農村集體建設用地入市政策創新研究

○劉戰武

（北京大興區委黨校 北京 100024）

隨著城鎮化和工業化的推進，涉及到大量土地的市場化和非市場化利用。從現實來看，與城鎮國有土地相比，農村集體土地的利用在政策上受到很大限制。在城鎮化大量占用了農村集體土地的同時，農民從土地增值中獲益較少，缺乏合法的土地財產性收入渠道。在未來的新型城鎮化過程之中，農民如何從農村土地制度改革中獲取更多收益，如何在保障農民利益的前提下引入市場化因素來推動農村土地利用，將農村土地資源配置到效率最高的領域，盤活農民存量資產，是當前面臨的現實問題。在農用地受到嚴格保護的前提下，農村集體建設用地入市應該成為農村土地制度改革的突破口。

一、農村集體建設用地入市的政策背景

根據現行土地分類，我國土地分為農用地、建設用地和未利用地，建設用地又分為國有建設用地和農村集體建設用地。農村集體建設用地是指農村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各種非農建設所使用的土地，包括宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。2007年國土資源部39號令《招標拍賣掛牌出讓建設用地使用權規定》將工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅并列稱為“五類經營性用地”。本文研究的重點是宅基地和集體經營性建設用地流轉，以宅基地的用益物權和集體收益的分配權為切入點。

在中央最新的改革設想中，農村土地制度的市場化改革是大方向，十八屆三中全會的文件中，對此有一系列的明確指示。對于農民的宅基地，十八屆三中全會指出“保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行”。對于集體經營性建設用地，十八屆三中全會提出“建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制”。“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。需要指出的是，三中全會明確提出要“賦予農民更多財產權利”，“保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權”。

考慮到相關改革對現有政策將會形成沖突，新型城鎮化規劃明確提出了可進行試點探索：對需要深入研究解決的難點問題，如建立農業轉移人口市民化成本分擔機制，建立多元化、可持續的城鎮化投融資機制，建立創新行政管理、降低行政成本的設市設區模式，改革完善農村宅基地制度等，要選擇不同區域不同城市分類開展試點。

從上述政策內容可以看出，在未來的改革和新型城鎮化背景下，農村集體建設用地改革已經有了明確的方向：第一，宅基地是農民財產的重要組成部分，農民擁有宅基地的用益物權，是農民增加獲得財產性收入的重要渠道，是未來農村土地改革的重要方向。第二，在試點基礎上，可以慎重穩妥推進農民住房財產權的抵押、擔保、轉讓。第三，未來可以建立農村產權交易市場，推動農村產權流轉公開、公正、規范運行。第四，改革完善農村宅基地制度，將會在國內部分城市進行試點，按慣例，這種試點將有可能取得特殊的政策空間。第五，伴隨著人口城鎮化和城鎮戶籍制度的放開，宅基地等農民財產權在城鄉居民間的市場化流轉交易，將成為必然的趨勢。第六，集體經營性建設用地的流轉重點在規劃和用途管制上。土地要素的配置雖然由市場來決定，但還具有一定的特殊性，要實行用途的管制，不同用途的變換需要經過國家規劃的批準。

二、農村集體建設用地入市相關法律及政策之變遷

新中國成立后，宅基地制度經歷了從私有到公有的幾個階段：第一階段，1949—1962年，中國的宅基地是私有的，這種私有不僅是《土地法》所規定的，各個地方還頒發了土地權證。第二個階段，1962—1998年，農村宅基地屬公有私用，而房子是私有財產。在1998年以前，農村宅基地雖然是公有的，但城里人需要宅基地是可以到農村去申請的，知青、華僑或城里人在郊區當老師的，都可以通過劃撥取得宅基地。第三階段，1998年《土地管理法》取消了1988年《土地管理法》的第四十一條規定。在1999年以后國務院發了一系列文件，禁止城里人到農村購買農民房屋和取得宅基地。

《土地管理法》的這些規定，形成了農村宅基地使用的基本法律框架。此后的相關政策，進一步收緊了農村宅基地流轉。如2007年的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》明確規定，農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。

從農村集體土地的相關法律和政策變化來看，從1998年開始，農村的農用地制度改革是逐漸向前推進，可以流轉、可以市場化經營的。但與此相反，在農村宅基地的改革方面則是不斷后退，過去還可以流轉，現在是完全不可以。它不但是在改革上倒退，也把農民宅基地的許多權利從農民手中給拿走了。但在事實上，經濟發達地區和城郊區村一直就沒有停止過農村宅基地流轉，包括被法律明確禁止的向城鎮居民流轉，“小產權房”即為一例。在《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法（2008）》頒布后，農村宅基地向城市流轉變得更為普遍，形式更加多樣，農村宅基地流轉成了一個法律和政策上不斷限制、但在現實中卻不斷“違規發展”的現象，形成了一個隱性市場。

顯然，現行的法律法規與現實的農村土地改革的需求之間出現了矛盾，而且矛盾越來越突出，越來越激化，主要表現在以下幾個方面：一是城市地價不斷上漲，城市擴張也在不斷占用農村土地資源，但農民缺乏合法的渠道來分享城鎮化帶來的土地增值收益。二是農民外出務工，農村有大量房子常年閑置，但因收入微薄，在城市難以落戶。因此，國內亟待建立農村宅基地有償退出機制，使農民在農村的承包地、宅基地、集體收益權等財產權顯化，變為可交易的財產，助推農業轉移人口市民化。

十八屆三中全會之后，國內農村土地改革的思路發生了一些轉變，中央政策關注到了農村土地制度和現實的土地利用中的一些問題，這為今后的農村土地改革指明了方向。在目前，放開農村集體建設用地自由流轉和宅基地流轉交易的最大瓶頸就是法律紅線，未來如果按照十八屆三中全會的要求去試點，將會踩著“紅線”搞實驗。從政策操作層面來看，在加速地方試點工作的同時，國家應該考慮集體土地改革的頂層設計，不能使得地方試點游離在法律的邊緣。

三、國內各地在農村集體建設用地流轉中的實踐創新

國內不少地區在農村集體建設用地入市方面，進行了有益的探索，雖然這些實踐是在政策法規的邊緣游走甚至觸碰了法規的“紅線”，但對于未來的改革仍是大有借鑒意義。

1、溫州“農對農”流轉模式

早在2001年，溫州市率先出臺新政，規定集體土地上的建筑物、構筑物等依法轉讓時，其土地使用權可以隨同轉讓，轉讓方式包括出售、贈與、交換、作價入股。在城市（鎮）規劃區內，集體土地使用權轉讓時，先由市、縣政府將土地征為國有，再參照國有土地使用權轉讓規定依法辦理。規劃區外的農民宅基地，轉讓范圍由原來的同村調劑擴大到同縣轉讓，受讓方不需要繳納土地出讓金。2013年8月底，溫州市出臺《農村產權交易管理暫行辦法》，規定包括農村土地承包經營權、林地使用權、農村房屋所有權、農村集體經營性建設用地使用權等12類產權，可在縣域范圍內公開交易。值得注意的是，在《溫州市農村房屋交易細則》中規定，“農村房屋所有權是指農村集體建設用地、宅基地上的農村房屋所有權”。“農村房屋所有權交易是指在不改變該房屋的農村集體建設用地、宅基地使用性質的前提下，農村房屋所有權人依法將其房屋所有權有償轉移給公民、法人及其他組織的行為”。此外，“農村房屋所有權交易，應當遵循先地后房、依法、自愿、有償、公平、公正原則”。通過這種方式，溫州審慎地把農房與宅基地的權益連在一起。

圖1 溫州“農對農”流轉模式

2、樂清“農對非農模式”

2002年浙江樂清市成為推行集體土地使用權流轉試點縣。首先，強調集體土地上的建筑物、構筑物等依法轉讓時，其土地使用權可隨同轉讓，轉讓方式包括出售、贈與、交換、作價入股。其次，將轉讓范圍由原來的同村調劑擴大到同市轉讓，只要是樂清市范圍內的宅基地使用權，即可在樂清市戶籍者之間流轉。相關做法沒有形成文件，僅限于具體操作，“只做不說”、“摸著石頭過河”，農房所有權人可持房屋所有權證申請抵押貸款，金融機構予以默認。

由于政策上沒有依據，沒有房產證，也不能到政府辦過戶，但當地市場以民間信用——賣契的方式，巧妙地解決了這一問題。樂清市的“賣契”內容大致如下：“立賣實契人某某某，因另有發展，征得共有人同意，自愿將坐落在樂清市某鎮某某路某號混合結構三層一間，情愿折價賣給某某某為實業，日后任憑買方自行過戶及管業享用。賣方應提供日后過戶時一切有效證件及復印件，并協同買方辦理過戶手續”。“賣契”描述所售物業的組成，特別標明“地基一概在內”，且無其他權利糾葛。再下來，加注“永后不找不贖，雙方情愿，永不反悔，恐后口說無憑，特立此契，永為存照”。最后簽字前，是小字抄錄的賣方房產證的信息，包括產權證號、建筑面積、以及四至。落款簽字畫押的，包括賣房人和共有人，以及“居間人”。

圖2 樂清“農對非農”農房及宅基地流轉模式

3、湖南冷水江“市民落戶”模式

2012年，“市民落戶”被湖南冷水江市確定為推進城鄉一體化發展的重要工作，并在下轄的資江村和麻溪村試點。引導市民到農村投資，其中一個大膽的創新是，在當地投資50萬元的市民可以獲得當地農村“戶口”，即“涉農居民”，同時享有宅基地建房等權益。村里更以每畝30—50萬元的價格將村集體土地賣給前來落戶的市民，用于建別墅或者商業街開發。

冷水江的做法繞過政策限制，首先讓投資者落戶到農村，成為村集體成員，這樣就可以合法地購買村內土地，經過并不復雜的審批手續后，就可用于建設。但遺憾的是，該試點進行不到一年，由于與現行政策相背離，被媒體宣傳為“新圈地運動”，于2013年底被湖南省叫停。

4、北京大興鎮級統籌集體建設用地利用模式

北京大興區集體建設用地利用始于城鄉結合部地區的“工業大院”改造，所謂“工業大院”是指20世紀90年代中期以來，農村集體經營性建設用地租賃、轉讓給企業、個人使用，這些建設用地多數已成為廠房、倉庫、商場等，俗稱“工業大院”。

在將“工業大院”用地規劃改為綠化用地時，由于歷史上遺留問題較多，騰退問題無法解決，規劃目標難以實現。2011年大興區對規劃方案進行了調整，并在下轄的西紅門鎮進行試點。通過重新規劃，將工業大院應騰退土地中的20%由綠化用地調整為產業用地，進行商業開發，解決改造的資金問題。由鎮里牽頭，集中連片開發，將各村產業用地指標統籌使用。建立集體土地聯營公司，以村為單位進行土地入股，以土地聯營公司為平臺，負責工業大院拆除和全鎮集體產業用地經營管理，并進行招商引資，各村股份份額按照各地塊（不論新的規劃性質是產業用地還是綠化用地）面積及所處的區位等虛擬作價折算，從而引致土地使用權轉移。

聯營公司設置股份時，充分考慮了公司的未來發展和農民的長遠利益，允許各村集體經濟組織和農民可用閑置資金自愿入股，農民每股最低5萬，最高10萬，需通過所在村集體經濟組織入股。股份數量統一按5萬元/股計算，原則上20年不增不減，可轉讓，但不能撤資退股。社會資本不得入股。在收益方面，由公司按照股份份額支付8000元/股的保底收益，如還有盈余，再次按股分配。如遇國家征占地，地上物補償歸投資方所有，土地補償款歸村集體所有。

5、成都宅基地流轉模式

2007年6月，成都市被批準為“全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區”后，加快了農村集體建設用地流轉制度的完善步伐，創造了不少模式，比較有代表性的主要有以下幾種。

（1）入股模式。主要應用于城郊或經濟開發區土地整治，其特點是：農戶以宅基地使用權入股，成立具有“集體土地資產經營管理公司”性質的股份合作社，將農民集中居住后原有宅基地騰出的土地面積扣除集中建房用地后的剩余部分用于股份合作社搞商業開發。其實質是由集體企業代替房地產開發商直接在集體建設用地上進行建設和經營，將政府壟斷的土地增值收益和開發商獲得的超額利潤還給農民。

（2）置換模式。又稱“雙放棄”模式。其實質是用農村的宅基地使用權、農村土地承包經營權、農村集體成員權換取城市的居住權、就業權和社會保障權等權利。

（3）聯建模式。聯建模式主要用于汶川地震后的極重災區的農房重建，分為內部聯建（包括統規統建和統規自建）和外部聯建兩種，其實質是災民通過集中居住和原宅基地復耕節約建設用地，然后通過出賣建設用地指標籌集部分建房資金。

6、重慶“地票”模式

重慶土改也被稱為“地票交易”。郊區的農民把閑散的建設用地、宅基地等節約出來的土地，以及新開墾的河畔地和黃坡地作為耕地，請國土部門進行測量，測量之后發給地票，可到地票市場去進行交易，投資者買了地之后，搞開發建設，城市的規劃部門給予調節用地。地票模式運行了四年多，賣地總計收入200多億，集體拿了15%，個人拿了20%，農民切實分享到了土地增值收益。重慶地票模式的特點有：先復墾后占地，減少掛鉤風險；大范圍、遠距離統一價格置換，為城鎮化過程中農民轉戶進城提供利益補償機制；充實了新農村建設資金；土地交易轉化為票據化的模式，土地從空間上不可轉移的實物形態資產轉化為可交換的票據，使固化的土地資源轉化為可流動的資產。

四、農村集體建設用地入市的路徑

基于對上述相關政策的梳理和地方實踐的比較，我們對當前農村集體建設用地入市的路徑提出如下政策建議。

第一，對土地進行確權，這是對集體建設用地流轉的第一步，根據具體情況把土地所有權明確到戶，通過確權，促進土地的資本化，賦予農民土地財產權及其合法流轉的權利，成立農村產權流轉擔保公司，完善土地入市的各種配套措施。

第二，成立土地產權交易平臺，建立流轉交易的信息網絡，這一措施是建立在土地確權基礎之上的，該平臺將使集體建設用地使用權交易合法化。

第三，建立集體建設用地使用權抵押融資機制，明確稅費措施，逐步建立城鄉統一、房地一體的集體建設用地流轉、登記、抵押融資體系，核心是探索抵押融資機制，人民銀行、銀監會等金融管理部門研究制定集體建設用地抵押融資辦法。

第四，鼓勵集體建設用地流轉在更大范圍度試點，給予試點地區特殊的政策空間。雖然部分省市在已有的先期探索的基礎上，先后出臺了集體建設用地入市的地方規章，但沒有國家層面的法律支持，在具體實踐中會碰到許多障礙，影響了集體建設用地入市的效果，建議國家選擇若干地區先行先試，進行制度試驗和封閉運行，等待試驗成熟后，將這些制度上升到國家政策層面，進而推動全局性的集體建設用地制度改革。中國的改革突破，向來都是從基層的實踐中開始，如果坐等政策，恐怕就難以獲得改革突破的先機了。

[1]張志強：農村集體建設用地入市研究[D].中共中央黨校，2010.

[2]戴偉娟：城市化進程中農村土地流轉問題研究[D].上海社科院，2012.

[3]唐平：關于重慶市農村集體建設用地資本化的思考[J].中國城市經濟，2011（20）.

[4]張博：我國農村集體建設用地流轉制度創新[J].河南科技，2011（17）.

[5]文斌：對農村集體建設用地規范流轉的思考[J].南方國土資源，2011（8）.