公共文化服務“多中心”治理研究?——基于“N市”實踐的分析

(嘉興職業技術學院 浙江嘉興 314036)

1 引言

構建“城鄉一體、普惠均等”的公共文化服務體系是我國當前及今后很長一段時期內公共文化建設的重要任務。N市通過政府主導基本構建了市、鎮(街道)、村一體化的公共文化服務體系。但隨著時代的發展和服務的不斷深入，政府供給機制的局限性也日益突顯，表現為:供給渠道單一，保障水平不高，項目范圍狹窄，享有對象規模有限，資金缺口大、利用率和供給效率低等。〔1〕

公共文化服務是公共服務的重要內容，無論是公共文化產品或公共文化服務均具有公共物品或準公共物品的性質。在我國，公共物品的配置經歷了改革開放前的國家邏輯和改革開放后的市場邏輯，但無論是國家邏輯還是市場邏輯均存在著“失靈”現象，強調“自主治理、契約與合作生產(供給)”的多中心邏輯日益成為國內外學者研究、解決公共問題的熱點。文章擬從“多中心”的理論視角，提出構建當代公共文化服務，政府、市場和社會“多中心”協同治理的新思路。

2 多中心理論及其應用

邁克爾·博蘭尼在《自由的邏輯》一書中首先提出了“多中心”的概念，證明了自發秩序的合理性以及闡明社會管理可能性的限度，他區分了社會的兩種秩序，即指揮的秩序和多中心的秩序。〔2〕以博蘭尼思想為基礎，20世紀70年代的西方社會掀起了一場以“多中心安排再造社會結構”的治理革命，它改變傳統的“中心——邊緣”結構的統治型、管理型社會治理模式，是伴隨著服務型社會治理結構而生成的一種新型結構類型。美國學者文森特·奧斯特羅姆夫婦在繼承并發展邁克爾·博蘭尼的社會秩序理論基礎上，從研究五千多個小規模公共池塘資源的案例出發，應用制度分析和經驗分析的方法，證明了公共物品或服務供給存在國家與市場之外的第三條道路，并提出了公共物品的多中心供給模式。〔3〕薩瓦斯在研究公共物品供給中公私部門間關系的基礎上，同樣認為公共產品并不一定非要由政府提供不可，沒有任何邏輯證明公共產品必須由政府官僚機構來提供，擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構之間的競爭。〔4〕目前“多中心治理”已被歐美等國家廣泛運用于解決各類“公共池塘資源”管理問題。

我國學者相繼翻譯了《自由的邏輯》、《多中心體制與地方公共經濟》、《沒有政府的治理－世界政治中的秩序與變革》等多中心理論的代表作〔5－7〕，為該理論在我國的研究和運用奠定了良好的基礎。王興倫提出了對多中心理論的理解:多中心是指多個權力中心和組織機制治理公共事務、提供公共服務，它涉及廣泛的公共領域，主要是指生產的多中心和治理體制的多中心，需要借助多樣化的權力和管理主體來解決不同范圍的公共事務。〔8〕王志剛在對“多中心”與現代“治理”概念分析的基礎上，對多中心治理的含義進行描述，認為:多中心治理以自主治理為基礎，允許多個權力中心或服務中心并存，通過相互合作給予公民更多的選擇權和更好的服務，減少了“搭便車”行為，避免“公地的悲劇”和“集體行動的困境”。〔9〕吳光蕓、方國雄在分析社會大眾提供公共物品活動時，指出:一個健全的社會公共服務體系必須同時包含市場、政府或第三部門這三種機制和三種力量，應充分發揮政府、市場和第三部門三只手的作用，建立新的公民與政府、市場之間的聯系與交往方式，構建充滿競爭和活力的公共服務體系，尋求政府、市場和社會在公共服務供給領域的均衡點，建立公共服務供給的多中心體制和互補機制。〔10〕

綜觀國內外關于“多中心理論”的研究，其著眼點主要集中于指導并解決公共物品或服務的生產和供給，將該理論運用于公共文化服務領域，即為:基于共同的治理目標，通過政府、市場和第三部門等不同主體的協同合作，對諸多公共文化事務實施有效的生產、供給和管理，提高公共文化服務的效能和水平。

3 政府“單中心”治理的局限性

3．1 資金來源渠道單一，總量不足

雖然N市地處東部沿海經濟發達地區，地方財政相對豐裕，政府通過設立財政專項資金等辦法，解決了基礎設施、基本公共文化服務內容和資源、服務部門(團隊)日常運行、組織文化活動等的基本經費需求。但從實踐和發展來看，按照我國地方政府財權與事權的配置狀況，僅靠政府制度內的投入來發展地方公共文化事業是遠遠不夠的，特別是在農村基層公共文化服務供給方面，面臨著建設主體財力不足或建設主體缺失(村級服務沒有相對應的公益性建設主體)而帶來的建設經費無法有效保障的問題，目前雖然通過行政撥付或建設主體上移解決了建設經費的問題，但保障程度有限，也缺乏長效機制。

3．2 公共文化服務項目范圍狹窄，享有對象規模有限

盡管N市已基本實現了市、鎮、村三級公共文化設施網絡的全覆蓋，并通過提供免費培訓、輔導、演出、講座、展覽、場地等公共文化服務和以“點單式”預約引導廣大市民親近文化、體驗文化、參與文化，但僅靠公益場館為主體的設施和文化主管部門組織的培訓、輔導、演出、講座、展覽等，其服務能力和覆蓋面非常有限，無法有效保障全市500多萬城鄉居民多樣化的公共文化需求。在廣大的農村地區，因其在公共文化基礎設施、公共文化服務能力、社會保障、受教育程度等方面存在的城鄉差異，群眾能夠真正享受到感興趣的服務項目還不多。

3．3 公共文化服務供給主體單一，服務方式缺乏靈活性

政府主導是當前我國辦好公共文化服務的重要體制保障，政府因受多方面條件的限制，目前的供給方式還缺乏靈活性。如:供給主體主要是政府相關職能部門，群眾主動參與不夠，互動較少;城鄉間在生產作業、生活規律、生活方式等方面也存在較大差異，城鄉同質的服務往往會存在服務時間、地點和形式與農村居民的生產、生活規律和習慣不相適應的情況，影響了農村居民的公共文化權益和公共文化服務效率。很多村級文化活動室(圖書室)因其與當地居民習慣錯位的“朝九晚五”的開放時間，而使其成了“村辦的圖書室”，而非“村民的圖書室”。而相比之下，或許諸如“楊霄松家庭圖書室”之類的“草根”服務主體在服務方式、時間、內容等方面的靈活與多樣，更能帶給我們一些啟示。〔11〕

3．4 公共文化服務隊伍數量、結構和業務素質有待改善

目前，組成公共文化服務隊伍的主體力量是各級政府相關文化部門的各類專職人員，雖然在村級也配備了專職的文化專管員，但因受制于“編制”財政，數量有限，與龐大的服務人數形成巨大反差。各級文化職能部門也為節約人員經費，普遍聘用了大量的編外合同用工人員，雖然在錄用時都設置了相應的“門檻”(學歷和工作經驗等)，但人員結構、綜合素質還有待提高，且因福利、待遇等問題而難以穩定。

3．5 公共文化服務供給效率、質量和資源利用率不高

雖然近年來政府在公共文化服務領域投入了大量的資金，但與巨大的人口基數相比，基層公益場館還不足，開放時間偏少，利用率也有待提高。除了公共圖書館實行實體館全年無休12小時/天開放、網絡圖書館全天候服務外，其它場館或多或少都存在著開放時間短、服務內容少、服務項目更新慢、資源利用率低等問題。

4 運用“多中心”思路，創新公共文化服務治理模式

4．1 建立“多中心”治理的政策和制度體系

各地實踐表明，體制、機制問題是目前阻礙公共文化服務體系建設的最大障礙，它貫穿于公共文化服務供給主體、公共文化服務投入方式等的方方面面。因此必須在政府主導下，平衡和協調不同主體事權和財權的基礎上，制定并出臺可操作性強的“多中心”治理政策設計和制度安排，建立能統籌城鄉間、行業間利益的公共文化服務財政體系，同時努力創造工業反哺農業、城市支持農村的協同發展新機制。

4．2 構建“多中心”治理的決策、管理和監督機制

由傳統的“自上而下”行政決策機制轉變為“由下而上”的需求決定機制。準確把握群眾不同的文化需求和偏好是提高公共文化服務效率和水平的關鍵，因此必須建立和完善下情上達的需求和利益表達機制、上情下達的行政回應機制，健全相關制度安排，增強公眾在公共文化服務中的話語權和影響力。借鑒“一臂之距”原則由文化或藝術理事會等非政府組織作為代理機構來代理或行使國家或地方的公共文化事務〔12〕;在區域性的公共文化發展規劃、文化資金使用計劃、服務績效綜合評價等宏觀決策和管理中設立專家論證、群眾聽證制度;將“供給什么、供給多少、如何供給、何時供給”等微觀決策，下移至文化受眾層面，通過民薦、民選程序民主決定，提高決策、管理和服務的科學性和合理性。2010年12月29日，由社會科學界、文學藝術界、科技界、教育界及業界專家和讀者代表等組成的“深圳圖書館理事會”成立，開創了我國公共文化事務“理事會”治理模式的先河。〔13〕

4．3 完善“多中心”的供給體系

4．3．1 多元的供給主體

公共物品的非排他性決定了市場配置的“失靈”和政府供給的必然性，而在政府單一供給模式下，供給數量、供給質量、供給效率和供給方式上的局限性，使得私部門的參與成為提高公共文化服務能力、水平和效率的重要補充。因此，在我國當前社會、經濟條件下，必須推進政府職能由“劃槳”向“掌舵”的轉變，由“政府主導”轉向“政府引導”，努力構建“政府核心責任，企業、第三部門、公民及其它非文化機關事業單位輔助責任”的多中心治理新模式，形成決策民主、政府引導、混合生產、協同供給的新格局。

4．3．2 科學的協同供給安排

政府供給:對于外溢性強、排他成本高的公共文化物品及服務(如重大文化活動、大中型文化基礎設施等)，應本著以效率、結果和顧客為導向的原則，由政府供給。

市場供給:而對于公共行政成本高、績效難以估量和具有排他性但進入成本又不高的公共文化服務(如農村基層公共文化設施的管理和服務，村級文化活動室、圖書室等)，可以在明晰產權、加強監管的前提下，通過私人獨立供給，或政府通過合同承包(租賃或生產)、特許(委托)經營、直接或間接補貼、公私合營等手段與市場聯合供給。

第三部門供給:第三部門亦稱為非政府組織、非營利組織或志愿者組織，是除政府和市場(企業)部門之外具有組織性、自愿性、自治性和非盈利性特征的組織或部門。〔14〕在政府與市場存在“雙重失靈”、滿足社群個性化、多樣化需求的領域，可通過政府給予。經濟和道德上的支持政策，由各類協會、學會、理事會、社團組織及個人以“俱樂部產品”的形式供給。

4．3．3 靈活多樣的供給措施

(1)開放公共文化服務投資渠道，規范運作機制，鼓勵各市場主體和志愿組織興辦圖書館(室)、博物館和藝術館等，整合農家書屋、職工書屋、電子閱覽室、個人藏書室、文化活動室(俱樂部)等資源。

(2)努力拓寬公共文化服務資金來源，建立地方公共文化服務發展基金。接受企業、行業、社會團體及其它慈善基金等的捐助;鼓勵個人、企業成立文化基金會，為本地區公共文化服務項目或活動提供資金資助;借鑒“體育彩票”的申請和運作經驗，努力嘗試開辦“文化彩票”。

(3)建立區域內文化資源合理整合、全民共享機制。整合企業、機關、學校、部隊等公私部門的各類文化資源，建立實現公辦單位面向社會大眾合理開放、私部門自愿或在民辦公助條件下的有條件開放。

(4)努力倡導市民公益、自助公共文化服務活動，大力倡導志愿者服務。規范公民參與各類公益文化活動、提供志愿服務的激勵措施，鼓勵和引導市民以主人翁的姿態，積極參與各類公益性文化活動的創作、組織、自我管理和服務。

(5)合理推進公共文化服務競爭性供給的進程。完善政府采購、管理和監督機制，借鑒國內外公共服務的相關經驗，努力將公共文化服務或產品的生產與供給相分離，通過“私部門生產、政府購買”的形式降低服務成本、提高服務效率。特別是在基層服務中，實行“公辦+民管”或“民辦民管+公助”的形式，將會提高供給效率。

5 結語

以公共服務市場化、社會化和分權化為特征的“多中心”治理模式，是目前各國政府為應對社會形勢變化、公眾要求和財政壓力而普遍采用的公共服務改革取向，它有助于提高公共服務的能力、效率、質量和水平，給予公民更多的選擇和更好的服務。將該理論運用于公共文化服務領域，同樣有助于豐富公共文化服務的微觀主體、拓寬建設資金來源渠道、促進公共文化服務體制和機制改革，推進我國社會主義民主化進程和公共文化服務的發展進程。

1．陳立旭．世紀之交以來浙江文化發展規律和經驗//林呂建，陳野．2011年浙江發展報告(文化卷)．杭州:杭州出版社，2011(1):49

2．肖建華．走向多中心合作的生態環境治理研究．長沙:湖南人民出版社 ，2010(12):45－46

3．張克中．公共治理之道:奧斯特羅姆理論述評．中國社會科學文摘，2010(5):26－28

4．E·S·薩瓦斯:民營化與公私部門的伙伴關系．周志忍等，譯．北京:中國人民大學出版社，2002:228

5．(英)邁克爾·博蘭尼．自由的邏輯．馮銀江，李雪茹，譯．長春:吉林人民出版社，2010(11)

6．(美)邁克爾．麥金尼斯．多中心體制與地方公共經濟．毛壽龍，李梅，譯．上海:上海三聯書店，2000

7．(美)詹姆斯．N．羅西瑙(JamesN．Rese－ mu)．沒有政府的治理——世界政治中的秩序與變革．張勝軍，劉小林等，譯．南昌:江西人民出版社，2001

8．王興倫．多中心治理:一種新的公共管理理論．江蘇行政學院學報，2005(1):96－100

9．王志剛．多中心治理理論的起源、發展與演變．東南大學學報，2009(12):35－37

10．吳光蕓，方國雄．市場失靈、政府失靈與非營利組織失靈及三者互動的公共服務體系．四川行政學院學報，2005(1):19－21

11．羅錚等．楊霄松家庭圖書室帶給農家書屋的啟示．圖書館，2012(4):75－76

12．李河．“一臂間距”原則與藝術理事會．中國社會科學院院報，2008．5．8(1 －2)

13．柯瀾．深圳圖書館成立“理事會”．〔2010－12－29〕．http://www．cpcss．org/_d271226998．htm

14．黃恒學．公共經濟學．北京:北京大學出版社，2002:45