十一屆三中全會以來歷屆三中全會與國企國資改革（上）

◎李保民 劉勇（國務院國資委，北京100053）

十一屆三中全會以來歷屆三中全會與國企國資改革（上）

◎李保民 劉勇（國務院國資委，北京100053）

十一屆三中全會與國企國資改革

1978年12月18日至于22日召開的黨的十一屆三中全會，做出了全黨工作的著重點從1979年起轉移到社會主義現代化建設的重大決策，提出了改革經濟管理體制的任務，包括有領導地、大膽地向地方和企業下放權力，堅決實行按照經濟規律辦事等內容。以十一屆三中全會為標志，掀開了中國經濟體制改革的序幕，開辟了一個新的紀元，從此我國進入了改革開放和社會主義現代化建設的新時期。

從1978年12月至1984年10月，中國的改革進入啟動階段。這一階段，改革的主戰場是在農村，實行家庭聯產承包責任制。在農村改革的同時，城市里的工商企業也進行了一些改革試點，即進行擴大企業自主權的試點。在這一階段，整個體制還是以計劃經濟體制為主導，而市場調節的部分剛剛開始萌生。改革特點主要為政策調整和創新，逐步擺脫傳統計劃經濟體制的束縛，探索一種新的政策規定和管理模式。國營企業早期的變革實踐啟動了中國國有企業改革的艱難歷程。

改革開放以來，波瀾壯闊的國有企業改革總體上可以分成三個步驟：“國營企業”→“國有企業”→“國家出資企業”，對國企稱謂的變化，恰好勾勒出了國企改革路線圖。第一步是從國營工廠到國營企業的改革，時間是1978年底至1984年10月；第二步是從國營企業到國有企業的改革，時間是1984年10月至1993年11月；第三步是從國有企業到國家出資企業的改革，時間是1993年11月至2003年10月。這以后至今的十年多，其實是國家出資企業制度的探索和發展階段。

十一屆三中全會后，國營企業最初的改革，是政企合一下的“放權讓利”，試圖通過“企業基金”、“利潤留成”等方式擴大企業的財務自主權，以調動企業的生產積極性。1978年10月，經國務院批準，四川省選擇不同行業有代表性的重慶鋼鐵公司等6戶地方國營工業企業率先進行“擴大企業自主權”試點。同年12月，國務院批轉財政部《關于國營企業試行企業基金的規定》。1979年7月，國務院頒發了有名的第一個“擴權十條”，即《關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》。同時頒發的還有《關于國營企業利潤留成的規定》、《關于開征國營企業固定資產稅的暫行規定》、《關于提高國營工業企業固定資產折舊率和改進折舊費使用方法的暫行規定》、《關于國營工業企業實行流動資金全額信貸的暫行規定》等五個文件。這五個文件，是改革開放以來關于企業改革的第一批文件，對各地的企業改革起到了有益的促進作用。當時的國營企業實際上就是工廠形態，企業改革就是使國營工廠逐步變為國營企業。具體的措施有擴大企業自主權和放權讓利。1979年8月，國務院批轉了國家計委、國家建委、財政部《關于基本建設投資試行貸款辦法的報告》及《基本建設貸款試行條例》，這就是“撥改貸”的開始，出發點是為了改變企業無償使用國有資金的狀態。1980年1月，國務院批轉國家經濟委員會、財政部的《關于國營企業利潤留成試行辦法》，繼續完善擴權企業的利潤留成辦法。1980年7月，國務院頒發了《關于推動經濟聯合的暫行規定》提出，組織各種形式的經濟聯合體，是調整好國民經濟和進一步改革經濟體制的需要。1981年11月，國務院批轉國家經委、國務院體改辦《關于實行工業生產經濟責任制若干問題的暫行規定》，提出經濟責任制為“基數利潤留成加增長利潤留成”，“全額留成、利潤包干”，“虧損包干”，“以稅代利，自負盈虧”等多種形式。在實施過程中要注意國家、集體和個人三者關系。1982年1月，中共中央、國務院頒布了《關于國營企業進行全面整頓的決定》。8月，國務院頒發了《工商企業登記管理條例》，10月，國務院頒發了《關于解決企業社會負擔過重問題的若干決定》。為進一步理順國家與企業的關系，1983年2月，國務院批轉了財政部《關于國營企業“利改稅”試行辦法（草案）的報告》，開始對國營企業實行“利改稅”辦法。4月，國務院頒發了《國營工業企業暫行規定》，首次對企業的法人地位作出了規定。這個時期的企業改革還處在探索和試點階段，它可以看作是計劃經濟體制引入市場調節的局部調整，從總體上還沒有觸動計劃經濟體制，再加上統購包銷和短缺經濟替代了競爭和市場。因此，國營企業的改革只限于“松綁”，擴權讓利，實行承包經營責任制，租賃制，還在一些企業開始試行了股份制改革。1984年7月25日，我國第一家股份公司——北京天橋百貨股份有限公司設立。

十二屆三中全會與國企國資改革

1984年月10月20日黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經濟體制改革的決定》，首次明確指出，全面改革經濟體制的條件已經具備，加快改革步伐，推動以城市為重點的整個經濟體制改革。改革是為了建立充滿生機的社會主義經濟體制。增強企業活力是經濟體制改革的中心環節。這標志著改革開始由農村走向城市和整個經濟領域，由此中國的經濟體制改革進入第二階段，即改革的展開階段。

在改革的方向上，確立了建立具有中國特色、充滿生機的社會主義有計劃商品經濟體制的改革基本任務。明確指出：“增加企業的活力，特別是增加全民所有制的大、中型企業的活力，是以城市為重點的整個經濟體制改革的中心環節”。從此，國營企業向著國有企業邁進，企業改革進入了一個經營機制創新的階段。

在改革的重點上，明確指出，以城市為重點的整個經濟體制改革也已經進行了多年試驗和探索，采取了一些重大措施，取得了顯著成效和重要經驗，使經濟生活開始出現了多年未有的活躍局面。但是城市改革還只是初步的，城市經濟體制中嚴重妨礙生產力發展的種種弊端還沒有從根本上消除。從根本上講就是在經濟體制上形成了一種同社會生產力發展要求不相適應的僵化模式。這種模式的主要弊端是：政企職責不分，條塊分割，國家對企業監管得過多過死，忽視商品生產、價值規律和市場的作用，分配中平均主義嚴重。這造成了企業缺乏應有的自主權，企業吃國家“大鍋飯”、職工吃企業“大鍋飯”的局面，嚴重壓抑了企業和廣大職工群眾的積極性、主動性、創造性，使本來應該生機盎然的社會主義經濟在很大程度上失去了活力。

最后，還需要建立跨境基礎設施債券市場、跨境基礎設施交易平臺及其他跨境基礎設施投融資平臺，這樣才能充分發揮和放大亞投行對“一帶一路”倡議的支撐作用。總之，亞投行的發展建設不能局限于一點或一隅，而是一項系統性的工程設計。

在改革的認識上，把馬克思主義基本原理同中國實際相結合，沖破“左”的思想束縛，澄清了在許多人中間存在的模糊認識。 比如“認為過去國家對企業管得太多太死的一個重要原因，就是把全民所有同國家機構直接經營企業混為一談。根據馬克思主義的理論和社會主義的實踐，所有權同經營權是可以適當分開的”、“如果全民所有制的各種企業都由國家機構直接經營和管理，那就不可避免地會產生嚴重的主觀主義和官僚主義，壓抑企業的生機和活力”、“把搞活企業和發展社會主義商品經濟的種種正確措施當成“資本主義”，結果就使經濟體制上過度集中統一的問題不僅長期得不到解決，而且發展得越來越突出。其間多次實行權力下放，但都只限于調整中央和地方、條條和塊塊的管理權限，沒有觸及賦予企業自主權這個要害問題，也就不能跳出原有的框框”。

在改革的目標上，首次提出商品經濟、價值規律、法人這些重大概念。明確提出“在服從國家計劃和管理的前提下，企業有權選擇靈活多樣的經營方式，有權安排自己的產供銷活動，有權擁有和支配自留資金，有權依照規定自行任免、聘用和選舉本企業的工作人員，有權自行決定用工辦法和工資獎勵方式，有權在國家允許的范圍內確定本企業產品的價格，等等。總之，要使企業真正成為相對獨立的經濟實體，成為自主經營、自負盈虧的社會主義商品生產者和經營者，具有自我改造和自我發展的能力，成為具有一定權利的義務的法人”

在改革的方法上，明確提出圍繞增強企業活力這個經濟體制改革的中心環節，主要應該解決好兩個方面的關系問題，即確立國家和全民所有制企業之間的正確關系，擴大企業自主權；確立職工和企業之間的正確關系，保證勞動者在企業中的主人翁地位。同時，為適應解決這兩個問題的需要，勢必牽動整個經濟體制的各個方面，需要進行計劃體制、價格體系、國家機構管理經濟的職能和勞動工資制度等四個方面的配套改革。

一是有步驟地適當縮小指令性計劃的范圍。適當擴大指導性計劃的范圍。對關系國計民生的重要產品中需要由國家調撥分配的部分，對關系全局的重大經濟活動，實行指令性計劃。對其他大量產品和經濟活動，根據不同情況，分別實行指導性計劃或完全由市場調節。計劃工作的重點要轉到中期和長期計劃上來，適當簡化年度計劃，并相應改革計劃方法，充分重視經濟信息和預測，提高計劃的科學性。

二是建立合理的價格體系。隨著企業自主權的進一步擴大，價格對企業生產經營活動的調節作用越來越顯著，各項經濟體制的改革，包括計劃體制和工資制度的改革，它們的成效都在很大程度上取決于價格體系的改革。價格是最有效的調節手段，合理的價格是保證國民經濟活而不亂的重要條件，價格體系的改革是整個經濟體制改革成敗的關鍵。

三是由于長期政企職責不分，企業實際上成了行政機構的附屬物，中央和地方政府包攬了許多本來不應由它們管的事，而許多必須由它們管的事又未能管好。加上條塊分割，互相扯皮，使企業工作更加困難。因此，按照政企職責分開、簡政放權的原則進行改革，是搞活企業和整個國民經濟的迫切需要。就政府和企業的關系來說，今后各級政府部門原則上不再直接經營管理企業。至于少數由國家賦予直接經營管理企業責任的政府經濟部門，也必須按照簡政放權的精神，正確處理同所屬企業的關系，以增強企業和基層自主經營的活力，避免由于高度集中可能帶來的弊端。全國性和地區性的公司，是在國民經濟發展的需要和企業互有需要的基礎上建立的聯合經濟組織，它們必須是企業而不是行政機構，不能因襲過去的一套辦法，而必須學會現代科學管理方法。

四是為了增強城市企業的活力，提高廣大職工的責任心和充分發揮他們的主動性、積極性、創造性，必須在企業內部明確對每個崗位、每個職工的工作要求，建立以承包為主的多種形式的經濟責任制。這種責任制的基本原則是：責、權、利相結合，國家、集體、個人利益相統一，職工勞動所得同勞動成果相聯系。

這一階段，鄉鎮企業、街道企業、校辦工廠和各類非公有制經濟“異軍突起”，證明了“集體經濟是社會主義經濟的重要組成部分，個體經濟是社會主義經濟必要的有益的補充，是從屬于社會主義經濟的”。并通過改革開放政策為城市和鄉鎮集體經濟和個體經濟的發展掃除障礙，創造條件，并給予法律保護。特別是在以勞務為主和適宜分散經營的經濟活動中，個體經濟應該大力發展。同時，要在自愿互利的基礎上廣泛發展全民、集體、個體經濟相互之間靈活多樣的合作經營和經濟聯合，有些小型全民所有制企業還可以租給或包給集體或勞動者個人經營。合作經營和經濟聯合對后來明確混合所有制經濟起到了有益的探索作用。

實踐證明，十二屆三中全會在理論方面有很大突破，是對馬克思主義政治經濟學的一個重大發展，許多重要概念和闡述成為社會主義特色市場經濟理論的基石。“四個配套改革”也基本上概括了日后改革的主要方面。鼓勵發展公有經濟和非公經濟相合作和聯合的混合經濟至今都有很強的借鑒意義。

1984年5月，國務院發布了《關于進一步擴大國營企業自主權的暫行規定》，對擴大企業在生產經營計劃等十個方面自主權做出規定。同年9月，國務院批轉了財政部《關于在國營企業推行“利改稅”第二步改革的報告》。

1985年3月，國務院辦公廳《關于轉發全國城市經濟體制改革試點工作座談會紀要的通知》提出，進一步搞活企業，尤其是搞活大中型企業。這個通知第一次提出“試點城市可選擇少數大企業試行吸收本企業職工入股，但需對股息及分紅辦法做出適當規定，部分小型國營企業，可通過發行股票等方式，轉為集體所有”的方式拉開了我國股份制試點的帷幕。從此，股份制試點在中國興起。9月，國務院批轉國家經委、國家體改委《關于增加大中型國營工業企業活力若干問題的暫行規定》，對搞活企業有關的十四個方面的問題進一步作出了規定。

1986年7月，國務院頒布《關于加強工業企業管理若干問題的決定》，要求進一步完善和發展企業內部經濟責任體系，要有領導有步驟地完成全民所有制工業企業領導體制的改革。12月，國務院發布《關于深化企業改革增強企業活力的若干規定》，要求加快企業領導體制改革，全面推行廠長（經理）負責制。各地可以選擇少數有條件的全民所有制大中型企業，進行股份制試點。

1987年3月，國務院頒布了《企業債券管理暫行條例》，6月，批轉了國家體改委、商業部、財政部《關于深化國營商業體制和供銷合作社體制改革意見》，8月，國家經委、國家體改委發布了《關于深化改革、完善承包經營責任制的意見》，12月，國家體改委、國家經委發布了《關于組建和發展企業集團的幾點意見》。

1988年2月，國務院發布會《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》，規范企業承包經營責任制，確定國家與企業的責權利關系。4月，頒發了《全民所有制工業企業法》，首次以法律的形式確認了企業的法人財產權利,要求企業成為市場的主體。11月，國家組建國有資產管理局，管理國內和境外的國有資產，推動國有資產的管理工作。

國營企業向國有企業的變革，實際上就是要通過國有企業所有權與經營權的分離，實現“政企分開”。隨著改革的深入進行，對企業所有權與經營權的“兩權分離”逐漸有了認識，改革重點也逐漸轉移到“實行政企職責分開”上，核心內容就是不斷擴大企業的經營自主權，減少國家對企業的直接干預。

十三屆三中全會與國企國資改革

1988年9月26日至30日召開的黨的十三屆三中全會，批準通過了《關于價格、工資改革的初步方案》和《中共中央關于加強和改進企業思想政治工作的通知》兩個重要文件。這次會議是在一個特殊時期召開的。當時，中國正處在新舊兩種體制的轉換時期，并因此帶來一系列問題。其中突出的問題是經濟秩序混亂、物價上漲過快，并由此影響到人民群眾的生活。其中1988年的“價格闖關”被認為是1978年改革以來最大的一次經濟失控，致使經濟改革一度陷入了低潮。

十三屆三中全會確定了“治理經濟環境、整頓經濟秩序、全面深化改革”的指導方針和政策措施，強調壓縮社會總需求，抑制通貨膨脹；整頓經濟生活特別是流通領域中出現的各種混亂現象。1988年10月，中共中央、國務院做出了《關于清理整頓公司的決定》，要求通過清理整頓，著重解決公司政企不分、官商不分、轉手倒賣、牟取暴利等問題，并進一步推動政企分開，使有條件的企業真正放開經營，認真完善承包制，進行以公有制為主體的股份制試點和發展企業集團試點。從表面來看，治理整頓時期的經濟體制改革步伐緩慢下來，經濟建設發展的速度與此前的五年相比也形成了明顯的反差。但實際上，這三年的治理整頓是中國經濟發展走向成熟，改革開放走向深入的轉折點，為后來幾年經濟建設持續、高速、健康發展奠定了重要的基礎，也為解決企業政企職責不分提供了實踐經驗。

1989年2月，國家體改委、國家國有資產管理局等四個部門印發了《關于企業兼并的暫行辦法》和《關于出售國有小型企業產權的暫行辦法》，促進企業兼并重組和產權改革。同月，國務院發布了《國家預算調節基金征集辦法》，對所有的國營企業事業單位一律征收10%的國家預算調節基金。

1990年4月，國務院批轉國家體改委《關于在治理整頓中深化企業改革強化企業管理意見》，在完善承包經營責任制的基礎上，加強國有資產管理，對國有企業股份化、分稅制和利稅分流和財政包干等進行研究探索。同年7月國務院頒發了《關于加強國有資產管理工作的通知》。1990年12月，黨的十七屆七中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》，明確要求深化企業領導體制和經營機制改革，加強國有資產管理。同月，國務院頒發了《關于設立全民所有制公司審批權限的通知》、國務院辦公廳印發了《關于向社會公開發行股票的股份制試點問題的通知》。

1991年5 月，以轉換企業經營機制，搞活國營大中型企業為重點，國務院發出《關于進一步增加大中型企業活力的通知》。同年11月，國務院頒發《國有資產評估辦法》。同年12月，國務院批轉國家計委、國家體改委、國務院生產辦《關于選擇一批大型企業集團進行試點請示的通知》，并確定首批55家大型企業集團試點名單。

1992年2月，國務院批轉了國家體改委《關于1992年經濟體制改革要點》，明確指出，經濟體制改革的重點是搞好全民所有制大中型企業，轉換經營機制。5月，國家體改委等五部門印發了《股份制企業試點辦法》，這是建國以來第一個關于股份制試點的全國性文件。7月，國務院頒發《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》明確規定了企業擁有經營決策、產品和勞務定價、產品銷售、物資采購、進出口、投資決策、資金支配、資產處置、聯營和兼并、勞動用工、人事管理、工資和資金分配、內部機構設置、拒絕攤派等14個方面的權利。1992年10月，黨的十四大《報告》明確提出：“我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，以利于進一步解放和發展生產力。”《報告》首次將全民所有制企業由過去的“國營企業”改稱為“國有企業”。國有企業不僅僅是在稱呼上的改變，實際上反映了企業所有權和經營權分離后的改革實踐。在“兩權分離”的思想指導下，國有企業開始進入了一個以產權制度改革為基礎的企業制度創新的發展階段。11月，經國務院批準，財政部發布了《企業財務通則》和《企業會計準則》。“兩則”突出的特點是改革固定資本折舊制度和成本管理制度，建立資本金制度，這是我國企業會計管理制度的重大改革。

1993年3月29日，八屆全國人大一次會議通過的《憲法修正案》。正式將“國營經濟”修改為“國有經濟”；“國營企業”修改為“國有企業”。這一法律更改，準確地體現了全民所有制經濟的所有權和經營權的區別，更加突出國企的經營自主權和集體經濟組織獨立進行經濟活動的自主權，為我國國有企業改革的發展和深化提供了憲法依據。