新型城鎮化：以精細化管理提升建設發展品質

金風+段羨菊+尚前名

“城市管理工作的水平決定了一個城市的品質，城市不應該是一架‘經濟機器，而應該是適合人們居住的家園”。

時任長沙市市長張劍飛2008年說這番話時，關于新型城鎮化的話題還沒有今天這么惹眼。

如今，由省會城市市長轉任湖南省副省長，成為省一級政府平臺分工負責城鄉建設的領導，張劍飛又有哪些新的思考呢？不久前中央城鎮化工作會議期間，《瞭望東方周刊》記者接觸到一篇題為《關于新型城鎮化建設的若干思考》的文章，作者正是張劍飛。

新型城鎮化科學發展的重大里程碑

《瞭望東方周刊》：中央城鎮化工作會議就新型城鎮化工作作出了戰略部署，作為地方政府分管這項工作的領導，你怎樣理解這次會議對新一輪的城鎮化建設發展的意義？

張劍飛：中央城鎮化工作會議是改革開放以來中央召開的第一次關于城鎮化工作的專門會議。習總書記在講話中指出，城鎮化是一個歷史自然過程，必須從我國仍處在社會主義初級階段的國情出發，遵循規律，因勢利導，使之成為一個順勢而為、水到渠成的過程，明確了新型城鎮化發展的目標原則，要求重點推進農業轉移人口市民化、提高城鎮建設用地利用效率、建立多元可持續的資金保障機制、優化城鎮化布局和形態、提高城鎮建設水平和加強對城鎮化的管理等六項主要任務。就長期以來城鎮化建設發展中困擾我們的一些關鍵問題，如人往哪兒去？錢從哪里來？土地如何管？城市如何建設和管理？等等，指明了方向，必將對我國的新型城鎮化建設產生深遠影響，具有重大的里程碑意義。

《瞭望東方周刊》：把城市群作為主體形態，促進大中小城市和小城鎮合理分工、功能互補、協同發展，是這次會議提出的明確要求。近些年來，湖南一直在推進長株潭城市群發展，現在進展怎樣，今后如何推進？

張劍飛：城市集群化發展有利于實現資源要素在更大范圍內優化配置，是市場在資源配置中起決定性作用的結果。如美國的“五大湖”城市群、德國“萊茵-魯爾區”城市群，國內的長三角城市群、珠三角城市群和環渤海城市群，都是如此。中央城鎮化工作會議要求中西部和東北有條件的地區，依靠市場力量和國家規劃引導，逐步發展形成若干城市群，成為帶動中西部和東北地區發展的重要增長極，順應了城市化發展的新趨勢。

2007年長株潭城市群獲批全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區以來，全面推進基礎設施對接、信息資源共享，融城步伐不斷加快，還帶動了以長株潭城市群為核心的環長株潭城市群發展。2012年，長株潭城市群與環長株潭城市群分別以全省13.3%與45.6%的國土面積，聚集了全省約30%與65%的城鎮人口，創造了約42.6%和79.6%的地區生產總值，吸引了73.5%和95.8%的外來投資，在帶動全省、輻射中部中發揮了重要作用。

下一步，我們將把長株潭城市群發展放到全國新型城鎮化和城市群發展的大局中進行謀劃，按照李克強總理在合肥主持召開的全國區域發展與改革座談會上的要求，用好長江黃金水道，與湖北、江西、安徽等兄弟省持續深化合作，共同建設長江中游城市群，推動梯度開發、開放發展，培育新的增長極。具體地說，要做到“六個堅持”：堅持市場主導和政府引導，堅持以人為本和改善民生，堅持資源節約和環境友好，堅持城鄉統籌和區域協調，堅持提升城鎮綜合承載能力和輻射帶動能力，堅持全面發展和可持續發展。

《瞭望東方周刊》：中央城鎮化工作會議指出，要保護和弘揚傳統優秀文化，發展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮。湖南是中部大省，三湘四水，自然風光秀麗，人文底蘊深厚，歷史遺存眾多，在推進新型城鎮化進程中，將如何實現城鎮化與傳承歷史文化相結合？

張劍飛：歷史文化遺存是祖先留給我們的寶貴財富，保護歷史文化遺存就是保護我們的歷史記憶。我一直有一個觀點，保護和傳承歷史文化與城鎮的發展建設并不矛盾，相反還會互相促進、互相推動。推進新型城鎮化不是簡單的大拆大建，更不是推倒重來，忽視本地特色，拋棄歷史傳承，一味貪大求洋和片面追求高樓大廈的城鎮化，只會建成一座座同質化的“水泥森林”。

在今后的工作中，我們將堅持“嚴格保護和合理開發”的原則，把保護和傳承歷史文化融入新型城鎮化建設的始終，引導各地深度挖掘具有地域特色的歷史文化內涵，利用深厚的人文底蘊和豐富的文化資源，推進傳統文化和現代文化有機融合、創新發展，打造一個個蘊含湖湘氣息，獨具文化魅力的新型城鎮。真正讓生活在城市的居民能夠“望得見山，看得見水，記得住鄉愁”。

更多地發揮專家作用

《瞭望東方周刊》：你有較長時間的國外學習和工作經歷，國外在城市化過程中有哪些教訓是我們必須汲取的？怎樣才能不走這些彎路？有哪些成功的做法和先進的理念值得學習和借鑒？

張劍飛：國外的城鎮化經驗主要是指歐美國家，他們的城鎮化歷史比我們長，是漸進式的，對城市的理解也比較深刻。

他們的城市從規劃、建設、建筑材料到技術水平都比我們好。比如水泥就是公元300多年在歐洲發明的；他們的建筑大都采用石頭加三合土，而我們直到19世紀仍采用磚木結構，耐久性比較差，所以保留下來的不多，不像希臘神廟、羅馬斗獸場，都能完好地保存下來。

而且在他們的城鎮化過程中，行政色彩弱，更多的是自然規律在起作用，專業人才在起作用，經濟規律在起作用。

《瞭望東方周刊》：推進新型城鎮化，是一個龐大的系統工程，我們的當務之急是什么？

張劍飛：推進新型城鎮化的科學發展，有很多事情要做。當務之急，有兩個關鍵問題要解決：

第一，城鎮化建設的人才問題。從歐洲的城邦開始，城鎮化到現在已經四五百年了，現代城鎮化也已經有二三百年的歷史了；而我們國家真正的城鎮化也就這二三十年時間，可以說人才奇缺。盡管高校很多，但與快速的城鎮化相比，培育的規劃、設計、建設人才遠遠不夠，有的一個省會城市，一年的大小建設項目上千個，而真正熟悉城市規劃、建筑設計、建設管理的人加起來也就一二百人。endprint

第二，領導應該歸位。地方政府要特別注意避免長官意志主導型的城鎮化，因為本來專業技術人員就少，如果在實踐中還不注意發揮專業技術人員的作用，往往就容易變成領導在那“幾縱幾橫”地指揮，干出一些有悖于自然規律和城鎮化發展內在規律的事情。

領導的知識從哪來呢？除了自身的積累，主要就是外出學習考察。要取到真經，就必須認真剖析，透過現象看本質，特別是不能走馬觀花，停留在導游講解的水平上，從而避免那些形似而神非、華而不實的東西。比如建成一朵花、一片葉子的造型，或在廣場上做出某個形狀，等等。其實，一般人的視線等高線只有1.6米（1.8米的人減20厘米），如果前面有棵樹，就擋住視線了，哪還看得出造型是什么形狀？只有坐上直升機“鳥瞰”才能看見，這種片面追求形式上美觀的做法沒有多少實際意義。

“大城市病”可以避免

《瞭望東方周刊》：大家都知道大城市都有“病”，在我們的城鎮化過程中能規避世界城市這些“大城市病”嗎？

張劍飛：“大城市病”是可以規避的，這需要我們充分汲取其他國家城市的教訓，尤其是墨西哥等一些城市的教訓；但如果我們仍舊走“攤大餅”式擴張的老路，“大城市病”就難以避免。一方面，要按照“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模”的要求，引導人口合理有序流動；另一方面，要科學設置城市開發強度，盡快劃定每一個城市特別是特大城市的開發邊界，城市不是越大越好。

“大城市病”，一般來講，突出表現在兩個方面：第一是交通擁擠，第二是環境污染。

對于城市的環境污染問題，我們要客觀看待。為什么大城市的環境污染感覺比別的地方嚴重呢？

第一，大城市把環境污染量相對集中了。比方說一個1000萬人口的城市，就集中了1000萬人的消耗和排放；

第二，城市的生活水平是遠高于農村的，而生活水平的提高就體現在衣食住行，最后體現在排放上，所以排放就加劇了。如果農村和小城鎮的人們生活水平提高了，污染量也將增加。

但是，人口相對集中后，如果我們把環保設施和相應的治理措施跟上去，應該說集中治理的成本比分散到各個縣城和鄉鎮治理的成本要低。因為無論是從工作上的效率，還是從單位設施服務的人口來講，大城市的效率，都遠高于農村。

環境污染的主要問題是我們過去對環境保護和治理重視不夠，如果把垃圾處理、污水處理等配套設施跟上去，城市的生態環境是可以改善的。

《瞭望東方周刊》：在“大城市病”中，交通的擁堵是非常有代表性的，有沒有破解之道？

張劍飛：解決交通擁堵問題最主要的是規劃，特別是用地規劃對交通至關重要。在城市規劃設計的時候，一定要給公共交通留有足夠的空間；一定要提倡混合用地，摒棄過去那種集中建CBD和大規模集中建居民區、居住區的做法。

其實，在上世紀六七十年代，很多單位是“前店后廠”，前面是單位辦公樓，后面是宿舍，大家都是騎自行車或走路上班，沒有什么交通擁堵問題。隨著人口流動性增大，“前店后廠”難以為繼了，但是我覺得這種混合用地的理念一定要堅持。

比如，我們正在研究修訂城市用地規劃---一個地塊既有寫字樓，也有商場、學校、運動場所、住宅，盡量在片區范圍內就能統籌解決工作和生活問題，在比較小的范圍（如步行范圍）設計所有的服務設施。這樣就避免了像北京金融街那樣的潮汐式交通。

我覺得沒必要把所有的銀行集中到一起。為什么？因為人們到銀行辦事不像逛商店，出了這家進那家。還有就是傳統的CBD發展模式值得我們反思，因為CBD都是大房子、高房子、玻璃房，看起來很漂亮，但建設一個CBD帶來的影響是深遠的。

在做好用地規劃的基礎上，交通規劃對解決“交通擁堵”意義重大，決定了能否適應人口流動量的需要。目前，城市交通規劃的前瞻性、系統性不夠，利用規劃主動作為不夠，是導致交通擁堵的重要因素。解決交通擁堵，需要我們提高交通規劃的主動性，提升引領功能。不能寄希望于修寬馬路，而要充分考慮各類交通銜接、群眾出行方便等因素，避免因人口增多后出現交通擁堵現象。比如，拓寬道路交叉口，注重打通城市中的“斷頭路”，疏通城市支路“毛細血管”，改善“微循環”等，就能系統提高交通通行能力。

還有一個重要的舉措就是，上了一定規模的城市要建地鐵，這要作為戰略性問題考慮。地鐵在能耗和安全性能上有明顯優勢，也沒有平面交通那樣多的沖突，而且準點、運量大，是很好的交通組織方式。

但建地鐵必須解決思路上的問題。一個城市在剛開始建地鐵時，往往第一條地鐵要建成標志性的，車站標準很豪華，很大很寬敞，建一個地鐵站要花兩三億元；而投資是一定的，站點的規劃就只好少一點，這樣老百姓就不方便了。巴黎、紐約的街上走兩三百米就有地鐵站。他們的站臺很窄，成本較低，這樣就可以多設站點，使用起來很方便。長沙的第一條地鐵是1.1公里一個站，這樣最遠走550米就能到達地鐵站。我認為間距還是大了，還可以更小一點。

以經濟杠桿治理城市交通擁堵

《瞭望東方周刊》：你在長沙市工作期間，雖然城市車輛以每年20萬輛左右的速度迅猛增加，但市民對交通擁堵治理的效果較為認可，有什么心得可以分享？

張劍飛：這幾年長沙通過不斷改善基礎設施、打通微循環等辦法來治理交通擁堵問題，沒有大拆大建，機動車從50萬輛增加到150多萬輛，盡管有很多不盡如人意的地方，但交通沒有明顯惡化。這對一個省會城市來說，是比較難得的。

實際上，長沙的城市交通擁堵治理，主要是發揮了專業技術人員的聰明才智。比如修隧道，一般的做法就是像一根扁擔，兩邊接通就可以了，但是這樣做，不是隧道的通行能力不飽和，就是兩頭容易堵死。因為隧道里沒有紅綠燈，4個車道相當于外面有紅綠燈的8個車道，出了隧道口就得把原來的路堵死。所以，長沙的隧道都是多進出口設計，這樣就提前把車流疏散了。

交通學上有一個“交通網絡平衡第一原理”，就是在一個擁擠的城市里面，無論你走哪條路，最終綜合成本（時間成本、運行成本）都差不多。

為什么？因為哪條路成本低，大家都會優先選擇，最后都堵在那，就跟其他地方差不多。即使你修一條特別寬、特別好的路，也可能造成很多人為了走這條路而繞道---增加無效的行駛里程。比如，從甲地到乙地直行距離是10公里，結果繞行，走了16公里，有6公里就是無效行駛，還增加了6公里的擁擠。路網規劃必須考慮這些東西。

《瞭望東方周刊》：現在的城市交通擁堵越來越嚴重，你覺得應怎么調整效果較好？

張劍飛：解決交通問題有兩個要素，即需求和供給。供給就是多修路，需求就是需求控制。怎樣抑制需求？我覺得，不宜通過限號等辦法來限制對私家車的擁有，畢竟家家擁有小汽車是老百姓的一個夢。無論是對個人心理還是從周末的出行方便上來講，小汽車對人的生活還是有實質性的改善，畢竟它比任何交通工具都舒服。用行政命令禁止小汽車，既不人性化，也不現實。

最好的辦法就是采用經濟杠桿手段，通過價格機制增加小汽車的使用成本，降低小汽車的使用率；并將得到的這部分增值收益用于補充公共交通發展。比如，汽油在歐洲一直很貴，差不多比美國貴一倍，所以都是些小排量的汽車。我建議國家可以進一步加大燃油稅征收，包括北京開征擁堵費，我認為也是一個很好的探索。收費不是目的，而是為了調劑需求。endprint