教育公益性與資本逐利性的沖突與共生

王波+李小琴

收稿日期：2013-08-30

作者簡介：王波，西安財經學院法學院講師，碩士生導師，法律經濟學博士；李小琴，陜西標典律師事務所律師，法律碩士。（西安/710061）

*本文系2013年教育部人文社會科學研究青年基金項目“規制法的制度構造與學理分析”（13YJC820074）的階段性成果之一。

摘 要：民間資本進入高等教育領域，緩解高等教育需要日益旺盛與公立教育資源嚴重不足之矛盾，但隨之產生資本逐利性與教育公益性沖突，影響民辦高校良性發展。民辦高等教育中教育公益性與資本逐利性具有從沖突走向共生之可能性。應借鑒實現逐利性與公益性共生之社區利益公司制度，從準入標準、學校治理、學校運行、利潤分配、資產管理、外部監管等路徑入手，使學校保持市場、資本活力與靈活性之同時，保障教育公益屬性不被改變。

關鍵詞：民辦高校；社會企業；社區利益公司；教育公益性；資本逐利性 一、民間資本進入高等教育領域：教育市場的形成、本質與問題

（一）教育市場的形成：民間資本進入高等教育領域

長期以來，我國的教育一直被定義為公益事業，教育產品也被認為是公共產品，認為各個層次、各種類型的教育應由國家統一規劃，統一指導，統一提供。但是人們對教育產品日益旺盛的需求以及政府有限的供給能力使得由政府包辦各層次各類型教育的辦學體制已經不可能繼續存在，這就要求在教育領域引入“市場”這一概念與發展模式或者說讓教育進入市場，形成教育市場。勞凱聲將其稱為“市場化公益行為”。知識作為一種生產力，對于個人能力的提升、效率的提高具有重要的作用，“知識改變命運”的信念促使人們愿意接受教育，并將接受教育看作是一項投資，希望通過這項投資獲得等于或高于教育成本的回報。由此，教育市場中的買方就出現了，并且規模龐大，需求迫切。隨著政府包辦教育體制模式的打破，我國法律和政策允許其他類型的主體進入教育領域。《中華人民共和國教育法》肯定了學校及其他教育機構的舉辦者可以是各級政府，也可以是企業、事業組織、具有法人資格的社會團體和公民個人，學校及其他教育機構可以單獨舉辦，也可以聯合舉辦。個人、民間組織和資本進入教育領域的合法性得到了落實。那么另外一個問題是：靠什么來吸引個人、民間組織和資本進入教育領域？教育產品屬于準公共產品，其直接消費效用具有競爭性和排他性，這在某種程度上決定了這種產品在向社會成員提供時，須在一定程度上轉化為私人物品或者準私人物品，這就使教育領域可能變得有利可圖。那么，熱心教育事業、對市場具有敏銳嗅覺的人和組織便會將觸角伸向教育領域，在公立教育之外則出現各種形式和類型的民辦教育，這樣教育市場中的賣方也就出現了。

至此，一種不同于傳統教育關系的新的教育自由交易關系便在教育市場中出現了。有意愿接受教育的人通過付費的方式來尋求教育，而另外一些人通過出資或者其他形式來組織教育資源，提供教育產品，一種建立在自愿平等基礎上的交換機制便形成了。受教育者可以根據自己的需要和教育資源的優劣來選擇其滿意的教育服務，而教育服務的提供者也可以在為社會培養人才的同時，根據所提供教育產品的成本與質量獲得一定的收益。

（二）教育市場的本質：高等教育公益性的堅守

教育從根本上說是培養人的社會活動，通過對個體傳遞社會生產和生活經驗，促進個體身心發展，使個體社會化，并最終使社會得以延續和發展。因此學校的教育活動從根本上說不是為了謀求經濟利益，獲得利潤，而是為了造福他人、社會乃至整個人類，是從文化、精神、體質、社會諸方面開發人的潛能，為人類社會生存和發展創造各種基本條件的事業。因此，公益性才是教育的根本屬性。教育的公益性具體體現在以下幾個方面：（1）教育的公益性首先體現在教學、科研與社會服務三個方面。高等教育通過對生源有目的的培養，為社會提供所需要的合格的人才，滿足公共發展的需要。高校在與企業、社區、政府、社會組織等組織進行的有償性、慈善性、服務性的活動中，履行公共責任，體現其公益性價值取向。（2）教育的外部性使社會受益。教育活動的直接受益者是受教育者，在給受教育者帶來經濟或非經濟收益的同時，也可以通過受教育者使其他成員和整個社會受益，這種影響被稱為教育的外部性。良好的教育可以提高國民的整體素質，促進科技的發展及其推廣應用，促進國家的經濟及其他方面的全面發展。（3）教育是促進經濟增長的重要力量。人力資本的提高是經濟增長的重要原因，而教育可以促進文化和科技的進步，提高受教育者的生產效率和整體素質等人力資本，從而促進經濟的增長。（4）教育不僅為作為個體的受教育者服務，還要為社會公共事業服務；不僅要為國家的經濟建設服務，還要為非經濟目的服務，保護和繼承傳統文化，發現、傳播知識和規律，促進全社會形成一種共同的價值觀念、道德準則和社會制度。

（三）教育市場的問題：民間資本的逐利性擴張

教育市場化的趨勢比較明顯地體現在民辦高等教育中。民辦高等教育是在“一無資金、二無校舍、三無教師隊伍”的改革開放初期興起的。在這樣的“三無”背景下，早期的民辦教育辦學者就采取了“以學養學”——靠學費維系發展的模式來辦學。“投資辦學”的辦學者則通過收取學費、銀行貸款或者舉辦教育公司的方式將大量社會資本注入到教育領域，使民辦教育悄然變成一個新的投資領域。上市公司介入民辦教育、獨立學院都是“投資辦學”的新的表現形式，體現了教育的市場化趨勢。然而資本具有天然的逐利性，投資辦學的發展模式將社會資本注入了教育領域，必然就會引發投資者對學校產權、投資回報甚至盈利的關注與訴求。

如果不能很好地把握教育市場化的程度就有可能引發一系列的問題。不規范教育市場，不對資本的逐利性進行一定的抑制，那么資本投資者對于私益的追逐就會進入一種無序狀態，甚至改變教育的基本性質即公益性，出現諸如亂收費、教育資源和教育機會的分配不均衡問題，導致教育的不公平，甚至引發更復雜、更深層次的社會矛盾。以市場為導向有可能使辦學者迷失辦學方向，一切以利益為目標，將教育活動作為一個純商業行為來對待，出現教育短視，對于運行周期長、實用性不強但是對整個社會的長遠發展至關重要的專業和學科不重視甚至廢棄，忽視高等教育的公共目標等等。

二、民辦高等教育中教育公益性與資本逐利性從沖突走向共生的可能性

（一）民辦高校教育公益性與資本逐利性的沖突性分析

民辦高等教育引進民間資本，資本就開始發揮其逐利的本性，資本追逐的利潤最大化與教育事業要求的公益最優化出現在同一領域，就引發了民辦高等教育中教育公益性與資本逐利性之間的沖突。

民間資本的注入給民辦高校引入了市場機制和競爭、效率等理念，帶來了生機與活力。但是在資本逐利性和產業化思維的推動下，民辦高校的舉辦者將教育活動看作是一種產品的批量生產活動，在不考慮自身承受能力與教育活動自身規律的情況下，盲目擴大教育規模，卻不增加教育資源的投入，追求低成本與高收益。在圍繞市場進行專業設置、課程安排、實踐培訓等教育教學活動時，往往忽略了教育活動的基本規律，忽略了對學生思想道德觀念的引導教育，忽略了對學生的通識教育，輕視基礎學科與人文學科建設，造成學科門類畸形，學校缺乏根基，多變的市場需求與專業設置的變動也使得學校很難形成富有競爭力的特色專業。以低成本、規模化的思維和方式來舉辦高等教育，必然會使教育質量不斷降低，培養的畢業生不能夠滿足社會和市場的要求，生源數量和質量一再下降，最終影響到學校正常有序的發展。高等教育是培養高層次人才的活動，為了使培養出的受教育者具有適應社會發展的知識、能力與素質，高等院校必須提供高質量的教育資源與教育活動。因此，高等教育不應一味只以市場化和產業化為思維導向，教育活動有其自身規律，不能在市場化的環境下與之相背離，更不能在資本逐利性的驅使下成為逐利的工具。

（二）民辦高校教育公益性與資本逐利性的共生可能性

很久以來，在人們的思維方式中都將公益性和逐利行為對立起來，認為從事公益行為就不應該考慮私人利益，否則最終將會背離公益的目的；而逐利行為都是自私的，對其有種天然的排斥與鄙視。但事實上，二者并不是截然對立、互相排斥的。公益事業需要資金的支撐，單純依靠政府財政支持或者慈善捐贈的純公益事業沒有穩定的、充足的資金來源與支持，缺乏永續發展的動力。私人資本在尋利的同時，也越來越多地將社會公共利益納入其考慮的范圍。這一方面是由于人不僅僅是理性的經濟人，還是具有社會屬性的人，純粹的對于經濟利益的追求不能滿足人們的某些精神追求或社會理想，在物質消費發展到一定程度和階段時，出現了新的消費形式，即道德消費；另一方面，對于社會公共事業的關注與參與可以提升個人或者企業的社會知名度，有更多的人或企業愿意與之合作，從而獲得更多的機會，更好地促進其個人的尋利行為。

教育事業屬于公益性事業，要保證教育事業的純公益性而不摻雜任何私益就要保證政府財政對教育事業的全部軟件、硬件的投入。既然教育事業屬于公益事業，就要保證教育資源的充足性和公平性，但是實際的情況是在旺盛的教育需求下，政府無力提供能夠滿足每個有接受高等教育的意愿的人的需求，政府財政不能保證提供給高等院校培養高層次人才的所有軟件和硬件條件。在這種情況下，國家允許、鼓勵社會力量參與高等教育，民間資本開始被注入高等教育，民辦高等教育開始興起并發展起來。從另外一個角度來說，民辦高等教育的產生、發展并不是對教育公益性的破壞或者抹殺，而是對國家教育事業的有力支持，是教育作為一項公益事業獲得更好地發展的一種手段與保障。

我國教育類相關法律法規對民辦院校的營利性目的作了限制，規定各類教育事業的舉辦者不得以營利為目的來舉辦教育。但這并不是說民辦教育中絕對排斥營利，排斥資本的逐利性，而是以非營利性作為教育事業的價值取向，避免民辦教育將盈利作為其終極目標，以此來保證教育事業的公益性屬性。在民辦高校中適當地引入營利機制，讓投資辦學者在學校運行良好的情況下獲得適當的回報，一定程度上滿足資本的逐利本性，能夠為高等教育爭取到更多的資金與資源，保證民辦高校的辦學經費和辦學條件，提高教師待遇，提高教學質量，以使學生獲得更高質量的教育；同時還可以為學校帶來市場的活力，形成市場需要的有特色的專業，從而使學校獲得更好的發展。鑒于此，我國《民辦教育促進法》允許民辦高校在發展過程中取得適當的回報。只要把握好民辦高校中回報的比例與程度，那么非營利性與合理回報的矛盾關系就可以處于平衡狀態。

公益性與逐利性是民辦高校運行中最主要的一對矛盾，但是二者缺一不可。因為矛盾的雙方是相互依存的。沒有了教育的公益性，那么民辦高校辦的就不再是高等教育，民辦高校也就沒有存在的必要；而完全抑制了資本的逐利性就對民間資本沒有了吸引力，那么民辦高校的存在基礎就可能消失。其實，民辦高校中教育的公益性與資本的逐利性之間最終會呈現沖突的狀態還是平衡的狀態取決于利益的流向和對于“度”的把握。

三、民辦高校借鑒社區利益公司（CIC）制度實現教育公益性與資本逐利性共生的路徑

失控的逐利性可能會最終掩蓋教育的公益性，而教育的公益性才是教育追求的終極目標。我國現有的法律制度只是宏觀地、粗線條地規定，鼓勵、允許社會力量參與教育事業，規定了“不得以營利為目的”及“合理回報”。但是對于如何理解“不得以營利為目的”，什么是“合理回報”，回報應限定到何種程度，如何將民辦高校中的合理回報控制在合理的限度內，民辦高校如何治理才能平衡各利益相關者的權益等等一系列問題卻缺乏微觀的具有可操作性的法律法規規定。民辦高等教育中這種新動向對法律法規產生了新的訴求，需要法律法規從微觀上具體規定民辦高校如何緩和資本逐利性與教育公益性的沖突，平衡二者的關系，使二者相輔相成，實現共生。

社會公共事業遭遇市場與民間資本之后也曾面臨與民辦高校同樣的問題與矛盾，各國不斷的實踐與創新催生了社會企業。社會企業是擁有基本社會目標的企業，所獲得的利潤基本上再用于它們的目標。[1]這一創新性的社會制度很好地處理了公益性與私益性的關系，其中CIC作為社會企業的一種具體法律形式，其價值在于追求社會利益與私人利益的混合性，即兼顧社會利益與個人利益，但重在社會利益。[2]在處理社區利益目標和資本逐利性的矛盾關系過程中產生的一系列制度規定，具體包括：社區公益性標準、利益相關者治理、社區利益報告制度、紅利上限、資產鎖定和外部監管等制度，從源頭到企業運行全過程，從內部到外部，從制度到企業運轉全方位保證CIC的公益屬性。這些制度與措施對于民辦高校中教育公益性與資本逐利性沖突關系的平衡具有重要啟示，民辦高校可以借鑒。

（一）準入標準：教育公益性標準

要實現對民辦高校的全程監管，就必須對其設立設置一定的標準。筆者在對我國《教育法》、《高等教育法》、《民辦教育促進法》、《普通高等學校設置暫行條例》等相關教育法律法規進行研究之后發現，民辦高校的設置標準并沒有明顯地體現民辦高校的教育公益性。民辦高校在實踐中越來越多地引入市場要素來促使自身的發展，資本的逐利性也越來越活躍，為控制市場化程度和資本的逐利性對教育公益性的侵蝕程度，應該始終將教育的公益性作為其設立與運行的終極目標。因此，民辦高校的設立標準中應該把教育公益性作為其審核的重要標準。如何在民辦高校設立時對其教育公益性進行審核呢？民辦高校的申請設立者應該提供足夠的資料，證明其成立民辦高校的最終目的是為了追求教育的公益性，而在運行過程中運用市場化手段實現營利只是促使學校更好地發展。為此，申請資料中應該說明學校成立后準備如何以及在何種程度上在學校的運行過程中引入市場化的理念與機制，如何實現學校的營利以增加學校的辦學經費，如何在教育投資者和學校教育質量的投入與改善之間進行合理分配，學校通過何種治理機制來保障學校權力的民主化，以保證學校的公益屬性，而不致淪落為某些人謀取私利的工具。審批者對申請者的資料進行審核，評估其是否符合教育公益性標準。

（二）學校治理：相關者共同參與

民辦高校是一個典型的利益相關者組織，其利益相關者不僅包括民辦高校出資者、學生、教職工、政府，還包括債權人、社區、社會公眾、產學研合作者等，其管理決策必須綜合權衡，兼顧各方利益，實現所有相關者整體利益的最大化，[3]而不能形成投資者單邊控制的治理模式，或者陷入“家族式管理”，甚至將學校“公司化”。對此，應該努力完善民辦高校的法人治理結構，形成出資人、管理者、教職工、學生、家長以及其他利益相關者對民辦高校的共同治理。由出資人從資本、市場的角度來考慮學校的運行，而由管理者、教職工、學生、家長及其他的利益相關者來確保教育的公益性。這樣的治理機制，能夠在制定學校重大決策時有各類利益相關者參與，避免出現由出資者個人控制學校的弊端，同時對于學校運行計劃的制定與執行融合了經濟、教育、管理等多種專業性考慮，將會更加地科學、合理，也就能很好地平衡教育的公益性與資本的逐利性。

（三）學校運行：教育公益性報告

在民辦高校中應該推行教育公益性報告制度，要求辦學者每年向相關監管部門提交一份年度教育公益性報告，詳細闡述本校一年來的運行情況及其為保持教育公益性所做的努力。該報告具體應包括以下內容：學校的具體運行狀況、學校的營利方式及營利情況、學校的辦學經費來源及使用情況、辦學投資者的利潤分配情況、學校的辦學條件、軟硬件設施的改善、學校教師和學生的福利的改善，并對照申請設立學校時提交的資料判斷其是否實現了當時的承諾。要將教育公益性報告制度真正落到實處，必須保證三點：第一，保證報告的真實性。學校的相關負責人要本著高度負責的態度來詳細匯報學校的各項情況，不得弄虛作假；監管部門可以采用抽檢或者其他方式對于報告中提及的各項情況進行調查、核對，以保證其真實性。第二，相關監管部門要對每個民辦高校的年度教育公益性報告進行反饋。監管部門在收到學校提交的報告之后，要認真審閱、評議，然后形成評估報告，指出各個民辦高校還需要詳細說明的問題以及在各自的運行過程中存在的問題和改進的建議。第三，制度的落實要靠責任的承擔。對于提供虛假資料的弄虛作假者應當追究相應的法律責任。

（四）利潤分配：紅利上限制度

我國相關教育法律法規均規定了高等教育的舉辦不得以營利為目的，而《民辦教育促進法》允許民辦高校在發展過程中獲得“合理的回報”①，二者之間似乎存在矛盾。處理二者之間關系的關鍵在于如何理解“不得以營利為目的”。“不得以營利為目的”是法律法規對民辦高校價值取向的規定，規定民辦高校不得以營利作為學校追求的唯一的、終極的目標，在保證教育的公益屬性的前提下允許投資者獲得合理的回報，以吸引更多的人投身民辦教育事業。但這一規定只是對民辦高校出資人可以獲得的合理回報做了籠統地規定，不具可操作性，國務院的具體規定也未出臺。CIC的紅利分配制度既要鼓勵人們對CIC進行投資，又要保證資產和利潤服務于社區利益，而紅利上限制度就是通過對每股紅利的最大額限制、總紅利分配限額和剩余紅利結轉年限限制三方面的限制[4]在二者之間尋求平衡。[5]針對民辦高校的特殊性，對此問題的解決目前有三種觀點：一種觀點認為，以投資人投資額作為計算基數，具體比率略高于商業貸款的利率；另一種觀點認為，以學校節余預留發展基金、公益金和風險保證金后的余額作為計算基數，再確定具體的計算比例；第三種觀點認為，以投資方投入的教學樓、辦公樓、宿舍及教學生活設備作為折舊或租金提取回報。[6]以股份有限公司的組織架構來運作是CIC紅利上限制度的基礎。根據《高等教育法》的規定，雖然民辦高校屬于法人②，但它畢竟不同于股份有限公司。民辦高校的存續必須以學校教育教學活動的正常、有序進行為前提，以保證對學校教學活動、教學設施及其他各項需求的投入為前提。雖然辦學者將自有資金投入民辦高校，但民辦高校受公益性影響，因而它不是也不應該成為一個純商業市場，不應該以投資人的投資額作為計算基數，以略高于商業貸款的利率來計算投資者的回報。另外，既然市場要素介入高等教育領域，運行過程中也可以借鑒商業運行手段，那么就存在經營風險，如果以投資方投入的教學樓、辦公樓、宿舍及教學生活設備作為折舊或租金提取回報，就相當于將學校經營的風險轉移給了學校，風險最終由學生和社會承擔，所以這種方法是不可取的。筆者認為，以學校節余預留發展基金、公益金和風險保證金后的余額作為計算基數，以略高于商業貸款的比率來確定投資者回報的方法始終能夠將學校教育教學活動的正常、有序運行，將學校的健康、穩定發展，也就是將教育的公益性作為首要目標來維護，在這一前提下來確定投資者的回報，是符合民辦高校實際情況的，能夠妥善地處理“不得以營利為目的”和“合理回報”的關系，平衡教育的公益性與資本的逐利性。

（五）資產管理：資產鎖定制度

為了保證民辦高校教育的公益性，防止某些個人將學校資產作不當處置，防止把學校變成一個資本的逐利場所，從而嚴重影響學校的正常、有序地運行與穩定、長久地發展。筆者認為可以考慮將CIC“資產鎖定”制度運用于民辦高校的管理與運行過程中。“資產鎖定”要求申請成立民辦高校者在申請之初就承諾不會對學校資產作不當處理，例如關聯交易或者以低于市場的價格處置資產等行為，其判斷標準是一個理性人對交易和獲益的判斷；學校資產鎖定于教育領域，學校解散時或者被撤銷時，資產應當轉移給另一民辦高等院校，而不能分配給投資者或者其他個人。

（六）外部監管：事前、事中與事后規制

沒有監管的權力終將會被濫用。經濟人對于利潤最大化的追求不會因為教育事業的公益性而主動放棄，學校內部的各種制度措施如果沒有外部的監管也終將會被束之高擱。因此，加強對民辦高校的外部監管對于控制辦學投資者對利潤追逐的限度，保證教育的公益性至關重要。基于規制法的理論，應設立獨立規制機構對其專門監管。從民辦高校申請籌備階段開始，外部監管就應該跟進，審閱申請辦學者的資質、申請書以及其他的資料，以保證其符合教育公益性標準；民辦高校設立后，監管機構應該認真審閱學校提交的年度教育公益性報告，指出需要補充提交的資料以及學校管理、運行過程中的各種問題，并給出改進建議；對于針對民辦高校的投訴，應該組織調查，如發現學校運行中確實存在不符合規定、偏離了教育公益性的行為，根據學校行為的性質及嚴重性程度及時作出處理，如中止、處罰、終止等；民辦高校解散或被撤銷時，監管機構應該對其清算過程進行監督，以保證該學校的資產轉入另一個民辦高校。

注釋：

①《民辦教育促進法》第7章第51條：民辦學校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學結余中取得合理回報。取得合理回報的具體辦法由國務院規定。

②《高等教育法》第30條：高等學校自批準設立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法定代表人。

參考文獻：

[1] [英]杰米·巴特利特，莫利·韋伯.創業的價值：英國的社會企業[J].呂增奎，譯.經濟社會體制比較，2007（2）.

[2] 劉水林，王波.社會企業法的性質：社會法私法化的新路徑——以英國社區利益公司條例為樣本的分析[J].上海財經大學學報，2012（1）.

[3]陳文聯.利益相關者視野中民辦高校的責任[J].國家教育行政學院學報，2011（4）.

[4]Restrictions on Distributions and Interest of the Community Interest Company Regulations 2005 [EB/OL].http：//www.legislation.gov.uk/uksi/2005/1788/Contents/made.2013-09-28.

[5] CIC Information Pack Voo.04.Final[EB/OL].http：//www.cicregulator.gov.uk/forms.shtml.2013-05-08.

[6] 方大勝.民辦高校如何處理公益性與投資合理回報的關系[J].學理論，2011（6）.

（責任編輯 陳志萍）