完善保障性住房社區體育公共服務供給的思考
——關于國務院2013年40號文件的解析

雷建鐘，翁信輝

(集美大學體育學院，福建 廈門 361021)

保障性住房是專門針對中低收入家庭建設的具有社會保障性質的特殊住房，目前包括廉租住房、公共租賃住房、經濟適用住房和限價商品住房，這種類型的住房有別于完全由市場形成價格的商品房[1]。2013年9月23日，國務院頒布了《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》中就提出了“把提升全民健康素質和水平作為健康服務業發展的根本出發點、落腳點，切實維護人民群眾健康權益”，“健康服務業以維護和促進人民群眾身心健康為目標”。這對保障性住房的社區體育服務設施有哪些積極意義，而發展保障性住房的社區體育公共服務設施又能在《意見》中得到哪些機會？

1 目前保障性住房社區的體育公共服務供給現狀

保障性住房的建設是為改善城市低收入居民的居住條件，是重要的民生問題，加快建設保障性安居工程，對于改善民生、促進社會和諧穩定具有重要意義。但在保障性住房的服務設施問題上，除滿足居民基本的生活需要的服務設施供應需求外(如銀行、郵局、電信、超市、快餐店、菜市場、社區服務等)，還要同時兼顧居民的精神生活需求，主要包括文化、體育、娛樂等設施。然而，受地價機制和中心城區疏散的影響，保障性社區多位于配套基礎差、設施不完善的城市郊區或邊緣區。保障性住房建設的配套設施供應嚴重滯后，多地也頻頻曝出保障性住房入住率不高的現象，究其緣由，申請門檻偏高、選址偏遠、配套設施滯后等是主要原因。如果這些問題得不到解決，那么在不久的將來，政府為緩解社會底層居民住房問題的保障性住房或將成為“現代貧民窟”(黃奇帆，2010)。在這些保障性住房社區的配套設施中，最易被忽視的當是體育公共服務。由于居民住進這類中低檔社區主要是為了解決住房問題，社會背景及居住環境的不同導致這類社區居民的體育健身意識的薄弱與不足。所以居民很容易忽視并習慣于沒有體育公共服務的保障性住房社區。如果社區居民喪失了基本的體育場地、設施等公共物品消費權,也就意味著社區居民在一定程度上喪失了應有的人權[2]。

要想對保障性住房的社區體育公共服務進行研究，首先要體育公共服務有一定的認識和了解。社區體育公共服務體系就是指在政府主導和社會參與下，在一定的社區體育公共服務供給模式與法規政策規范下，依據一定的社區體育公共服務供給方式，包括體育基礎設施類的服務、社區體育公共信息類的服務、社區體育鍛煉指導類的服務、社區體育公共安全檢測管理的服務，以滿足社區成員的體育需求而形成的社區體育服務的總和[3]。

目前，我國的體育場館多集中在學校和單位，且很少對公眾開放，社會上的場館多數追求豪華型，消費價位過高，超出了保障性住房社區居民的經濟承受能力，大多數居民只能選擇一些非正規體育場所(主要包括公園、街頭巷尾、湖畔等)進行體育健身活動。這些免費的非正規體育場所無法滿足群眾多樣化的需求，也就直接影響了群眾對體育的參與，無法滿足或激發廣大居民進行體育健身的迫切愿望。

2 《意見》中有利于保障性住房社區體育發展的政策前提

2.1 “保基本”、“強基層”政府轉變職能，加強政策的保障與引導

所謂政府職能，就是政府依法應當行使的職責和所具有的功能[4]。溫家寶總理指出：政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。” 政府公共服務職能，主要是政府直接或間接提供公共產品和公共服務以滿足社會和公眾需求的職責和功能[5]。在十七大報告中，明確指出要加快行政管理體制改革, 建設服務型政府，這是政府在職能上的重要轉變。政府作為國家公共權力的行政機構，就是要依法管理國家事務、社會事務及經濟、文化事務；政府是為滿足人們日益增長的物質生活和文化生活的需要而存在的，因此，政府在社區體育設施建設中負有主體責任，政府一定要為居民提供必要的活動場所[6]。

社區是強化公共體育服務職能、建立完善全民健身公共服務體系、促進城市大眾體育發展的基礎平臺。由于我國的貧富差距較大，處于社會底層人士占據著較大的人口比例，因此，《意見》中明確的指出：“按照保基本、強基層……的基本原則，廣泛動員社會力量，多措并舉發展健康服務業。”不同階層社區內居民的經濟基礎決定了他們對體育價值理解的不同。保障性住房社區內的居民由于收入不高，自然對體育消費、體育健身等方面的意識不強，社區體育設施尚不能滿足居民健身需求，部分社區體育管理難以落到實處，健身的指導與管理遠不能滿足社區居民的需求等。

《全民健身條例》開宗明義,開展體育活動是人的一項基本權利(國務院560號令,2009),提供必要的體育場地設施是保障這項基本權利的首要條件[7]。在這些保障性住房社區里，由于市場經濟的影響，很難在建設的同時兼顧到體育公共服務實施方面的投入，因此也就無法滿足人們對健康的需求，尤為體現在健身設施用地上。為此，《意見》中特別指出：“加強規劃布局和用地保障。……規劃中統籌考慮健康服務業發展需要，擴大健康服務業用地供給，優先保障非營利性機構用地……文化體育、社區服務等健康服務業相關設施的配套。”充分的考慮到用地問題，并為解決用地問題做出了政策性保障。

在政策引導方面，政府推出一系列的有利于全民健康服務發展的新政策，國家層面法律頒布的主要是《體育法》；國家行政機構層面法規有國務院《公共文化體育設施條例》、四部委《關于加強城市社區體育工作的意見》和體育總局《全民健身計劃綱要》等。由于這些政策都是從國家層面上進行的宏觀考慮，因此，缺乏具體的可操作性，所以各地方政府也積極主動的出臺了一系列法令條例，以彌補國家政策法規的不足，如《〈北京市全民健身實施計劃(2011-2015年)〉任務分解方案》、《上海市人們健身條例》、《天津市全民健身實施計劃》、《武漢市全民健身條例》及《福建省全民健身實施計劃》等。都可以看出政府在全民健身所作出的政策引導，旨在提高基層民眾的身體素質。

2.2 “堅持以人為本”，“發展全民健身”

《意見》中提到：“堅持以人為本、統籌推進。把提升全民健康素質和水平作為健康服務業發展的根本出發點、落腳點，切實維護人民群眾健康權益。”健康是不可剝奪的基本人權，隨著經濟發展和社會進步,今天的體育事關人的健康、發展與幸福以及人的基本權利,發展大眾體育已成為國家意志和政府職責。實踐“以人為本”的科學發展觀，首先就是要確保人的健康權利得以尊重和維護。因此，均以實現人的健康為目標的社區衛生服務與社區體育服務相結合，以健康管理的理論和方法來指導社區體育的組織、實施，將更利于實現人人享有健康的目標。健康管理強調對疾病進行預防與干預“防未病之病”，追求的是以最少的健康資源投入獲得最大的健康收益[8]。

2003年5月3日，美國《新聞與觀察報》披露了一個令人震驚的統計數字：“每年全球約80% 的醫療支出用在了治療那些可以預防的疾病上。”我國衛生部新聞發言人、衛生部辦公廳副主任毛群安指出：“我國一個人一生中在健康方面的投入，大約80%花在了臨死前一個月的治療上！”通過這一反常現象反映出，我國民眾對健康管理的意識薄弱，單純的依賴于臨床醫療。《意見》中：“促進以治療為主轉向預防為主的健康服務，進一步開展全民健身運動，宣傳、普及科學健身知識，提高人民群眾體育健身意識，引導體育健身消費，加強基層多功能群眾健身設施建設。”就是為了避免民眾因健康管理意識的不足而導致的健康問題，引導人們從過去的重臨床醫療輕健康預防轉向重預防的科學健康管理模式。

2.3 統籌區域健康服務資源配置，促進均衡發展

體育利益均衡并不意味著各群體享受等同份額的體育利益，而是人們對既定體育利益格局或體育制度安排的一種滿足狀態[9]。在不同的居住環境背景下，依據非均衡發展理論，合理設計社區體育的層次化發展模式，上層社區實施自治型發展，中層社區采取內外共生型發展，而低收入與貧困階層社區需要沿用政府扶持型發展模式[10]。目前，在一些高檔的社區里都有較為充足的體育健康服務設施，甚至一些是以“私人會所”的形式在運營。在這類社區居住的居民都屬于社會的精英階層，他們擁有較多的財富，他們對健康服務的需求可以通過市場的運作來得到滿足。而對于居住在一系列保障性住房的的社區居民來說，他們大多為中、低收入群體，屬于社會的弱勢群體，沒有足夠的經濟來支持他們在市場得到足夠的健康服務，他們只能依靠政府，以尋求政府的扶持。

政府統籌規劃、合理布局，適度的減少對高檔社區的體育公共服務設施的建設，轉而加大對一些保障性住房的投入。政府可根據保障性住房居民的收入水平，建設中等消費水平的體育公共服務配套設施，以滿足居民對健康的需求。采取措施推動體育場館、學校體育設施等向社會開放。支持和引導社會力量參與到中、低檔社區的體育公共服務設施的建設和運營中。并“鼓勵發展多種形式的體育健身俱樂部和體育健身組織，以及運動健身培訓、健身指導咨詢等服務。大力支持青少年、兒童體育健身，鼓勵發展適合其成長特點的體育健身服務”。這些項目在得到國家政策的支持下進入一些保障性住房、中低檔社區，為社區居民服務，豐富了社區居民的健身項目，為居民提供了更多的選擇性，激發了居民的興趣，從而達到健身娛樂的目的。

2.4 提升健康服務規范化、專業化，健全人力資源保障機制

《意見》中“加大人才培養和職業培訓力度。支持高等院校和中等職業學校開設健康服務業相關學科專業，引導有關高校合理確定相關專業人才培養規模。鼓勵社會資本舉辦職業院校，規范并加快培養……健身教練、社會體育指導員等從業人員。”這使社區體育服務的規范化、專業化得到技術上的有力保障，在技術的科學化基礎上使基層社區居民更愿意參加體育鍛煉，并產生迫切愿望。《意見》中“對參加相關職業培訓和職業技能鑒定的人員，符合條件的按規定給予補貼。建立健全健康服務業從業人員繼續教育制度。各地要把發展健康服務業與落實各項就業創業扶持政策緊密結合起來，充分發揮健康服務業吸納就業的作用。”

社會體育指導員是指在群眾性體育活動中從事技能傳授、鍛煉指導和組織管理工作的人員,是在群眾體育回歸社區這種社會結構的變遷過程中,為適應社會發展的需要而產生的,是發展我國社會體育事業,增進國民身心健康,提高生活質量,建設社會主義精神文明的一支重要力量[11]。目前絕大多數的社會體育指導員都是以自愿的方式在進行著社區公益活動，然而，一項對社會體育指導員調查顯示，32.9%的指導員從未參與過社區體育指導工作[12]，部分社會體育指導員持證在手，但無崗可上或有崗不上，導致了部分社區居民健身沒人組織和指導。社區體育指導員只有通過對社區體育人口的健康管理，才能使社區體育人口實現真正意義上的健康，起到一個社區體育指導員應有的作用[13]。對此，《意見》中有提到將對社區體育指導員按規定“給予補貼”，這將意味著社區體育指導員將不再作為一種公益，或將成為一種職業，使社區體育指導員們免去后顧之憂，更加盡責的去進行社區體育指導工作。健全了社會體育指導員的保障制度，為社區體育的穩步發展提供了人才基礎。

3 結論及建議

3.1 結論

根據上述研究得出以下結論：

1)政府主導的職能轉變、政策引導為保障性住房社區體育公共服務提供了政策保障。

2)提出“堅持以人為本”，“發展全民健身”的人文關懷主體思想。

3)對統籌區域健康服務資源的配置，促進資源均衡發展。

4)提升健康服務規范化、使專業化并健全人力資源保障機制。

3.2 建議

1)政府職能的轉變，應加強對其職責履行的監督機制。

2)加強對居民理應享受政府提供體育公共服務設施基本人權的意識宣傳教育。

3)拓寬公共健康服務資源的源頭，積極動員社會組織及個人對健康服務資源的參與或饋贈。

4)通過系統的培訓使每個相關人員具有上崗資格，并建立相應的人力資源保障體系。

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