深圳科技政策的基本理論框架與對策建議

易永勝 林 祥

創新型城市的科技政策是對科技價值的權威分配，有利于引導支持區域科技進步和創新驅動發展。作為首個國家創新型城市試點，深圳科技政策起著重要而不可替代的作用，有力地促進區域科技創新的不斷發展。國家創新型城市的實踐不斷呼喚科技政策的改進和完善。

一、深圳科技政策現狀及問題

（一）形成了基本適應科技創新和經濟發展要求的內容體系

為了推進國家創新型城市建設，深圳出臺了相關科技政策。2006年《關于實施自主創新戰略建設國家創新型城市的決定》及配套政策出臺，2008年相繼出臺《關于加快建設國家創新型城市的若干意見》、《深圳國家創新型城市總體規劃（2008—2015）》，2009年又出臺了《深圳國家創新型城市總體規劃實施方案》，構建了推進深圳國家創新型城市建設的總體科技政策內容。

為了不斷促進科技創新和高新技術產業發展，深圳出臺了系列針對性科技政策。早在2004年，就出臺了《關于完善區域創新體系推動高新技術產業持續快速發展的決定》，深圳市人民政府修訂頒布了《深圳經濟特區民辦科技企業管理規定》。在此基礎上，2008年又推出《深圳經濟特區科技創新促進條例》和《關于加強自主創新促進高新技術產業發展的若干政策措施》。

為了搶抓世界新科技革命的機遇，深圳出臺了扶持戰略性新興產業的發展規劃，包括生物產業、互聯網產業、新能源產業等戰略性新興產業振興發展規劃和《深圳市現代產業體系總體規劃（2009—2015年）》。

為了深入推進國家創新型城市建設，不斷提高自主創新能力，2012年11月出臺了《關于努力建設國家自主創新示范區實現創新驅動發展的決定》及十個配套政策，涵蓋了深化科技體制改革、促進科技和金融結合等政策內容。

總體來看，深圳通過科技政策引導扶持科技進步與經濟發展，打造了涵蓋加強科技工作、支持企業創新、扶持高新技術產業及戰略性新興產業發展、完善區域創新體系、強化核心技術創新、加快國家自主創新示范區建設等方面比較完整的科技政策內容體系，發揮了科技規劃、科技計劃、財政稅收、知識產權、技術標準、政府采購和技術轉移等科技政策工具的積極作用。深圳在運用科技政策工具過程中，盡量減少直接的行政指令和手段，增加市場工具，優化政府職能，完善法規規章，保證科技政策的穩定性和明確的可預期性，為科技創新建立良好的政策環境。

（二）比較完整的科技政策體系破解了制約科技創新的一些關鍵問題

運用科技政策的財政、稅收等工具支持引導全市增加科研資金投入，破解科研投入不足的問題，高端科技創新成果獲得豐收。2013年深圳全社會研發投入占GDP比重提高到4%，組織重大技術攻關項目66項。PCT國際專利申請量超過1萬件，占全國48.1%。2013年又有9項科研成果獲國家科技大獎；騰訊、比亞迪等公司4項發明獲中國專利金獎，占全國1/5。

運用科技政策的財政、稅收和采購等工具著力支持企業作為科技創新主體的作用，破解企業創新主體缺失問題，支持高新技術企業跨越式大發展，促進科技創新投融資改革，搭建了產業學資介相結合的機制。2013年深圳市新組建了3D顯示、大數據等產學研資聯盟，不斷破解科研與產業相互分離的難題。

運用科技政策工具不斷完善區域創新體系，解決自主創新環境缺損的問題。2013年深圳市新增市級以上研發載體176家，累計達955家，引進10個海外高層次創新團隊，三星通信設備研究院等研發機構落戶深圳，新增開展境外研發業務企業31家，初步打造起區域核心技術創新載體體系。

運用科技政策大力解決科技創新與產業升級結合不緊密的難題，落實創新驅動發展戰略取得新成效。近幾年來，深圳大力扶持核心技術攻關和戰略性新興產業發展，強化知識產權的發展和保護，營造起濃厚的創新文化氛圍，落實創新驅動發展戰略取得顯著成效。2013年深圳市戰略性新興產業總規模達1.63萬億元，增長19.8%；加工貿易企業中委托設計和自有品牌比重超過65%，自主創新成為深圳經濟增長內生動力。

（三）科技政策體系取得進步的同時還存在一些問題亟待解決

科技政策內容體系中的領域內容方面存在不足。深圳科技政策的領域內容框架仍然顯得比較狹窄，還不能很好地滿足世界新科技革命與經濟社會相互融合的新要求。例如，前沿科技創新與經濟社會相互協調的科技內容政策框架還過于狹窄，不能充分體現社會民生科技大發展的新要求；科技創新與生物經濟等創新經濟相互協調的政策也還存在不足。

科技政策的公共性運行方面存在不足。例如，科技政策過程的公眾民主參與力度存在不足，社會公眾在科技議程設置、方案決策和執行評估全周期的參與作用沒有充分體現出來。

國家創新型城市治理體系存在不足。例如，深圳科技政策在改進區域協同創新體制機制上存在不足，還不能適應創建國家自主創新示范區的新要求，急需相關科技政策的改善。

二、科技政策基本理論框架的創新研究

為了更好地改進和完善深圳科技政策，促進創新型城市建設深入發展，需要借鑒前沿科技政策理論成果及發達國家科技政策經驗，構建科技政策的基本理論框架。新的科技政策基本理論框架應反映科技發展規律，把握科技創新與公共政策之間緊密結合的關系，為深圳完善科技政策的實踐對策提供理論指導。

（一）科技政策研究的理論演變和要領

1945年V.布什撰寫了《科學：無止境的前沿》的報告，首次明確提出政府要制定政策引導和支持科學發展，由此開啟了科技政策研究的歷程。此后，科技政策研究主要收斂于科學——技術——創新這一核心領域。新熊彼特學派強調技術創新在經濟增長中的核心作用，重視對技術內部過程的微觀基礎研究，主張科技活動過程都需要技術創新政策的扶持。國家創新系統理論從系統觀點出發強調改善知識在系統中的流動，提出了建立國家創新體系的科技政策，以促進科學、技術、創新一體化。目前圍繞科學——技術——創新這一主線，科技政策學在微觀、中觀和宏觀層面構建了共同的研究主題。在微觀層面，科技政策研究要將復雜的創新活動解構為若干具體問題，通過恰當的工具和方法分析基礎數據，從而發展出描述創新活動規律的理論模型。在中觀層面，集中關注政府科技投入效益和效率的最大化，從前端來考察科技投入的必要性，從后端評價政府科技投入的價值、科技投資的效益。科技政策的宏觀層面研究是從國家戰略的高度，來探討科技對一國競爭力的影響，分析不同科技政策工具的相對重要性。[1]收斂于科學——技術——創新主線的科技政策研究盡管取得了進步，但這是一種狹義的科技政策研究，因為它沒有涵蓋所有與科技相關的政策研究。

面對科技發展及其經濟社會作用全面擴展和深化的新形勢，一種包涵所有與科技相關之政策研究的廣義科技政策范式開始形成。廣義科技政策研究根據政策分析中“政策場域”這一重要概念，不僅要對經濟商業場域中的科技政策開展研究（相當于狹義的科技政策研究），還要對公共行政場域、公民社會場域和道德倫理場域中的科技政策，從政策主體、互動模式以及政策目標三個維度重新進行邊界劃分和內涵界定，力圖探究不同科技政策場域各自特定的政策主體和議題范圍、遵循的特定議事規則和行為模式方式，揭示科技政策的內在復雜性，拓展科技政策的研究范圍和現實針對性。[2]

從對科技政策研究演進的簡要梳理，我們可以比較清晰地把握當前科技政策研究的要領。一方面，應該清醒認識到科技政策研究是一種以科技與經濟協調發展為核心的狹義科技政策研究范式，對此既要重視其在微觀、中觀和宏觀層面所取得的成果，又要突破其研究范圍不足的局限，展開更加廣泛的科技政策研究。在此值得指出的是，狹義科技政策研究和實踐仍然具有重要意義，尤其是美國等發達國家科技政策的成功經驗具有借鑒意義。美國科技政策以建立新型研發體系作為基礎目標，重點支持基礎和應用研究，鼓勵政企合作，健全科技法律法規，促進創新經濟發展。[3]世界金融危機下的英國、德國、瑞典等國家紛紛調整科技政策，政府和銀行共同改善風險投資的政策環境，促進科學界和企業界在產品預研階段合作，打造戰略性科技領域中新的卓越中心；韓國及時修訂科技基本計劃，增加研發投入安排、集中培育前沿技術研發領域，加大對民間研發的資金支持力度，出臺稅收優惠政策，如將研發設備的投資稅收抵扣比例從7%增至10%。[4]借鑒發達國家科技政策實踐經驗，對于完善我國創新型城市的科技政策、促進科技創新與經濟發展具有一定指導意義。另一方面，應該清醒認識到借鑒廣義科技政策研究范式新的重要意義，要對社會、文化和政治場域開放，致力于構建更加有助于科技創新與社會民生協調發展的政策內容框架；深入揭示科技政策的內在復雜性，致力于構建有助于科技政策本身更好運作的體制機制框架。為此，我們將在借鑒科技政策研究的理論成果及國外科技政策成功經驗的基礎上，基于廣義科技政策研究范式，構建起新的科技政策基本理論框架，它包括科技政策的內容框架和科技政策的運行框架兩個相互依存的部分。

（二）構建科技政策的內容框架

基于廣義科技政策研究范式，科技政策內容框架描述的是所有場域中科技進步與創新的實質政策內容，涵蓋了微觀、中觀和宏觀三個層面的系統描述。科技政策內容框架不僅包含科學——技術——創新主線的政策內容，還包含其他細分場域中的科技政策內容，以及科技政策工具的實質內容。

一是以科學——技術——創新為主線或經濟商業場域中的科技政策內容。這一科技政策內容是習慣性地作為科技政策的中心內容，在當前世界創新經濟競爭日益激烈的趨勢下，創新型城市的科技政策內容框架勢必要繼續抓住這一主線，為科技進步與創新經濟發展提供更好的政策支持。

二是各細分場域中的科技政策內容。隨著世界新科技革命的不斷深化發展，科技創新對于社會生活各個領域的滲透和影響日益重要而復雜，因此創新型城市的科技政策內容框架需要加以拓展，積極回應公民社會場域和道德倫理場域中政策主體的科技價值訴求，注重有利于增進社會民生福祉的科技政策內容設計。

三是科技政策工具的內容。科技政策工具的內容設計，應以市場性工具為重點，充分尊重市場在科技創新中的決定性作用，盡力減少直接干預科技創新微觀過程的行政措施，不斷完善科技政策工具內容體系。

（三）構建科技政策的運行框架

科技政策的運行框架是指科技政策參與主體和議程設置的制度化規定，科技政策形成、決策、執行、監督和評估所依賴的制度化安排，以及科技政策發揮作用的外部制度環境，具體而言，科技政策應包括內部運行框架和外部運行框架。

科技政策內部運行框架指的是科技政策參與主體和議程設置的制度化規定，科技政策形成、決策、執行、監督和評估所依賴的制度化安排。目前，科技發展的規模和復雜性日益增強，科技創新影響經濟社會的范圍和深度日益加大，科技界、創新界和廣大社會公眾自然地更為關注科技政策的形成和實施問題。科技政策以往比較封閉的內部運行框架需要擴展和改進，健全科技政策內部運行的制度和程序，以便更為廣泛的社會各界及公眾能夠參與科技政策議題設置、表達政策價值訴求，廣集政策智慧，保證科技政策的形成更為科學和民主，保證科技政策執行、監督和評估更為規范、公開和合理。

科技政策的外部運行框架指的是科技政策發揮作用的外部制度化環境，主要是指區域創新體系。區域創新體系不僅是企業、大學和科研院所等主體開展科技創新的外部制度化環境，也是科技政策運行的外部制度化環境。作為科技政策外部運行框架的區域創新體系，為恰當處理政府與市場的作用設置了制度化的體系環境，為科技政策運行的作用定位、界限和機制規定了具體的制度化安排和保證。因此，政府應全面改進和完善區域創新體制、機制，為科技政策構建起更好的外部運行框架，從而保證政府和市場的作用既相互獨立又能相互協調匹配，從總體上不斷推動科技創新的深入發展。

以上分析揭示了科技政策兩個方面的基本理論框架，將有助于為科技政策改善提供指導。值得提及的是，科技政策內容框架和運行框架是有機統一的、不可或缺的，沒有無內容的科技政策，也沒有無運行框架的科技政策。

三、深圳完善科技政策的對策建議

作為首個國家創新型城市試點，深圳科技政策實踐探索的經驗不僅對深圳本身具有重要價值，而且對于其他創新型城市建設也具有借鑒意義。深圳應根據新的科技政策基本理論框架，針對科技政策存在的問題，不斷完善科技政策。

（一）注重完善科技政策理念，提高科技政策體系總體設計水平

深圳科技政策在圍繞科學——技術——創新主線方面取得了重大進步和成效，但還不能完全滿足國家創新型城市建設的要求。總體設計應積極采納廣義科技政策理念，不僅要致力于促進科技創新與經濟發展，打造創新經濟升級版；還要致力于促進科技創新與社會民生同步發展，促進科技政策運行的規范化，提高國家創新型城市治理水平，只有這樣才能切實解決科技政策存在的問題，滿足國家創新型城市建設的全面要求。

（二）著力完善重點領域科技政策內容，促進科技創新與經濟社會協調發展

在經濟商業場域的科學——技術——創新主線方面，應著重完善前沿科技研究計劃，加大財政投入支持引導下一代信息科技、新材料、新能源、互聯網、生物科技、先進裝備制造等重點領域的高端研究，集中優勢力量搶占全球創新經濟發展的制高點。在促進科技與社會民生同步發展方面，應著力完善一些重點社會民生領域的科技政策，包括城市公共安全科技發展政策、綠色環保科技創新扶持政策、生物經濟及民生健康前沿科技創新扶持政策、民生科技創新投入社會化引導政策等，快速提高社會民生科技創新的能力和效果，使科技進步與創新更加全面地服務于城市公共治理、生態文明建設、大眾醫療健康，展現國家創新型城市社會生活的美好畫卷。另外還應注重完善科技文化傳播政策，加大科技文化傳播的資金支持力度，構建科技文化傳播的資源和載體體系，促進科技創新與科技傳播協調共進，提高社會公眾的科學文化素養，使所有居民不僅享有科技創新帶來的物質文明成果，而且更多地享有科技進步帶來的精神文明成果，使得城市居民生活質量更高，也會使得支持科技創新的社會氛圍更好，促進科技創新與經濟社會持續協調發展。

（三）大力改進科技政策的外部運行框架，提高區域創新體系治理水平

從創新經濟學及系統科學視角看，國家創新型城市創新體系包含三個層次的內涵，相應的國家創新型城市治理體系也應包含三個層次的內容，即宏觀層次的區域創新系統、中觀層次的創新（產業）集群和微觀層次創新主體及其創新行為的制度模式。這三個層次既是保證創新主體自主行為的環境，又是科技政策發揮作用的外部運行框架，因此需要對其加以大力改進完善，恰當界定政府和市場的作用范圍和機制，確保創新主體內部組織、組織間和創新集群、重大項目運行和創新載體等各方面的治理機制良性運行，促進科技知識在區域創新體系中高效地生產、傳播、使用和擴散，從而使科技政策能夠積極有效地發揮支持引導科技創新的作用，彌補市場失靈、系統失靈的缺陷，同時又不干預微觀創新主體的自主行為。

當前，深圳還要按照中央關于加強協同創新的重大部署，大力改進和完善區域協同創新體系，支持引導各主體、各領域、各方面積極開展協同創新。建議以新型研發機構建設作為重要抓手，深入推進協同創新，形成更為完善的區域創新體系。新型研發機構一般而言是指由多元化主體發起成立，實行企業化運營的“獨立法人”機構，在與政府關系上形成“官助民辦”的政策保障性激勵機制，在內部運營上建立了規范的獨立管理模式和風險利益承擔機制，形成了基礎研究、應用基礎研究、前沿技術研究與產業創新一體化的發展模式，在研發水平和協同創新上達到國際化水準的研究機構。深圳新型研發機構包括深圳華大基因研究院、清華大學深圳研究院、深圳光啟高等理工研究院等的成功實踐表明，集中優勢資源扶持和引導新型研發機構大發展，有利于重點打造高端協同創新載體體系，有利于改進和完善區域協同創新體系。深圳科技政策應基于協同創新著力支持引進新型研發機構、大力提升新型研發機構，支持和引導新型研發機構完善協同創新平臺，開創區域協同創新大發展新格局。

（四）大力改進科技政策的內部運行框架，深化國家創新型城市治理體系建設

隨著科技政策議題，尤其是社會民生類科技政策議題，越來越受到公民行為場域、倫理場域和公共行政場域的廣泛關注，科技政策內部運行的復雜性問題亟待合理而規范化的解決，保證科技政策得到社會各界及廣大公眾的認同，保證科技政策充分符合公共利益的訴求。其一，應大力解決科技政策主體參與不足的問題。深圳科技政策主體的范圍不僅要吸納科技專家等社會精英群體，還要邀請城市普通居民參與相關政策議題，吸納相關利益群體有序表達科技政策價值訴求。其二，應大力解決科技政策形成的民主機制不完善問題。深圳科技政策的形成機制不僅要完善科學決策機制，還要積極探索科技政策市民論壇、市民小組議事會和科技政策聽證等方式方法，改變科技政策由專業精英大包獨攬的傳統做法，擴大專業精英與城市普通居民的認知和價值溝通，發掘城市居民相關利益群體所擁有的地域性默會知識的作用，彌補專業精英所擁有的明示科學知識不能完全解答具體政策問題的缺陷。其三，大力改進科技政策的執行、監督和評估制度。深圳科技政策內容體系越豐富就越應細化科技政策執行的制度化安排，保證科技政策的內容和環節在公開、公正的運行框架條件下順利執行；應建立健全獨立第三方和社會公眾參與科技政策實施的監督和評估制度，確保科技政策內部運行全過程更加規范、透明，形成科技政策制定、執行和反饋改進的良性模式，使得創新型城市的科技政策環境日臻完善。

[1]李曉軒，楊國梁，肖小溪.科技政策學（SoS P）：科技政策研究的新階段[J].中國科學院院刊，2012，27（5）.

[2]周華東.科技政策研究：嬗變、分化與聚焦[J].科學學與科學技術管理，2011，32（11）.

[3]周柏春，孔凡瑜.美國科技政策躍遷及其對我國的啟示[J].科學與管理，2010（3）.

[4]汝鵬，蘇竣.金融危機下的科技政策調整：西方國家的實踐及對中國的啟示[J].科技進步與對策，2010.