我國政府傳統預算改革的原因及對策

李志杰

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆烏魯木齊 830046）

我國政府傳統預算改革的原因及對策

李志杰

（新疆大學政治與公共管理學院，新疆烏魯木齊 830046）

政府預算是財政資源與政府具體活動的有效結合，是政府實現高效行政的重要保障。然而在社會發展的新形勢下，傳統預算對于我國政府行政績效的影響，卻越來越明顯地走向消極。文章通過對于傳統預算的缺陷及其成因的剖析，提出針對性的改革對策。旨在有效提升政府財政資源的使用效率，幫助預算管理真正成為政府高效行政的強勁助力。

傳統預算；缺陷；行政績效

面對我國新時期社會發展的客觀要求，傳統政府預算的缺陷日益凸顯。這樣的狀況不僅嚴重制約了政府預算管理作用的發揮，而且也對政府實現行政工作的高效開展形成了阻礙。

一、傳統預算的缺陷及其對政府行政績效的影響

（一）財權的過度集中促使預算形成重投入輕產出的思維慣性

在我國現行的預算體制中，地方政府對于預算的編制和實施都缺少足夠的決策權。中央常常因為考慮經濟發展的周期變化以及國家財政收支狀況，而在處理地方預算問題方面，對其所要實施的具體項目做出嚴格的規定，甚至于各個項目對應的財政資源也被予以了細致的分配和安排。中央思考的是要在地方推行什么樣的項目以及為此應該如何合理地進行資源配置。然而卻忽略了地方是否真的需要這些項目，這無疑是將預算關注的焦點聚集在了資源的投入方面，而實際的產出效果則被放在了次級的位置上。

中央對于財權的掌控原本是其統籌管理思想的體現，然而在實際踐行過程中，一些過度的管理使得地方政府在處理財政資源的分配和轉移的問題上沒有獲得必要的靈活性。財政資源的使用效率始終不近如人意。加之長期以來形成的預算重投入輕產出的思維慣性，使得地方政府從主觀上認定了自己的預算執行者的身份，不去考慮當然也沒有實際的權力質疑預算編制的正確性與實用性，這不僅從根本上遏制了財政資源運用效率的發揮，造成了大量的資源流失和浪費，而且未能創造出多少真正貼近民心、符合民意的政府業績，反而使得政府本身在實現行政高效化的前進道路上舉步維艱。

（二）預算管理的制度化缺陷導致信息的透明度較低

政府預算信息的透明度較低不僅使得公眾無法了解和評判政府績效的水平，對于政府致力將行政工作與社會發展的需要相結合的目標也是極為不利的。這一現象的出現，其實是我國現行預算管理諸多制度化缺陷的綜合反映。

1.雙軌制模式制造預算監管盲區。所謂雙軌制管理，就是將政府預算分為預算內和預算外兩大類。對于預算外資金的使用和界定，甚至于這部分資金的編制限量以及實際數額，國家審計部門的監察權限十分有限。這事實上人為地創造出了一個監督管理上的盲區，使得政府部門大可以“預算外資金”的名義私自占有甚至濫用一定數量的財政資源。而由雙軌制模式制造出的預算監管的盲區，又為政府選擇性地隱藏其部分的預算信息提供了便捷的途徑。

2.預算權力缺乏必要的制約機制。自從2008年，國務院頒布實施了《中華人民共和國政府信息公開條例》以來，我國政府預算的信息透明化進程取得了一些令人可喜的成績。然而，“條例”對于政府預算權力的管理功效既不持續，也缺乏足夠的約束力。而真正對政府預算權力進行監察的相關法律卻在很大程度上缺失。這不僅使得國家審計部門在面對具體問題時缺乏相應的法理依據。而且對于其他的社會監督主體而言，也同樣失去了了解政府預算信息的法律保障和參與途徑。公眾沒有獲得必要的信息知情權，這事實上根本就是對于政府隱匿政務信息以及預算權力越位的縱容。

3.預算編制的信息質量偏低。現階段，我國的政府預算普遍存在著信息質量偏低的問題，這實際上造成了政務信息的公開程度大打折扣。首先，是沒有建立對于預算績效的評價指標。預算信息大多反映的是財政資金的使用情況，而對于如何評價資金使用效益卻沒有做出詳盡的說明。其次，是預算編制粗糙，資金運用情況不夠細化。最后，是預算缺失對于各個信息所代表意義的必要說明。忽視了信息的受眾大多是非專業的人員，如果沒有明確直白的解釋，等于是變相模糊了政府預算的透明度。

（三）財政資源的官民相爭嚴重制約了政府的職能轉型

十八大報告明確了我國政府職能向服務型轉變的發展要求，更加強調了民生建設在整個社會發展中的核心地位。這是新時期社會發展對政府如何提升和評估行政績效所提出的全新命題。然而根據《中國統計年鑒2013》的數據顯示，2012年我國國家財政支出總額為125952.97億元，其中用于教育（21242.10億元）、醫療衛生（7245.11億元）、住房保障（4479.62億元）以及社會保障和就業（12585.52億元）這些最重要的民生項目的款項共計45552.35億元，僅占總支出的36.2%［1］。可見現階段我國政府預算對于民生建設的投入明顯不足，這不僅對于政府行政績效的提高產生極為消極的影響，更導致了我國實現政府職能向服務型轉變的目標難以達成。

建設服務型政府的目標要求政府預算必須有效地控制行政成本的增加，將財政資源向民生建設的工程傾斜，以公眾滿意作為衡量政府行政績效的標桿。然而現階段我國政府預算編制卻呈現出官民相爭的局面。一方面，一些政府機構利用預算對于民生建設的忽視，堂而皇之地增加自身運作所需的核心預算規模，使得政府行政成本長期處在一個很高的水平線上。加之現階段我國政府線性預算的特點，使這樣的局面不但得不到糾正，反而更加持續走高。另一方面，一些地方政府為了提升當地的形象和政績，忽視了公眾的需求與利益，將大量的財政資源用于形象工程和政績工程的建設當中，反而加重了提供公共物品和服務的成本［2］。這就造成了政府的行政目標與公眾的實際需求相互脫離，制約了政府高效行政以及建設公眾滿意、為公眾服務的政府目標的實現。

二、關于推行傳統預算改革的難點探析

（一）從政府的角度著眼，預算改革的難點主要在于如何完成對其行政理念和管理思想的革新

首先，由于我國受到政府本位思想的影響極其深遠，政府對于民眾本位的價值取向還沒有予以完全地認可和接納，使得“為民服務”的行政理念難以主導政府的職能轉變，其次，由于我國的政治發展進程曾長期處于封閉的狀況當中，導致政府對于政務信息的公開和權力資源的下放具有內在的排斥心理［3］。最后，受傳統行政管理思想的影響，我國政府預算對于實際產出效果的關注明顯不足，加之長期受到計劃經濟體制的影響使得地方政府習慣了對上級規定的遵循，純粹地成為了花錢者的角色。

（二）從公眾的角度著眼，預算改革的難點在于如何提升其對政府政務活動的參與感和關注度

由于我國歷史上長時期的封建思想的殘余未清，導致公眾對于政治生活的參與感始終處于較為薄弱的水平，以致現階段仍有相當一部分公民沒有參與政治決策和了解政府政務的意愿。在面對政府預算的管理問題時，很多人認為政府如何花錢與自己的生活無關，自然對于政府預算信息的透明也不會提出合理的要求，這事實上是削弱了對于政府預算權力的制約。同時，媒體對于政府政務信息的披露以及對于政務公開理念的宣傳工作的滯后，又從另一方面遏制了公眾對于政府行政績效的關注，這應該成為我國政府傳統預算改革進程中需要著重解決的問題。

（三）從預算改革的環境著眼，主要的難點在于如何克服我國傳統文化中的不良影響

我國的傳統文化中存在著比較明顯的浮躁情緒，受這種情緒的影響，導致我國政府的政務工作缺乏足夠的耐心和嚴謹性。表現在政府的預算問題上，就是忽視對于財政資源長遠的規劃以及對于預算內容詳盡的安排。政府預算對財政資源做出的很多安排和配置，常常會在長遠的社會發展的實踐檢驗中遭到否定，這事實上形成了對于資源的嚴重浪費。

（四）從預算改革的過程著眼，最大的難點在于如何克服來自既得利益者的阻礙

我國現行的預算體制已推行多年，其對于社會建設與發展的影響十分深遠。依靠傳統預算管理所形成的對于財政資源的配置模式，各地方政府以及政府的各個部門都已經形成了既定的經濟利益的分配格局。對于傳統預算管理的改革，勢必會受到各方既得利益者的強力阻礙。一方面，改革進程將會公開我國政府預算分配中存在的諸多不合理不公平現象，勢必引發公眾的強烈不滿而使政府政務活動成為全社會的關注焦點；另一方面，預算改革將會重塑財政資源的分配格局，這勢必會影響政府各部門以及各利益集團的既得利益，從而引發他們對于改革的強烈抵觸。

三、傳統預算改革的實施對策

（一）制度建設

1.完善制約預算權力的法律保障。一方面，必須以法律的形式要求中央向地方政府下放必要的預算決策權，將政府的預算權力適度分散。然后著力強化人民代表大會的監督地位，對預算權力形成逐級的有針對性的管理。同時必須細化其對于政務工作的監察權限和對于政務信息的審計范圍，不給無故隱匿政務信息的托辭以任何的余地，從而建立起真正符合新時期社會發展要求的針對政府預算管理的法理依據，真正實現在處理政府預算權力制約問題時的有法可依。另一方面，必須制定明確的法律條文，細化公眾的政府預算管理參與權和政務信息知情權，以及拓展社會監督途徑的具體措施。

2.推行關于預算管理的制度改革。針對我國傳統預算管理制度中所存在的缺陷，本文認為改革的對策主要應包括兩個方面：其一是必須建立一套詳實的預算管理績效指標，不僅關注預算的編制和實施，更要明確如何評價政府預算的實施效果和水平，細化出政府對于財政資源的使用效率，從而有利于對政府行政績效開展評估和監督；其二是盡快落實政府預算編制內容的完整化。首先是要做到管理對象的并軌，將預算外資金納入政府預算制度的監管之列，杜絕任何形式的巧立名目以及對于財政資源的私自占用。其次，還必須要求將政府的預算編制內容細化，對于財政資源在公共事務、政府機構內部事務以及其他用途方面的分配比例作出相應的補充說明，實現政府預算編制真正意義上的完整化。

（二）理念重塑

1.建立民生本位的政府預算觀念。首先必須轉變政府對于其掌握權力的認識與定位。明確政府權力的來源和使命，從思想上建立起執政為民的價值觀，積極落實政務信息的公開，主動接受公眾的監督。此外，由于政府本位的思想影響深遠，不可能期待短時間內有所改變。因此我們應該在加強對于政府內部的相關宣傳教育的同時，集中主要的力量促進為民服務的理念在政務實踐中貫徹落實。其中的關鍵點就是，政府對于預算的編制應該積極向民生建設項目傾斜，著力將財政資源投入到教育、醫療、住房及社會保障等重點民生問題的解決上去。

2.明確以實際需要為依據的預算理念。十八屆三中全會對于預算的改革要求是轉變預算控制的理念，就是不再將預算編制的視角固化在經濟周期的狀況和財政赤字的規模上，而應該以社會發展的實際需要作為管理預算的依據，這對于發揮財政資源的使用價值是十分必要的舉措。此外對于財政資源的配置，中央制定了預算的重點支出同財政收支增幅或生產總值一般不采取掛鉤的政策。這些制度化的安排將促使今后政府的預算管理不再只受國家財政收支和經濟發展狀況的束縛，政府預算的編制將以是否利于經濟發展或滿足公眾的需要為標準，真正實現財政資源與社會發展和公眾需求的緊密結合。

3.形成以效率為導向的預算管理思想。十八屆三中全會要求建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，這十分利于促使我國政府處理預算編制問題時的角色由現金會計向權責會計和由花錢者向管理者的轉變。新時期社會發展的要求已經決定了，政府預算管理必須改變只重投入的理念，而對于實際產出效果也要承擔相應的責任。受新公共管理思想的啟發，筆者認為我國預算管理改革的目標之一應該是要建立起以效率為導向的預算管理理念，以項目預算取代傳統的線性預算。在今后的預算編制中，應該以長遠的眼光審核項目的實踐價值，以項目實施的具體情況為依據安排財政資源的配置，以此提高財政資源的使用效率和政府的行政績效。

（三）手段創新

1.運用電子信息技術調動預算監督的社會力量。對于電子信息技術在政府預算改革過程中的應用，首先應該從實現政務公開著手。為此政府部門必須實現預算監督的手段創新，著力完善官方網站的建設，及時且細致地公開政務信息，包括預算項目的實施進展、財政資金的配置安排等。同時，對于相關信息進行必要的解釋說明，幫助公眾了解并掌握對于政府預算管理績效的評估方法。其次，政府有必要投入專門的人力財力負責建立公眾專用的電子郵箱，拓展公眾參與政府政務工作的有效途徑，及時了解和落實公眾的實際需求，對于公眾的相關咨詢做出細致的反饋。最后，應該強調發揮媒體的宣傳功能，利用媒體所掌握的先進的信息技術對于政府預算管理的細節進行詳盡的披露，鼓勵行政的合理高效同時也要批判例如預算權力越位的不良現象。同時，媒體必須向公眾宣傳政府政務工作對于社會生活的影響，提倡公眾對于政府行政績效的關注，有效調動并組織起對于政府預算進行監督的社會力量。

2.政府部門參與預算項目的公開競標。我國政府預算對于行政成本過高的控制不力，主要原因在于沒有解決信息不對稱的問題，以至于政府部門可以隨意編制成本預算，造成財政資源的流失和浪費。然而如果國家允許其他競爭者具備提供同樣的產品和服務的資格，勢必就會刺激政府部門控制行政成本以戰勝競爭對手，從而有效降低政府機關的公共開支［4］。國家的預算編制完成之后，對于具體項目的授權和財政資源的劃撥則要在預算項目的公開競標之后進行。政府作為主體之一參與競標，而項目信息對于每個競標者都是公開的，哪個方案對于資源的使用最合理并且對于成本的控制最到位，哪個方案的所有者便獲得了該預算項目的建設資格。這樣的安排不僅使得預算項目的成本有效地降低了，更令各利益既得者將主要注意力放在針對彼此的競爭上，從而減輕了其對于預算改革本身的抵觸。

［1］中國統計年鑒（2013）［M］.北京：中國統計出版社，2013.

［2］永生，潘晨露.完善服務型政府預算績效管理機制的探討［J］.財政監督，2013，（13）.

［3］孫文基.公共治理和政治民主：我國政府預算透明問題研究［J］.財經問題研究，2013，（8）.

［4］（美）蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式［M］.北京：中國人民大學出版社，2001.

On the Causes and Countermeasures for Our Government’s Traditional Budget Reform

LI Zhi-jie

（Xingjiang University，Urumqi 830046，China）

The government budget is the effective combination of government financial resources and specific activities，the government budget is an important guarantee for the realization of administrative efficiency. However，under the new situation of social development，the influence of traditional budget for Chinese government performance，but more to the more obviously negative.This paper analyses the defects and causes of the traditional budget，put forward the countermeasure of reform.In order to improve the efficiency in the use of government financial resources，help the government budget management truly become the strong power of administrative efficiency.

traditional budget；defect；administrative performance

F812.2

A

1009-6566（2014）04-0085-04

2014-06-20

李志杰（1990—），男，新疆烏魯木齊人，新疆大學政治與公共管理學院行政管理專業碩士研究生，研究方向為公共危機管理。