關于提高社區矯正執法監管能力的探索與思考

唐洪春（四川省成都市司法局副局長）

朱 巍（四川省成都市司法局）

關于提高社區矯正執法監管能力的探索與思考

唐洪春（四川省成都市司法局副局長）

朱 巍（四川省成都市司法局）

黨的十八屆三中全會決定，廢止勞動教養制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區矯正制度。這一方面體現了司法公正文明的進步，另一方面，也給社區矯正工作帶來新的課題。社區矯正工作將隨之進入機遇與風險、責任與壓力雙重疊加的新時期，特別是提升社區矯正執法監管能力這一根本問題，需要重新審視。

一、成都市提高社區矯正執法監管能力的探索

成都市堅持制度設計與技術創新同步推進、教育矯正與重點管控同步開展，圍繞組織、制度和監管“三大體系”建設，著力提高社區矯正執法監管能力。

（一）完善組織體系。一是理順領導體制。成立由黨委政府分管領導任組長，法院、檢察院、公安、司法、民政、財政、人社等部門為成員單位的社區矯正領導小組，形成了政府統一領導、司法行政部門組織實施、相關部門協調配合的社區矯正工作組織體系，實現領導體制科學化。二是搭建工作網絡。在司法行政系統內部，搭建市司法局管理指導、區（市）縣司法局實施執法、司法所日常管理、村（社區）和有關組織協同配合的工作網絡，實現工作運行系統化。三是組建專業隊伍。通過政府購買公共服務聘用專業法律指導人員，通過招募志愿者吸引社會力量參與社區矯正，設崗定責、嚴格培訓，組建專業矯正隊伍，對社區服刑人員開展道德宣講、政策咨詢、心理疏導等工作，使剛性執法與柔性服務相結合，實現隊伍力量專業化。2012年以來，全市累計接收社區服刑人員13451人，累計解除矯正8366人，重新犯罪率0.07%。

（二）優化制度體系。一是做好制度規范保障。相繼制定出臺《成都市社區矯正信息化系統管理規定》、《成都市社區矯正人員檔案管理辦法》、《成都市社區服刑人員考核獎懲工作暫行規定》、《成都市社區矯正應急管理辦法》、《成都市社區矯正執法證和工作證管理規定》等具體制度，初步形成具有成都特色的社區矯正制度體系，推動社區矯正工作的規范開展。二是創新矯正評估方式。試行社區矯正審前評估制度，將監管防控關口前移，有效降低社區矯正的風險度。三是完善部門聯動機制。在兩高兩部《社區矯正實施辦法》下發后，主動聯合市法院、市檢察院和市公安局研究制定《成都市社區矯正實施辦法細則（試行）》，明確四個部門的工作職責，細化工作流程，保障社區矯正工作的順利開展。

（三）升級監管體系。一是升級監管系統。建成GPS手機定位監管系統、法定不準出境人員通報備案系統，建立社區服刑人員信息管理數據庫，24小時動態掌控社區服刑人員的流動軌跡，增強了社區服刑人員的可控性。目前，在市級司法行政機關建立1個社區矯正監控中心，在縣級司法行政機關建立21個社區矯正管理中心，在鄉鎮（街道）司法所建立316個社區矯正管理終端，實現了社區矯正管理手段與信息化技術的緊密結合。二是升級管理模式。實施分級分類管理，根據再犯罪風險和教育改造情況評估結果將社區服刑人員分為嚴管、普管、寬管三個等級，對活動范圍、公益勞動、思想匯報等方面分別實施高、中、低三種不同強度的管理。同時，建立包含教育矯正、心理矯治、法治教育、技能培訓等功能為一體的“新起點”社區矯正學校，實現管理服務同步化、教育幫扶同程化。三是升級監管強度。在“兩會”召開等重大敏感時期，通過簽訂保證書、提高日常管理等級、嚴格限制活動范圍、暫停審批外出請假和加大定位監管頻率、做好走訪摸排疏導幫扶等手段，僅今年就走訪社區服刑人員3416次，當面談話5285人次，開展集中教育143次2157人，組織集中勞動105次1586人。

二、提高社區矯正執法監管能力面臨的困難

社區矯正作為一種新的刑罰執行方式，僅在《刑法》和《刑事訴訟法》中提出如何裁定適用，但對如何加強社區矯正執法監管，缺乏必要的法律保障和政策規定，主要體現在三個方面。

（一）社區矯正機構設置存在政策障礙，監管職責落地難。《社區矯正實施辦法》僅是提出了社區矯正機構的概念，但如何定性、如何設置并無規定。按照我國編制部門的相關要求，新增加部門機構編制須出具上級編制部門的意見。目前成都市19個區（市）縣司法局和高新區、天府新區成都片區社會事業局有的采取單獨設置機構、內設機構掛牌的方式明確了社區矯正機構，承擔監督管理和教育幫助工作。其中，都江堰市、雙流縣司法局分別成立了1個社區矯正執法大隊；青白江區、溫江區、郫縣、大邑縣司法局分別成立了1個社區矯正科；其余的13個區（市）縣司法局由基層科掛牌；高新區、天府新區成都片區由社會事業局民政司法處掛牌。由于司法行政部門未設立統一名稱、統一規格的執法機構，刑罰執行的規范性和嚴肅性受到影響。與此同時，司法助理員不具有人民警察的身份，在處理違反監管規定的社區服刑人員時缺乏強制手段，往往要依托于公安機關的力量來執行。

（二）現行收監條件標準模糊，懲戒教育執行難。《社區矯正實施辦法》規定，對社區矯正人員因“違反人民法院禁止令，情節嚴重的”，“因違反監督管理規定受到治安管理處罰仍不改正的”，“其他違反有關法律、行政法規和監督管理規定，情節嚴重的”，“應當撤銷緩刑、撤銷假釋”。“情節嚴重的”、“仍不改正的”等情形都沒有具體的認定標準，容易造成各地社區矯正機構對上述情形的認定標準不統一。

（三）收監過程中的職業風險高，職業權益保障難。《社區矯正實施辦法》明確規定，對人民法院決定收監執行的，由縣級司法行政機關社區矯正機構將罪犯送交監獄或者看守所執行。但在收監過程中如果出現意外情況，造成社區矯正機構工作人員感染艾滋病、傷殘或者死亡，如何定性、如何設置保障措施并無規定。按照現行法律規定，司法行政機關的社區矯正執法人員，并未納入人民警察的警務保障范圍，缺乏必要的職業風險保障法律制度。

（四）社區服刑人員基本保障缺乏，社會保障落實難。由于國家低保政策和廉租房的申請有相應的條件，部份社區服刑人員不符合享受這些國家保障措施的條件。特別是監獄保外就醫社區服刑人員因未能納入社會統籌醫療保險，醫療費用無保障，當疾病危及生命、健康時一般都是到司法行政機關求助，矯正地司法行政機關只能協調當地黨委、政府和民政、紅十字會等部門協調解決。由于無政策支持，無法從根本上解決此問題。我市民政部門政策規定，接受民政臨時救助人員每人每年不超過1萬元。由于社區服刑人員醫療救治費用無法解決，導致司法行政機關監管難度增大。

三、提高社區矯正執法監管能力的對策建議

提高社區矯正執法監管能力，關鍵是要健全完善貼近“實戰”的法律制度，明確法定依據；牢固樹立安全穩定的底線意識，確保平穩運行；突出教育改造質量的首要標準，提升工作效果；強化隊伍建設和部門協作，夯實剛性保障。

（一）健全完善貼近“實戰”的法律制度。加快制定和出臺《社區矯正法》，重點明確三個方面的內容：一是明確社區矯正機構設置、人員配備及執法人員身份。以隊建制方式，在市、縣級司法行政機關分別設置社區矯正執法支隊、大隊，由大隊具體負責社區矯正執法工作。在社區矯正機構按服刑人員比例設置人民警察，組織執行刑罰，對違反有關監督管理規定的社區服刑人員實施制止、懲罰、收監等措施，切實解決因行政機關編制限制而導致社區矯正執法人員嚴重不足的問題。二是明確社區服刑人員的社會保障權。賦予社區矯正機構協調有關部門和單位，為社區服刑人員提供幫助和扶持的職責，建立特困社區服刑人員救助專項資金，保護社區服刑人員的生命權、健康權，從根本上解除服刑人員接受教育改造的后顧之憂。三是明確社區矯正執法人員的職業保障。確定社區矯正執法人員刑罰執行主體身份和保障措施，納入《人民警察法》“警務保障”的適用范圍，并依據國家衛生計生委等四部門最新印發的《職業病分類和目錄》第八條“職業性傳染病”第4條醫療衛生人員及人民警察感染艾滋病的規定，將社區矯正工作人員納入職業病范疇進行保障。

（二）牢固樹立安全穩定的底線意識。要建立制度防范為基礎、監管防衛為主體、技術防控為支撐的三位一體社區矯正防控工作體系，確保社區服刑人員安心接受改造、安身進行矯正、安全接受教育，鞏固社區矯正工作的底線基礎。

一是要強化制度建設，促進執法規范化。以規范“兩個主體、一個小組”為重點，嚴格落實區（市）縣司法局、司法所和矯正小組三級責任，確保社區矯正各個環節依法規范運行。以完善工作制度為核心，確保調查評估、交付接收、管理教育、考核獎懲、收監執行、解除矯正等各個環節的制度全覆蓋。以創新試點經驗為引導，推廣“輕刑快處”等創新舉措，加快建立輕微刑事案件快速辦理工作機制。以執法檢查為推力，重點對執行禁止令、提請治安管理處罰、法定不批準出國（境）通報備案等執法行為進行專項檢查并定期通報，確保每一個執法環節、每一起執法案件都經得起法律檢驗。二是要推進關口前移，實現監管全程化。絕對把牢“入口關”，全面推行社區矯正社會調查評估工作制度，與相應交接主體之間建立雙向確認告知制度，嚴防“帶病入矯”。從嚴守好“執行關”，嚴格實施分類分級管理和動態實時管理，確保做到實時可查、實地可控。要加強重點時期和敏感時段的監管力度，對重點服刑人員要制定“一對一”的監管方案，切實做到監管零距離、研判零差錯、隱患零遺漏、責任零推諉,確保大事不出、小事可控。切實看住“出口關”，對屢教不改的嚴重危害公共安全、有暴力犯罪傾向的，堅決依法提請收押。三是要利用科技手段，增強矯正效能化。進一步推廣手機定位系統，區（市）縣逐步實現社區服刑人員全覆蓋。完善社區服刑人員出國（境）預警報備系統，填補監控空白領域，堵牢每一個監管漏洞。向現代科技求生產力，加快建立重新犯罪風險評估系統和三級社區矯正管理監控系統，不斷提高監管效率，力爭保持脫管漏管“零記錄”。

（三）突出教育改造的治本作用。要堅持綜合施矯、分類矯治的原則，突出社區矯正工作行為矯枉、心理矯治、思想矯正的作用和功能，讓社區服刑人員靈魂深處有觸動、思想認識有改觀、行為習慣回正軌，從根本上提高教育改造質量。一是要堅持專業施矯，既“治病”更“斷根”。大膽借鑒沿海地區的有益經驗，積極培育社區矯正社會組織，壯大社工專業人才隊伍，發揮社工心理干預、思想重塑、行為再造等專業優勢和“助人自助”的先進理念，推廣社區矯正心理咨詢室等做法，提高社區矯正的專業化水平。二是要堅持法治教育，既“學法”更“敬法”。法治意識淡薄是社區服刑人員走上犯罪道路的思想根源。要突出法治教育的功能性，把法治教育作為社區矯正的首要教育手段，通過多種形式的法治教育，將社區服刑人員由過去的違法者轉變為模范的守法人。要突出法治教育的針對性，把社區服刑人員納入重點普法對象，引導其樹立守法遵紀光榮、違法亂紀可恥的法治榮辱觀。要突出法治教育的實效性，對法律知識極端缺乏、法律認識極端偏差的人員，要采取定人定責定標的個性化教育方式，幫助其實現法律知識“脫盲”目標。三是要堅持社會幫扶，既“輸血”更“造血”。幫助服刑人員順利融入社會，是社區矯正工作的終極目標。要突出社區的主陣地作用，發揮社區自治組織的主場優勢，建立志愿者隊伍，開展形式多樣的公益勞動、道德培育、親情幫教，營造適當的矯正環境。要加強社區服刑人員就業創業培訓，幫助困難服刑人員解決基本的生存問題，解除其接受矯正的后顧之憂，增強服刑人員的生存和發展能力。要建立社會參與的激勵機制，推廣“新陽光”社區矯正教育學校等創新做法，鼓勵各類組織參與和開發社區矯正公益項目，共同幫助社區服刑人員提高社會適應能力。

（四）強化隊伍建設和部門協作。要切實加強組織領導和統籌協調，建立剛性化的保障機制，逐步解決社區矯正工作的問題和困難，讓社區矯正工作能夠“輕裝上陣”，不斷取得新成效。一是要強化隊伍建設。加強工作機構建設，重點推動在縣級司法行政部門成立專業化刑罰執行機構。加強基層執法力量建設，確保每個司法所至少有1名專編執法人員，存在“無人所”的區（市）縣，一律精簡機關充實基層。基層執法力量不足的，要爭取通過政府購買服務的方式，招聘輔助人員，填補空缺。大力推進場所設施建設，有條件的區（市）縣可探索建立集矯正接收、風險評估、信息管理、心理矯正、訓誡等功能于一體的社區矯正管理中心。二是要強化經費落實。嚴格督促落實財政部、司法部《關于進一步加強社區矯正經費保障工作的意見》，探索建立按照社區服刑人員數量核定社區矯正經費制度。協調相關部門加大社區矯正經費保障標準落實力度，為基層提供堅強后援。三是要強化工作合力。社區矯正事關全局，必須強化部門間協作配合，方能以合抱之力、匯流之勁共同推動社區矯正工作。對外，要加強與法院、檢察院、公安機關的銜接配合，建立統一的全市社區服刑人員數據庫，實現信息互通、資源互享、工作互動，不斷增強工作合力；對內，要建立與法律援助、法治宣傳的資源整合機制，形成全局一盤棋的良好格局。

（責任編輯 張文靜）