基于牧區可持續發展的內蒙古阿巴嘎旗草原保護紅線劃定問題研究

解檸羽，張 揚，馬 林

(大連民族學院 經濟管理學院，遼寧 大連116605)

作為具有特定生態意義的區域，草原牧區在中國的可持續發展中據有重要戰略地位。近年來西藏及新疆所發生的民族沖突事件，表象是宗教與政治問題，實際卻是牧區生態、經濟、民族、社會等多元系統失衡而引發的不可持續發展問題。作為人口大國，隨著經濟社會的不斷發展，中國當今所面臨的人口、食品、資源與環境等問題日益嚴峻，走保護生態環境、合理利用資源的可持續發展道路是未來發展的必然趨勢。草地資源是中國土地資源中的優勢部分，也是實現國民經濟持續發展的基礎性資源，草原保護紅線的劃定關系到草地能否發揮多種生態功能，能否起到保護自然環境的屏障作用［1－2］。因此劃定草原保護紅線是維系牧區可持續發展的迫切要求。在實地調研的基礎上，本文主要從可持續發展的角度重點分析內蒙古阿巴嘎旗草原保護紅線的劃定問題，重在解決以其為例的典型牧區的特殊問題。

一、劃定草原保護紅線的基本方向

草原保護紅線是指在國家立法的基礎上，確立保持草原基本生態功能與支撐牧區畜牧業生產所需的最小草原面積，是草原牧區發揮生態功能、產業功能的保障。劃定草原保護紅線應秉承“生態優先”的牧區工作基本方針，秉持“生態優先、協調發展”的原則，努力處理好草原生態與牧民生產、牧民生活三者之間的關系，實現草原生態安全、牧區經濟平穩和社會穩定三方面的協調發展［3］。

一方面，中國草原存在嚴重的退化現象，退化草地主要集中在北方草原帶、西部荒漠草原帶以及青藏高原的高寒草地區域，草地退化的形態不斷由點狀、線狀向帶狀、片狀發展，退化程度逐步加劇。草原保護紅線的核算不僅要考慮草原生態系統本身的敏感性以及不同草原類型的差異性，而且要考慮草原受到自然環境影響可能出現的風險，同時要考慮牧區、牧業和牧民生產生活的物質文化需要。全國草原地區出現了不同程度的風蝕沙化以及荒漠化土地，東北西部尤其是內蒙古地區草地鹽漬化現象嚴重，應該從草原生態系統——社會經濟復合系統的耦合機理入手，全面考慮草原對一個地區人口資源、經濟與環境協調發展的承載能力，建立區域性的“草——畜”系統平衡，核算出滿足國家生態安全、牧業生產安全和牧區社會安全的所需要的草原最小面積［4－5］。

另一方面，中國草原系統復雜，類別眾多，主要有林緣草地類、草甸草原類、干草原類、荒漠草原類、山地草原類、高寒草原類、草原化荒漠類、干荒漠類、高寒荒漠類、灌木草叢類、山丘草叢類、山地稀樹草甸類等，草原保護紅線的劃定應注重不同的草原類型分布特點、生態環境特征及其存在的主要問題，統籌規劃應有利于草原生態環境的整體改善和可持續發展，同時要從實際出發，尊重草原保護的客觀規律，因地制宜，分類指導，科學確定不同區域各自的草原保護紅線。根據草原牧區的實際發展水平，爭取做到一區一紅線、一盟一紅線、一旗一紅線。不斷加大草原牧區的投入，引導改善畜牧業的產業形態，早日走出畜牧業生產力水平低下的困境，爭取草原質量改善和永續發展。在具體實施中應該不斷完善草原全景動態監測機制，遏制非法違規利用行為，鼓勵創新和推廣草原牧區的科學管理，促進牧區可持續發展。

草原牧區作為一個具有完整生態邊界的戰略發展單元，應該不斷創新草場流轉制度，以科學合理方法界定草場生態邊界，并據以確定具有不同生態特性的草場生態與經濟功能，突破草場圍欄，實現跨行政區的以生態為界的牧業發展模式。

二、劃定草原保護紅線促進阿巴嘎旗經濟可持續發展的分析

內蒙古牧區是中國北部的典型牧區，阿巴嘎旗的草原問題則是內蒙古牧區的特色草原之一，分析其草原保護紅線的劃定問題具有較為深遠的實際意義。阿巴嘎旗位處內蒙古自治區錫林郭勒盟中北部，東接東烏珠穆沁旗、錫林浩特市，西鄰蘇尼特左旗，南與正藍旗相連，北與蒙古國蘇赫巴特省接壤，其邊境線長約175 公里。阿巴嘎旗的地形特殊，屬于蒙古高原低山丘陵地，平均海拔為960 －1500 米。草原類型以典型草原為主，也有少部分沙地草原、荒漠草原及草甸草原。全旗總面積約27 495 平方公里，可利用草原面積約27 005平方公里(占總面積的97.4 %)，全旗轄4 個蘇木，3 個鎮，71 個嘎查，總人口4.5 萬人，其中牧業人口約2.3 萬人，截至2011 年全旗約有牧業戶5 300 戶，草牧場經營權戶4 770 戶，牧戶承包草牧場面積3 780. 56 萬畝，集體草場149. 12 萬畝，2012 年牧業年度查牲畜總頭數146.6 萬頭(只)。日歷年度牲畜存欄70.9 萬頭(只)。2012 年牧民牧民人均收入約為14 463 元，是一個以蒙古族為主體的邊遠少數民族純牧業旗縣。

為使旗縣內部合理利用草原，促進草原的永續利用，自1997 年起阿巴嘎旗開始施行“雙權一制”，簽訂“草牧場有償承包合同”，通過GPS 定位儀對草牧場范圍進行科學管理，在三個嘎查推廣了季節性倒場的輪牧制度，其草原保護紅線的劃定主要體現在基本草原劃定上。

表1 阿巴嘎旗基本草原劃定匯總表

如表1，阿巴嘎旗的基本草原劃定工作基本就緒，其劃定嚴格按照內蒙古自治區下發的《基本草原劃定技術規范(試行)》的要求，緊緊圍繞錫林郭勒盟行署《關于印發全盟基本草原劃定工作實施方案的通知》的精神，以“統籌規劃、突出重點、保護優先、加強建設、可持續發展”為原則，將旗境內的重要牧場、割草地、人工草地、其他地(含公益林、城鎮用地、工業用地、河流、湖泊等)均劃定為基本草原。阿巴嘎旗草原保護紅線劃定的具體做法，及相關問題可以歸結為:

1.責任明確有利于工作開展

阿旗在2008 年2 月，阿巴嘎旗黨委、政府按照自治區、盟行署對基本草原劃定工作的指示精神，將基本草原劃定工作不斷納入重要的議事日程，結合實際，成立了基本草原劃定工作領導小組，涉及農牧業局、生態辦、國土資源局、草原監督管理局等多個部門，各部門思想統一，權責明確，在財力緊張困難的現實背景下，為基本草原劃定工作安排了專門資金，對基本草原劃定工作的開展提供了有力地保障。在草牧場管理上，大力推進春季休牧、禁牧工作，延續2004 年起推行的劃區輪牧。

2.以可持續發展為目標制定方案

在草原保護紅線劃定方案形成過程中，阿巴嘎旗相關人員采用實地調研的方式，制作了“勘查基本草原劃定登記表”和“實地勘驗記錄”及其他相關表格，統一規范了劃定基本草原各類表格的填寫標準。草原劃定工作涉及面廣，工作量大，在這一背景下，阿巴嘎旗結合當地實際制定了切實可行的《阿巴嘎旗基本草原劃定實施方案》。將一個月時間確定為“基本草原劃定”宣傳月，廣泛宣傳，擴大教育面，努力為進一步開展基本草原劃定工作營造良好的社會氛圍。利用“草牧場管理信息系統”，合理確定具體實施的技術路線，采用GPS 定位儀實地定位，參照草地資源調查以及人工草地調查數據等相關資料，對各類型草地的基本草原逐一進行實地核實、調查、測繪、匯總，并最后形成了圖件、數據、文字材料等成果。

3.基本草原劃定工作存在的潛在問題

阿巴嘎旗基本草原劃定工作的完成，為以后草原牧區進一步科學劃定紅線和草原生態保護提供了保障，積累了經驗，但也面臨著一些困難和問題:一是林草矛盾，尤其是隨著國家對生態建設投入力度的加大，宜林地占用牧區草場逐年增加;二是征占用草原缺少規范性，手續過于單一;三是基本草原所在地區經濟落后，交通不發達，地廣人稀，草原執法成本較高。而逐年劃定草原保護紅線的工作量冗雜繁大，因此如何動態監管草原保護紅線的具體邊界是尚需解決的主要難題。

三、結 語

草原保護紅線劃定工作的展開在牧區經濟可持續發展的前提下，應不斷以科學發展觀為指導，把握社會經濟持續健康向上發展的主線。科學劃定草原保護紅線，打造生態牧區、美麗牧區，是以內蒙古阿巴嘎旗為代表的牧區獲得后發優勢的必然選擇。

［1］馬林，張揚.我國草原牧區可持續發展模式及對策研究［J］.中國草地學報. 2013(2):25 －29.

［2］九月，李梅.加快生態環境建設，實現牧區可持續發展［J］.內蒙古水利.2013(04):19 －23.

［3］哈斯.周娜草原生態保護補助獎勵政策落實情況調研報告［J］.北方經濟.2012(13):75 －79.

［4］田富強.草地總量控制與紅線制定試析［J］.江西農業學報.2013(08):44 －47.

［5］張勇.堅守18 億畝耕地“紅線”的探討［J］. 經濟問題探索. 2011(02):32 －34.