農(nóng)村集體建設(shè)用地入市政策創(chuàng)新研究

○劉戰(zhàn)武

（北京大興區(qū)委黨校 北京 100024）

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，涉及到大量土地的市場化和非市場化利用。從現(xiàn)實來看，與城鎮(zhèn)國有土地相比，農(nóng)村集體土地的利用在政策上受到很大限制。在城鎮(zhèn)化大量占用了農(nóng)村集體土地的同時，農(nóng)民從土地增值中獲益較少，缺乏合法的土地財產(chǎn)性收入渠道。在未來的新型城鎮(zhèn)化過程之中，農(nóng)民如何從農(nóng)村土地制度改革中獲取更多收益，如何在保障農(nóng)民利益的前提下引入市場化因素來推動農(nóng)村土地利用，將農(nóng)村土地資源配置到效率最高的領(lǐng)域，盤活農(nóng)民存量資產(chǎn)，是當(dāng)前面臨的現(xiàn)實問題。在農(nóng)用地受到嚴(yán)格保護的前提下，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市應(yīng)該成為農(nóng)村土地制度改革的突破口。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的政策背景

根據(jù)現(xiàn)行土地分類，我國土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，建設(shè)用地又分為國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村個人投資或集資，進行各種非農(nóng)建設(shè)所使用的土地，包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。2007年國土資源部39號令《招標(biāo)拍賣掛牌出讓建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》將工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅并列稱為“五類經(jīng)營性用地”。本文研究的重點是宅基地和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，以宅基地的用益物權(quán)和集體收益的分配權(quán)為切入點。

在中央最新的改革設(shè)想中，農(nóng)村土地制度的市場化改革是大方向，十八屆三中全會的文件中，對此有一系列的明確指示。對于農(nóng)民的宅基地，十八屆三中全會指出“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地，十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制”。“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場”。需要指出的是，三中全會明確提出要“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利”，“保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。

考慮到相關(guān)改革對現(xiàn)有政策將會形成沖突，新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃明確提出了可進行試點探索：對需要深入研究解決的難點問題，如建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制，建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機制，建立創(chuàng)新行政管理、降低行政成本的設(shè)市設(shè)區(qū)模式，改革完善農(nóng)村宅基地制度等，要選擇不同區(qū)域不同城市分類開展試點。

從上述政策內(nèi)容可以看出，在未來的改革和新型城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村集體建設(shè)用地改革已經(jīng)有了明確的方向：第一，宅基地是農(nóng)民財產(chǎn)的重要組成部分，農(nóng)民擁有宅基地的用益物權(quán)，是農(nóng)民增加獲得財產(chǎn)性收入的重要渠道，是未來農(nóng)村土地改革的重要方向。第二，在試點基礎(chǔ)上，可以慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。第三，未來可以建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)公開、公正、規(guī)范運行。第四，改革完善農(nóng)村宅基地制度，將會在國內(nèi)部分城市進行試點，按慣例，這種試點將有可能取得特殊的政策空間。第五，伴隨著人口城鎮(zhèn)化和城鎮(zhèn)戶籍制度的放開，宅基地等農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)在城鄉(xiāng)居民間的市場化流轉(zhuǎn)交易，將成為必然的趨勢。第六，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)重點在規(guī)劃和用途管制上。土地要素的配置雖然由市場來決定，但還具有一定的特殊性，要實行用途的管制，不同用途的變換需要經(jīng)過國家規(guī)劃的批準(zhǔn)。

二、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市相關(guān)法律及政策之變遷

新中國成立后，宅基地制度經(jīng)歷了從私有到公有的幾個階段：第一階段，1949—1962年，中國的宅基地是私有的，這種私有不僅是《土地法》所規(guī)定的，各個地方還頒發(fā)了土地權(quán)證。第二個階段，1962—1998年，農(nóng)村宅基地屬公有私用，而房子是私有財產(chǎn)。在1998年以前，農(nóng)村宅基地雖然是公有的，但城里人需要宅基地是可以到農(nóng)村去申請的，知青、華僑或城里人在郊區(qū)當(dāng)老師的，都可以通過劃撥取得宅基地。第三階段，1998年《土地管理法》取消了1988年《土地管理法》的第四十一條規(guī)定。在1999年以后國務(wù)院發(fā)了一系列文件，禁止城里人到農(nóng)村購買農(nóng)民房屋和取得宅基地。

《土地管理法》的這些規(guī)定，形成了農(nóng)村宅基地使用的基本法律框架。此后的相關(guān)政策，進一步收緊了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。如2007年的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》明確規(guī)定，農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”。

從農(nóng)村集體土地的相關(guān)法律和政策變化來看，從1998年開始，農(nóng)村的農(nóng)用地制度改革是逐漸向前推進，可以流轉(zhuǎn)、可以市場化經(jīng)營的。但與此相反，在農(nóng)村宅基地的改革方面則是不斷后退，過去還可以流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在是完全不可以。它不但是在改革上倒退，也把農(nóng)民宅基地的許多權(quán)利從農(nóng)民手中給拿走了。但在事實上，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城郊區(qū)村一直就沒有停止過農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，包括被法律明確禁止的向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，“小產(chǎn)權(quán)房”即為一例。在《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法（2008）》頒布后，農(nóng)村宅基地向城市流轉(zhuǎn)變得更為普遍，形式更加多樣，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)成了一個法律和政策上不斷限制、但在現(xiàn)實中卻不斷“違規(guī)發(fā)展”的現(xiàn)象，形成了一個隱性市場。

顯然，現(xiàn)行的法律法規(guī)與現(xiàn)實的農(nóng)村土地改革的需求之間出現(xiàn)了矛盾，而且矛盾越來越突出，越來越激化，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是城市地價不斷上漲，城市擴張也在不斷占用農(nóng)村土地資源，但農(nóng)民缺乏合法的渠道來分享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益。二是農(nóng)民外出務(wù)工，農(nóng)村有大量房子常年閑置，但因收入微薄，在城市難以落戶。因此，國內(nèi)亟待建立農(nóng)村宅基地有償退出機制，使農(nóng)民在農(nóng)村的承包地、宅基地、集體收益權(quán)等財產(chǎn)權(quán)顯化，變?yōu)榭山灰椎呢敭a(chǎn)，助推農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

十八屆三中全會之后，國內(nèi)農(nóng)村土地改革的思路發(fā)生了一些轉(zhuǎn)變，中央政策關(guān)注到了農(nóng)村土地制度和現(xiàn)實的土地利用中的一些問題，這為今后的農(nóng)村土地改革指明了方向。在目前，放開農(nóng)村集體建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)和宅基地流轉(zhuǎn)交易的最大瓶頸就是法律紅線，未來如果按照十八屆三中全會的要求去試點，將會踩著“紅線”搞實驗。從政策操作層面來看，在加速地方試點工作的同時，國家應(yīng)該考慮集體土地改革的頂層設(shè)計，不能使得地方試點游離在法律的邊緣。

三、國內(nèi)各地在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的實踐創(chuàng)新

國內(nèi)不少地區(qū)在農(nóng)村集體建設(shè)用地入市方面，進行了有益的探索，雖然這些實踐是在政策法規(guī)的邊緣游走甚至觸碰了法規(guī)的“紅線”，但對于未來的改革仍是大有借鑒意義。

1、溫州“農(nóng)對農(nóng)”流轉(zhuǎn)模式

早在2001年，溫州市率先出臺新政，規(guī)定集體土地上的建筑物、構(gòu)筑物等依法轉(zhuǎn)讓時，其土地使用權(quán)可以隨同轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓方式包括出售、贈與、交換、作價入股。在城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃區(qū)內(nèi)，集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，先由市、縣政府將土地征為國有，再參照國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)定依法辦理。規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民宅基地，轉(zhuǎn)讓范圍由原來的同村調(diào)劑擴大到同縣轉(zhuǎn)讓，受讓方不需要繳納土地出讓金。2013年8月底，溫州市出臺《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》，規(guī)定包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)等12類產(chǎn)權(quán)，可在縣域范圍內(nèi)公開交易。值得注意的是，在《溫州市農(nóng)村房屋交易細(xì)則》中規(guī)定，“農(nóng)村房屋所有權(quán)是指農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地上的農(nóng)村房屋所有權(quán)”。“農(nóng)村房屋所有權(quán)交易是指在不改變該房屋的農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地使用性質(zhì)的前提下，農(nóng)村房屋所有權(quán)人依法將其房屋所有權(quán)有償轉(zhuǎn)移給公民、法人及其他組織的行為”。此外，“農(nóng)村房屋所有權(quán)交易，應(yīng)當(dāng)遵循先地后房、依法、自愿、有償、公平、公正原則”。通過這種方式，溫州審慎地把農(nóng)房與宅基地的權(quán)益連在一起。

圖1 溫州“農(nóng)對農(nóng)”流轉(zhuǎn)模式

2、樂清“農(nóng)對非農(nóng)模式”

2002年浙江樂清市成為推行集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點縣。首先，強調(diào)集體土地上的建筑物、構(gòu)筑物等依法轉(zhuǎn)讓時，其土地使用權(quán)可隨同轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓方式包括出售、贈與、交換、作價入股。其次，將轉(zhuǎn)讓范圍由原來的同村調(diào)劑擴大到同市轉(zhuǎn)讓，只要是樂清市范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，即可在樂清市戶籍者之間流轉(zhuǎn)。相關(guān)做法沒有形成文件，僅限于具體操作，“只做不說”、“摸著石頭過河”，農(nóng)房所有權(quán)人可持房屋所有權(quán)證申請抵押貸款，金融機構(gòu)予以默認(rèn)。

由于政策上沒有依據(jù)，沒有房產(chǎn)證，也不能到政府辦過戶，但當(dāng)?shù)厥袌鲆悦耖g信用——賣契的方式，巧妙地解決了這一問題。樂清市的“賣契”內(nèi)容大致如下：“立賣實契人某某某，因另有發(fā)展，征得共有人同意，自愿將坐落在樂清市某鎮(zhèn)某某路某號混合結(jié)構(gòu)三層一間，情愿折價賣給某某某為實業(yè)，日后任憑買方自行過戶及管業(yè)享用。賣方應(yīng)提供日后過戶時一切有效證件及復(fù)印件，并協(xié)同買方辦理過戶手續(xù)”。“賣契”描述所售物業(yè)的組成，特別標(biāo)明“地基一概在內(nèi)”，且無其他權(quán)利糾葛。再下來，加注“永后不找不贖，雙方情愿，永不反悔，恐后口說無憑，特立此契，永為存照”。最后簽字前，是小字抄錄的賣方房產(chǎn)證的信息，包括產(chǎn)權(quán)證號、建筑面積、以及四至。落款簽字畫押的，包括賣房人和共有人，以及“居間人”。

圖2 樂清“農(nóng)對非農(nóng)”農(nóng)房及宅基地流轉(zhuǎn)模式

3、湖南冷水江“市民落戶”模式

2012年，“市民落戶”被湖南冷水江市確定為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要工作，并在下轄的資江村和麻溪村試點。引導(dǎo)市民到農(nóng)村投資，其中一個大膽的創(chuàng)新是，在當(dāng)?shù)赝顿Y50萬元的市民可以獲得當(dāng)?shù)剞r(nóng)村“戶口”，即“涉農(nóng)居民”，同時享有宅基地建房等權(quán)益。村里更以每畝30—50萬元的價格將村集體土地賣給前來落戶的市民，用于建別墅或者商業(yè)街開發(fā)。

冷水江的做法繞過政策限制，首先讓投資者落戶到農(nóng)村，成為村集體成員，這樣就可以合法地購買村內(nèi)土地，經(jīng)過并不復(fù)雜的審批手續(xù)后，就可用于建設(shè)。但遺憾的是，該試點進行不到一年，由于與現(xiàn)行政策相背離，被媒體宣傳為“新圈地運動”，于2013年底被湖南省叫停。

4、北京大興鎮(zhèn)級統(tǒng)籌集體建設(shè)用地利用模式

北京大興區(qū)集體建設(shè)用地利用始于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的“工業(yè)大院”改造，所謂“工業(yè)大院”是指20世紀(jì)90年代中期以來，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、個人使用，這些建設(shè)用地多數(shù)已成為廠房、倉庫、商場等，俗稱“工業(yè)大院”。

在將“工業(yè)大院”用地規(guī)劃改為綠化用地時，由于歷史上遺留問題較多，騰退問題無法解決，規(guī)劃目標(biāo)難以實現(xiàn)。2011年大興區(qū)對規(guī)劃方案進行了調(diào)整，并在下轄的西紅門鎮(zhèn)進行試點。通過重新規(guī)劃，將工業(yè)大院應(yīng)騰退土地中的20%由綠化用地調(diào)整為產(chǎn)業(yè)用地，進行商業(yè)開發(fā)，解決改造的資金問題。由鎮(zhèn)里牽頭，集中連片開發(fā)，將各村產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)統(tǒng)籌使用。建立集體土地聯(lián)營公司，以村為單位進行土地入股，以土地聯(lián)營公司為平臺，負(fù)責(zé)工業(yè)大院拆除和全鎮(zhèn)集體產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)營管理，并進行招商引資，各村股份份額按照各地塊（不論新的規(guī)劃性質(zhì)是產(chǎn)業(yè)用地還是綠化用地）面積及所處的區(qū)位等虛擬作價折算，從而引致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移。

聯(lián)營公司設(shè)置股份時，充分考慮了公司的未來發(fā)展和農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，允許各村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民可用閑置資金自愿入股，農(nóng)民每股最低5萬，最高10萬，需通過所在村集體經(jīng)濟組織入股。股份數(shù)量統(tǒng)一按5萬元/股計算，原則上20年不增不減，可轉(zhuǎn)讓，但不能撤資退股。社會資本不得入股。在收益方面，由公司按照股份份額支付8000元/股的保底收益，如還有盈余，再次按股分配。如遇國家征占地，地上物補償歸投資方所有，土地補償款歸村集體所有。

5、成都宅基地流轉(zhuǎn)模式

2007年6月，成都市被批準(zhǔn)為“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)”后，加快了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的完善步伐，創(chuàng)造了不少模式，比較有代表性的主要有以下幾種。

（1）入股模式。主要應(yīng)用于城郊或經(jīng)濟開發(fā)區(qū)土地整治，其特點是：農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)入股，成立具有“集體土地資產(chǎn)經(jīng)營管理公司”性質(zhì)的股份合作社，將農(nóng)民集中居住后原有宅基地騰出的土地面積扣除集中建房用地后的剩余部分用于股份合作社搞商業(yè)開發(fā)。其實質(zhì)是由集體企業(yè)代替房地產(chǎn)開發(fā)商直接在集體建設(shè)用地上進行建設(shè)和經(jīng)營，將政府壟斷的土地增值收益和開發(fā)商獲得的超額利潤還給農(nóng)民。

（2）置換模式。又稱“雙放棄”模式。其實質(zhì)是用農(nóng)村的宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體成員權(quán)換取城市的居住權(quán)、就業(yè)權(quán)和社會保障權(quán)等權(quán)利。

（3）聯(lián)建模式。聯(lián)建模式主要用于汶川地震后的極重災(zāi)區(qū)的農(nóng)房重建，分為內(nèi)部聯(lián)建（包括統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建和統(tǒng)規(guī)自建）和外部聯(lián)建兩種，其實質(zhì)是災(zāi)民通過集中居住和原宅基地復(fù)耕節(jié)約建設(shè)用地，然后通過出賣建設(shè)用地指標(biāo)籌集部分建房資金。

6、重慶“地票”模式

重慶土改也被稱為“地票交易”。郊區(qū)的農(nóng)民把閑散的建設(shè)用地、宅基地等節(jié)約出來的土地，以及新開墾的河畔地和黃坡地作為耕地，請國土部門進行測量，測量之后發(fā)給地票，可到地票市場去進行交易，投資者買了地之后，搞開發(fā)建設(shè)，城市的規(guī)劃部門給予調(diào)節(jié)用地。地票模式運行了四年多，賣地總計收入200多億，集體拿了15%，個人拿了20%，農(nóng)民切實分享到了土地增值收益。重慶地票模式的特點有：先復(fù)墾后占地，減少掛鉤風(fēng)險；大范圍、遠(yuǎn)距離統(tǒng)一價格置換，為城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城提供利益補償機制；充實了新農(nóng)村建設(shè)資金；土地交易轉(zhuǎn)化為票據(jù)化的模式，土地從空間上不可轉(zhuǎn)移的實物形態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交換的票據(jù)，使固化的土地資源轉(zhuǎn)化為可流動的資產(chǎn)。

四、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的路徑

基于對上述相關(guān)政策的梳理和地方實踐的比較，我們對當(dāng)前農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的路徑提出如下政策建議。

第一，對土地進行確權(quán)，這是對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的第一步，根據(jù)具體情況把土地所有權(quán)明確到戶，通過確權(quán)，促進土地的資本化，賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)及其合法流轉(zhuǎn)的權(quán)利，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司，完善土地入市的各種配套措施。

第二，成立土地產(chǎn)權(quán)交易平臺，建立流轉(zhuǎn)交易的信息網(wǎng)絡(luò)，這一措施是建立在土地確權(quán)基礎(chǔ)之上的，該平臺將使集體建設(shè)用地使用權(quán)交易合法化。

第三，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資機制，明確稅費措施，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、房地一體的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、登記、抵押融資體系，核心是探索抵押融資機制，人民銀行、銀監(jiān)會等金融管理部門研究制定集體建設(shè)用地抵押融資辦法。

第四，鼓勵集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在更大范圍度試點，給予試點地區(qū)特殊的政策空間。雖然部分省市在已有的先期探索的基礎(chǔ)上，先后出臺了集體建設(shè)用地入市的地方規(guī)章，但沒有國家層面的法律支持，在具體實踐中會碰到許多障礙，影響了集體建設(shè)用地入市的效果，建議國家選擇若干地區(qū)先行先試，進行制度試驗和封閉運行，等待試驗成熟后，將這些制度上升到國家政策層面，進而推動全局性的集體建設(shè)用地制度改革。中國的改革突破，向來都是從基層的實踐中開始，如果坐等政策，恐怕就難以獲得改革突破的先機了。

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[4]張博：我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新[J].河南科技，2011（17）.

[5]文斌：對農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)范流轉(zhuǎn)的思考[J].南方國土資源，2011（8）.