檔案揭秘清代養廉銀制度

趙蘭

養廉銀制度是清代雍正時期對官吏給俸制度的一次重要改革。這一制度實施了將近二百年之久，對當時的政治、經濟、社會、生活諸方面產生過一定影響。

養廉銀產生的原因

清初沿襲了明朝的低俸傳統，官員的薪俸非常微薄，總督每年支俸155兩，巡撫130兩，知府80兩，知縣45兩。這一俸祿標準根本不敷官吏開支，加之地方官還需要相應的辦公支出，還不斷要求官員們“捐俸”、“減俸”以滿足軍事行動帶來的國家開支，使得官員的正常收入與生活益顯窘迫。官員為了維持其正常生活或揮霍性消費，以及迎來送往、打點上司，除了靠貪污受賄外，還有一種彌補措施，就是征收耗羨。

清初，地方政府在征收正賦時，收繳的碎銀在熔鑄成錠及賦糧在漕運中均有定量的損耗，為彌補這兩項損耗，會額外收取一定數量的銀子，稱為耗羨。于是各州縣在征收正賦時，常以“耗羨”為由，私自加大稅額，以中飽私囊。但是私征耗羨的增加，對整個吏治和百姓生活都造成了極大的損害。上司與下屬通過私征火耗，贈送規例上下勾結，相互庇護，官吏由此肆無忌憚，不僅更加嚴重的征收火耗，還侵吞挪用公款，造成數百萬的虧空，嚴重影響了政府的財政收入，而且對于貧苦百姓的盤剝，使得清初社會穩定經濟發展都面臨嚴峻的挑戰。

康熙年間，就曾有御史提出，“俸祿不增，貪風不息”，提議將耗羨的私征改為公派，即“耗羨歸公”，一部分銀兩可以彌補地方財政的虧空，一部分可以“量留本官用度”，但這樣一來等于公開承認耗羨加征得合法化，但是康熙帝不愿意承擔這個罪名，沒有同意這樣的改革方案。

養廉銀制度的產生

雍正帝即位后，面對社會經濟的嚴峻形勢，試圖在吏治、財政方面有所振作，在臣僚上書的基礎上，迅速拉開了耗羨歸公，以及用耗羨銀支發各官養廉銀的序幕，并于雍正五年形成定制。養廉銀制度包括，以各地征收火耗的實際數額為基數，把征收火耗由非法變為合法，明確穩定征收額度，規定各地應該提解的耗羨數額，再把這一款項全部分配給各級地方官作為養廉銀。具體的做法是，州縣征收的耗羨全部上繳給各省司庫，再由各省長官根據官員級別、各地事物繁簡程度訂立分數，并將訂立的方案報中央，從司庫中提取部分分發給各官作為“養廉銀”，以解決官員辦公經費、個人生活費用不足的問題。

為了加強對耗銀征收與分配的管理，雍正曾多次組織討論，修改完善養廉銀制度。至雍正十三年，令戶部查明各省公費及養廉銀開支情況。勒令各省自該省議定公費與養廉數目之年起，將額征公費、完欠雜支、余額等按年歸款，并將各官養廉起止月日應得分數，扣除空缺后逐一徹底清查，嗣后“按年分時的造冊，隨同奏銷錢各冊咨送戶部核銷”。至此，一套相對完善的養廉銀制度基本確定。按規定，上自總督、下至筆帖式、佐雜官員均可領到一份數額不等的“養廉銀”。因各省賦稅多寡不同，事務繁簡各異，養廉銀數額差距頗大。江南賦重事繁，其總督養廉銀高達3000萬兩，而四川總督只有13000兩。州縣為管民之官，具體事務繁多，其養廉銀數額有時超過道、府官員。

實行養廉銀制度后，地方各級官吏的個人正常收入比之原來增加了幾十倍之上百倍。這一制度的推行，部分地解決了低俸制問題，在一定程度上澄清了吏治，使雍正在位時期成為清朝吏治最好的時期之一，也使原來漫無成規的加派有了制度的約束

這一時期，在養廉銀發放的范圍上，雍正年間的養廉銀主要針對京外官員，京官、武官、部分地區的佐貳雜職都沒有，這在一定程度上又加大了各類官吏收入的不平衡。

養廉銀錐度的完善

乾隆皇帝繼位后，沿用了雍正朝的養廉銀制度，并對這一制度進行了完善。

首先擴大養廉銀制度發放的范圍，無論京官、外官、文職武職，均在正俸之外有了額外的大筆收入——養廉銀。如“乾隆十年，始遵旨議定了禁旅八旗的武職養廉例”，乾隆三十三年，對于副都統始議準統一的定例，乾隆四十二年，因新設成都將軍，奉旨“將各省將軍養廉通查勻派”，又將各駐防將軍的養廉銀做了更定。乾隆四十六年，遵旨議定了各省的綠營武職養廉例，乾隆四十九年，又議定了京師巡捕營的綠營武職養廉例。

其次，延續了雍正朝按官員品級、事物繁簡、用度多少的原則，按季發放，進一步規定了養廉銀的發放數量，并形成定制。對于各省官員養廉銀參差不齊，多有變化的情況，上諭軍機大臣曰“各省督撫養廉銀有兩三萬兩者，有僅數千兩者，在督撫均屬辦理公務，而養廉多寡懸殊，似屬未均，著軍機大臣等，酌量地方遠近，事務繁簡、用度多寡，量為衰益，定議具奏。”這是一次重要的調整，對于規范督撫養廉銀額有著重要的意義。在此基礎上，乾隆二十五年，又對各省布政使的養廉銀額調整劃一。總督、巡撫、布政使、按察使、道員、知府、知州、知縣、同知的養廉銀皆有定額，武職官員由雍正元年的不固定發放到固定發放，乾隆五年，令督撫將各省必須公費分晰款項報部核奏，自后，各省耗羨掌于戶部，湖廣司取之有定數，用之有定款。

清代武職雖然也有養廉銀，但數額比地方官員要少的多，如養廉銀數額最高的盛京將軍為2300兩，一般的將軍為1500兩（八旗官員養廉銀數額經過數次的變化，這是乾隆41年后駐防各地統一的數額），副都統的養廉銀一般為800兩。在駐防中只有以上兩級官員或者是例如水師旗營協領等單獨建制單位的首長給予養廉銀。

這一時期，養廉銀無論從發放范圍、數量以及標準來看，相對雍正朝，顯得更加規范。

養廉銀制度的破產

隨著廉銀制度的深入，官員們逐漸將養廉銀作為自己的正常收入，而忽略了該項收入設立的意義，“提解已久，耗羨漸同正項，州縣官員，重新征收，與耗羨之外又增耗羨，養廉之中又私取養廉”， 養廉銀制度已經逐漸被弱化了。

從乾隆開始對于官吏的約束放松，各種陋規死灰復燃，且愈演愈烈，養廉銀制度隨之走向沒落。乾嘉年間，朝廷開始在養廉銀中攤派“捐獻”。道光以后，養廉銀開始折成發放。養廉銀經扣、捐之后，大小官吏以支用不敷為名大肆搜刮，吏治敗壞至不可收拾的地步。清朝后期，由于財政狀況不佳，養廉銀一度被停支或削減，而且停支養廉銀的時間也是相當長的。同治時期，停支養廉銀的情況一度發生。之后時期，隨著太平天國之亂接近尾聲，軍費之需已經沒有以往那么迫切，養廉銀不久之后又開始支發。但自從咸豐三年起的十年間，養廉銀又一度停支，如此的情況導致地方政治的運營發生了很大的障礙。endprint

河北省檔案館館藏檔案中，有一《山海關副都統支取養廉等銀卷》案卷，里面多份檔案，真實記錄了清末養廉銀的支取情況。我擇其一抄錄如下，這是光緒六年（1880年），駐防山海關副都統姚氏為支領養廉銀給臨榆縣衙的照會。

管理山海關等處副都統記錄 三十九次 姚為照會事右司案呈，據臨榆縣呈文內稱，查憲臺每季度應領養廉銀一百一十五兩，自咸豐六年夏季起，奉部咨議奏武職三品以上酌給九成等因，除停扣一成銀十二兩五錢計，應領九成銀一百一十二兩五錢，又心紅銀二兩五錢，執事人役九名，工食銀十三兩五錢，三項共銀一百二十八兩五錢。內除每兩扣六分部平共銀七兩七錢一分，計應領銀一百二十兩七錢九分。遵照潘憲行知奏定停票章程，統按六成實銀支領，即應領六成實銀七十二兩四錢七分四厘。所有應領光緒六年秋季分養廉、心紅、工食人役，共銀七十二兩四錢七分四厘。除備文赴司請領外，理合照數固封，具文呈送憲臺查核兌收，俯賜印領備案，為此備由具呈，伏乞照驗施行等情呈送，前來相應將臨榆縣呈送到本副都統應領光緒六年秋季分六成養廉等銀七十二兩四錢七分四厘照數兌收之處，呈請出具印領，照會臨榆縣備案，可也須至照會者

右照會臨榆縣知縣準此

光緒六年八月十三日

從檔案內容可以看出，養廉銀不僅被克扣，而且減成支放。清末，整個從上到下，文職武職養廉銀因受到克扣而不敷辦公的聲音此起彼伏，養廉銀制度因普遍未有能力推行而受到破壞。養廉銀逐漸只流于形式，無法發揮其基本職能。官吏俸祿一扣再減，促使晚清官吏貪污賄賂，法外斂財，政風日下，不可收拾，養廉銀制度隨著時代的推移而逐漸破產。

盡管清末宣統時期針對晚清養廉銀等做了調整，進行了改革，但在積貧積弱即亡的晚清社會，回天無力，不幸胎死腹中，實施了將近二百年之久的養廉銀制度，也伴隨著大清朝的滅亡而結束了。

養廉銀制度在當時的實際意義

養廉銀制度把官員收入公開化了，將政府默認的“潛規則”變成了明文規定的“顯規則”。使得官員貪污失去了冠冕堂皇的借口，整個官吏系統的關系也簡單了不少，從原來的州縣盤剝百姓，下級向上級送解“常例”，上司庇護下屬，轉化為不易進行賄賂的關系，“上司不得需索屬員，……州縣亦不敢苛求百姓，饋送謝絕，而推派無由”當然吏治澄清并非官吏都無貪枉之心，而是其動作有所收斂，一人收斂效果不大，但整個官員體系都有所整頓則效果是顯著的。養廉銀使得地方政治行使較之前更為順利，對于清朝的統治有所裨益。

正如雍正帝所言，給官員們支發養廉銀，“朕之施恩于官者，實施恩于民。之意無非欲百姓等催科不擾，皆樂業于田間”有清一代，雍正年間吏治之清，為史籍皆碑。正是通過嚴密的法制與養廉銀制度的配合，使得官吏的貪污枉法行為在一定程度上得以禁止，不僅提高了政府的行政能力，也使得百姓免于官吏的敲詐勒索，這對于整個社會的政治安定和經濟發展，有重要的影響。

養廉銀制度的實施，在當時社會有明顯的積極意義。首先，養廉銀的設置是封建國家和各級官吏在經濟斗爭中矛盾協調的產物，使用權既收歸國家，又適當地照顧了官僚們的經濟利益。其次，養廉銀的設置是清朝特有的防止官吏貪污的一種經濟手段。該制度的實施，在一定程度上使吏治有了好轉，對清初因低俸而形成的腐敗現象有所遏制。雍正帝曾說過：“近觀各省吏治，雖未必能徹底澄清，而公然貪贓犯法及侵盜錢糧者，亦覺甚少。是眾人悛改之象，與朕期望之意相符，亦可遂朕寬宥之初心矣。”再次，養廉銀制度的實施相對地減輕了百姓負擔，對整飭吏治有一定的積極作用，同時有利于國家財政收入的增加，有利于加強中央對地方的管理，進而對于中央集權的封建國家基礎也具有一定的鞏固作用。

雍正帝大力倡導的養廉銀制度，畢竟只是一種權宜之計，不可能正本清源，不可能將社會積弊一掃而空。這有制度之外的原因，也有制度本身的因素。

第一，養廉銀兩既然是政府給予各級官員的生活補貼，那么，它就應像原俸那樣，從國家正項中支出，而不應該用非法的耗羨銀兩來支付，這是清代養廉銀制度的最大弱點。雍正將歸公后的耗羨收入作為各級官員的養廉銀兩，實際上是把增加官員俸薪的全部負擔，都用法律形式轉嫁到農民的身上，使之成為變相的公開的貪污行為。因而，在實施養廉銀制度后，農民的負擔雖略有減輕，但仍然很重；地方官吏的貪污和苛索雖有所抑制，但依然存在；“日見侈靡”的吏治雖有澄清，但未能根治；養廉銀制度雖然取得了一些社會成效，但不能持久。誠然，耗羨歸公把地方官吏暗中無節制的苛取變為國家的公開的有限量的征收，是法制上的一個進步，但不宜估價過高。

第二，內容不完備。主要以各級官員的養廉銀數額而言，總督、巡撫的養廉銀額定得過高，而府縣官員的太低。尤其是不入品級的吏胥差役卻未定給養廉銀，于是他們照舊橫行鄉里、魚肉人民。另外， 養廉銀也同原俸不一樣，定制之后，永無變化，并不隨著物價的上漲而提高。

第三，組織不健全。從養廉銀制度推行的過程來看， 清廷并沒有成立有關的組織機構，也沒有指定專人負責， 而主要依靠雍正帝的意志來強力推行，致使乾隆中葉以后，貪污之風故態復萌，并呈愈演愈烈之勢。與此相應， 清王朝也由它的鼎盛時期而步入衰落階段。endprint