穩定。

（責任編輯 張文靜）