多黨合作與政治協(xié)商制度的理論探索

孫寶林

改革開放以來，我國之所以能夠取得舉世公認的輝煌成就，在很大程度上得益于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度。我國某些重要領(lǐng)域存在的一些要害問題之所以久治不愈，其原因在很大程度上也在于多黨合作和政治協(xié)商制度的優(yōu)勢沒有得到充分發(fā)揮。把基本政治制度的優(yōu)勢創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代國家治理的體制機制和制度體系，是推進我國社會主義民主政治建設(shè)健康發(fā)展的可行之策。

一

多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的一項基本政治制度，人民政協(xié)是實行多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，政治協(xié)商是協(xié)商民主的嶄新形式，民主監(jiān)督是多黨合作的重要內(nèi)容。

改革開放后，隨著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的不斷完善，協(xié)商民主在確定現(xiàn)代國家治理的大政方針和有關(guān)國計民生決策中發(fā)揮著越來越重要的作用，把協(xié)商民主納入決策程序已經(jīng)開始付諸實施。但在協(xié)商民主和民主監(jiān)督的具體實踐中，無論是體制機制，還是制度體系建設(shè)都還存在不健全和不完善的問題，在一定程度上影響和制約著多黨合作和政治協(xié)商制度優(yōu)勢的發(fā)揮。

多黨合作和協(xié)商民主不僅有待于加強制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，而且也有待于加強整體性和系統(tǒng)性建設(shè)。主要表現(xiàn)為，協(xié)商民主還不同程度地存在主觀隨意性和形式主義的問題，協(xié)商民主還沒有實實在在地納入到?jīng)Q策程序。例如在協(xié)商民主的具體實踐中，重要情況向民主黨派通報、重大決策向民主黨派咨詢、與民主黨派領(lǐng)導人談心和組織民主黨派、無黨派人士考察調(diào)研等活動，還僅僅是執(zhí)政黨單方面孤立的政治行為；上報重要信息、提交提案和調(diào)研報告還僅僅是民主黨派參政、輔政或督政單方面的工作要求，還沒有成為執(zhí)政黨執(zhí)政不可缺少的一個重要組成部分。有零散的或孤立的協(xié)商行為或協(xié)商內(nèi)容，并不等于就有了協(xié)商民主。協(xié)商民主不是執(zhí)政黨某種政治姿態(tài)，而是法制化的制度安排。換言之，制度化、規(guī)范化、程序化的協(xié)商民主應(yīng)該是執(zhí)政黨執(zhí)政與參政黨參政二者有機統(tǒng)一的重要組成部分。

要充分發(fā)揮多黨合作與政治協(xié)商制度的優(yōu)勢，需要我們黨在現(xiàn)代國家治理的體制機制和制度體系的創(chuàng)新上有所建樹，首先，要擴大協(xié)商民主的范圍。一般地講，現(xiàn)在已有的協(xié)商民主，是中國共產(chǎn)黨就國家大政方針、政治生活中的重大事項、經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要問題等，在決策前和決策執(zhí)行過程中與民主黨派、各個界別進行協(xié)商，通常稱為黨際協(xié)商。但在我國的實際政治生活中還大量存在著另外一種協(xié)商，即各級人民政府與人民群眾之間的協(xié)商。筆者認為，應(yīng)該將政府與人民群眾的協(xié)商也納入到人民政協(xié)的協(xié)商范圍，成為各級人民政府與人民群眾進行協(xié)商的紐帶和橋梁。其次，要拓展人民政協(xié)的職能。隨著人民政協(xié)協(xié)商范圍的增加其職能也自然要拓展。眾所周知，政治協(xié)商、參政議政、民主監(jiān)督是政協(xié)的三大職能。此外，還應(yīng)增加民生訴求的職能，承擔人民群眾民生訴求表達的責任。如果在制度層面把各級政協(xié)定性為人民群眾表達民生訴求的正式渠道，那么，人民政協(xié)在我國民主政治生活中的地位和作用將空前提高。再次，要重視協(xié)商提案的開發(fā)性使用。每年兩會開完之后，從中央到地方的各級黨委都強調(diào)政府有關(guān)部門對各級政協(xié)的提案要嚴肅對待、認真辦理，但也僅僅是強調(diào)和要求而已，始終沒有上升到開發(fā)性使用的高度。全國各級人民政協(xié)的提案，數(shù)量越來越多，內(nèi)容也越來越豐富，是一筆寶貴的政治財富，目前這筆寶貴的政治財富還沒有得到有效開發(fā)性使用。所以有必要由各級人民政協(xié)的專門部門牽頭組織有關(guān)單位的專業(yè)人員進行開發(fā)性研究。這種研究既是社會主義民主本質(zhì)的要求，也是落實人民當家做主原則的重要體現(xiàn)。

人民政協(xié)的政治協(xié)商、參政議政和民主監(jiān)督這三項職能相比較而言，政治協(xié)商和參政議政是多黨合作的表層維度，民主監(jiān)督是多黨合作的深層維度，同時也是最為艱難的維度。這一點是由我國黨際關(guān)系的特殊性質(zhì)所決定的。多黨合作中的民主監(jiān)督主要指的是黨際之間的政治監(jiān)督，包括民主黨派對作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的政治監(jiān)督，也包括中國共產(chǎn)黨對民主黨派的政治監(jiān)督，這種黨際監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。從監(jiān)督的內(nèi)容來看，主要是監(jiān)督國家法律、法規(guī)的實施情況，執(zhí)政黨重要方針、政策的制定和實施情況，執(zhí)政黨的領(lǐng)導干部、國家機關(guān)及工作人員履行職責、遵紀守法、為政清廉方面的情況。眾所周知，由于我們黨是唯一的有長期執(zhí)政資格的執(zhí)政黨，沒有反對黨存在所產(chǎn)生的輪流執(zhí)政的擔憂和壓力。在這種情況下，民主黨派的民主監(jiān)督就可以幫助我們黨避免由于缺乏監(jiān)督而導致的種種弊端。這一點正是我國多黨合作的深層維度，是我國政黨制度的特殊優(yōu)勢之所在。發(fā)揮這一制度優(yōu)勢的困難在于，執(zhí)政黨在多黨合作的過程中，是否愿意接受參政黨的政治監(jiān)督取決于兩個方面，一是我們黨的一把手要有接受不同意見和批評的覺悟和胸懷；二是要有接受民主監(jiān)督的體制機制和制度體系保障。實踐告訴我們，民主監(jiān)督的前提是公開，如果權(quán)力在黑箱里操作，那么民主監(jiān)督就是空話，民主監(jiān)督如果沒有一套科學的體制、規(guī)范的程序和有效的實現(xiàn)方式做保障，就只能停留在理論上；監(jiān)督機構(gòu)如果沒有獨立的地位和權(quán)威，就無法獨立行使其監(jiān)督的職能，也就不能有效防止和遏制官僚主義和腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

我們黨對接受監(jiān)督強調(diào)更多的還是第一個方面，即依靠的是各級黨組織一把手的覺悟和胸懷，在體制機制和制度體系保障方面還遠遠不夠。其突出表現(xiàn)就是，民主監(jiān)督由于沒有現(xiàn)實可行的途徑和有效的渠道而無法操作，更談不上民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范性和程序化保障問題。此外，還必須認識到，腐敗絕不是一個可以單純對待的問題。政治體制改革不徹底，監(jiān)督機構(gòu)缺少獨立性，黨政一把手平時缺乏必要的監(jiān)督制度等都是產(chǎn)生腐敗的土壤，如何用現(xiàn)代國家治理的體制機制和制度體系的力量鏟除產(chǎn)生腐敗的土壤，將是我們黨長期所面臨的重要課題。

二

改革開放30多年的社會實踐證明，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度是一項符合我國現(xiàn)實國情的基本制度，是社會主義民主政治的一種具體實現(xiàn)形式，是具有科學性、生命力和遠大發(fā)展前途的制度。所以，我們要不斷地堅持和鞏固、發(fā)展和完善這一制度。

第一，制定和出臺《協(xié)商法》。我們國家制定和出臺了《中華人民共和國選舉法》（以下簡稱《選舉法》），這是我國政府制定的由廣大人民群眾選舉代表參政議政的法律。但是，至今還沒有制定和出臺《中華人民共和國協(xié)商法》（以下簡稱《協(xié)商法》）?！哆x舉法》是選舉民主的法律保障，《協(xié)商法》是協(xié)商民主的法律保障。所以，在時機成熟和條件具備的情況下，要著手《協(xié)商法》的制定工作。在《協(xié)商法》制定出臺之前，十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）已經(jīng)明確把協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。各級黨委和政府就應(yīng)該自覺地將這一規(guī)定提高到國家制度的層面自覺來執(zhí)行。

第二，依法治國、依法執(zhí)政和依法行政。黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。所謂依法治國、依法執(zhí)政和依法行政，其內(nèi)容就是“三個善于、一個支持”：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家機關(guān)的領(lǐng)導人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導，支持國家機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依照憲法和法律獨立負責、協(xié)調(diào)一致地開展工作。其實質(zhì)就是公共權(quán)力不受個人意志的支配，完全是根據(jù)其職能依照法律法進行運轉(zhuǎn)和實施?！稕Q定》闡明：建設(shè)法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。“治國”、“執(zhí)政”和“行政”都屬于黨領(lǐng)導人民進行“國家治理”的范疇，而堅持“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”是實行多黨合作與政治協(xié)商制度的基本前提和法治基礎(chǔ)。要把建設(shè)“法治中國”作為推進協(xié)商民主和反腐倡廉的重要抓手，依法構(gòu)建“國家治理體系”、依法提升“國家治理能力”。

第三，制度優(yōu)勢的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化。我國多黨合作和政治協(xié)商制度的優(yōu)越性在于：既能實現(xiàn)廣泛的協(xié)商民主、反映各方面的訴求和意見，促進黨和政府決策的民主化和科學化，又能集中實現(xiàn)統(tǒng)一的國家治理，提高辦事效率；既能遏止一黨專政缺乏監(jiān)督的弊病，又能防止多黨傾軋造成的政治混亂和低效。我國多黨合作和政治協(xié)商基本政治制度為協(xié)商民主提供了豐富的制度資源，問題是基本政治制度只是提供現(xiàn)代國家治理的基本框架，其優(yōu)越性的有效發(fā)揮還依賴于支撐它的體制機制和制度體系。即把中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的優(yōu)勢創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代國家治理的體制機制和制度體系?！稕Q定》指出，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”，“形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。這里的制度體系自然涵蓋基本政治制度。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化應(yīng)該包括兩個方面的內(nèi)容：一是體制機制和制度體系的現(xiàn)代化；二是治理者的現(xiàn)代化。兩者相輔相成，缺一不可，這兩方面的現(xiàn)代化共同制約著國家的治理水平和治理效益。但相比較而言，體制機制和制度體系更帶有根本性，因為體制機制和制度體系能夠改造治理者的素質(zhì)，能夠規(guī)范和杜絕治理者的濫權(quán)和瀆職。如果沒有現(xiàn)代化的體制機制和制度體系，基本政治制度只是一套空洞的制度框架而已。所以，國家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于，要把基本政治制度的優(yōu)勢創(chuàng)造性地轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代國國家治理的體制機制和制度體系。

總之，我們要以更深刻的認識、更開闊的思路、更有效的政策、更得力的措施，使中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，讓協(xié)商真正成為決策程序中一個不可或缺的環(huán)節(jié)，使民主監(jiān)督有規(guī)范的運作程序和有效的實現(xiàn)方式作保障，大力推進我國社會主義民主政治的健康發(fā)展。