建立完善礦產資源開發的地質環境準入與監督管理制度體系

○白雪華 孫 君 吳雅瑩

1、中國國土資源經濟研究院 河北 廊坊 065201

2、中國地質大學（北京）土地 科學

技術學院 北京 100083

黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業五位一體總體布局，明確提出大力推進生態文明建設，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。十八屆三中全會《決定》對加快生態文明建設進一步作出明確規定，總的要求是“建立系統完整的生態文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境”。地質環境是生態文明建設的工程基礎、資源基礎和環境基礎。地質環境保護的每一項工作，都與人民群眾生活改善、生態環境保護、社會經濟發展密切相關，在社會環境、生態環境系統中處于起支撐作用的基礎地位，搞好生態文明建設，就必須要做好地質環境保護工作，地質環境保護每項工作都是生態文明建設的具體工作。

一、礦產資源開發地質環境準入與監督管理制度的功能

礦產資源開發的地質環境準入與監督管理制度是礦產資源開發利用經濟效益與環境效益統一的落實點和國土管理部門進行礦山地質環境保護的重要抓手，也是貫徹落實十八大精神，建設生態文明的重要措施。

礦產資源開發地質環境準入與監督管理制度的建設有利于充分發揮國土資源部門的地質環境管理優勢，協調礦產資源開發與環境保護的關系。目前，以水環境、大氣環境、土壤環境、生態環境保護為主體的環境管理政策法規和體制機制既沒有涵蓋地質環境也沒有充分考慮其特殊性，很難對地質環境保護發揮有效作用。因此，在今后的國土資源開發管理和環境保護工作中應充分認識地質環境保護與管理的重要性，更新觀念，切實加強其地位，創新機制，以礦產資源開發地質環境準入制度為契機，充分依靠國土資源管理部門的管理手段和技術優勢，提高部門協調協作效率，建立并完善礦產資源開發地質環境準入制度體系。

礦產資源開發地質環境準入與監督管理制度不是一般的行為導向，而是一種制度和法律問題。對于違反地質環境準入與監督管理制度的單位和個人，必須追究其法律責任。因此，在新的《礦產資源法》中應該設立礦產資源開發的地質環境準入與監督管理制度專章，明確規定地質環境準入與監督管理的制度構成及其準入與監督管理規程規范。

二、礦產資源開發地質環境準入制度體系構成

礦產資源開發的地質環境準入制度大致包括兩類：技術準入層面和經濟及風險控制層面。其中技術準入層面的制度包括：礦產資源開發地質環境保護與治理方案評審認定制度、礦產資源開發地質環境影響評價制度、礦山建設項目及其用地的地質災害危險性評價制度。經濟及風險控制層面準入制度包括：礦產資源開發地質環境代價核算及代價控制制度、礦山地質環境恢復治理保證金制度、礦產資源開發地質環境損害補償賠償制度、礦產資源開發地質環境損害責任保險制度等。目前，技術準入層面的制度已經建立，主要是進一步完善的問題。而經濟及風險控制層面的準入制度還沒有建立。實際上，礦產資源開發的地質環境經濟準入制度是最便于操作、最能夠發揮作用的制度。沒有經濟準入制度做保障，技術準入制度就可能流于形式。

1、完善礦產資源開發環境影響評價制度

完善礦產資源開發的環境影響評價制度，要明確規定新建、改建、擴建礦山必須進行環境影響評價，制定礦產資源開發的環境影響評價中地質環境影響評價技術規范，增加環境影響評價報告中地質環境影響評價的內容。

2、完善礦產資源開發的地質災害危險性評估制度

要嚴格礦產資源開發利用的地質災害危險性評估制度，對于存在地質災害隱患和潛在地質災害威脅、危害的礦山項目要嚴把評估關，并對出具評估報告結論的責任單位和責任人實施終生責任追究制度。對于地質災害危險性評估報告中提出的地質災害防治措施是否落實到位進行督促檢查。

3、完善礦產資源開發地質環境保護與治理方案評審認定制度

新建礦山在辦理采礦權申請之前，編制礦山地質環境保護與綜合治理方案，經采礦權審批機關審查批準后作為申請辦理采礦許可的必備報件之一。已建和在建礦山，采礦權人要分期分批完成礦山地質環境保護與綜合治理方案編制工作，并作為采礦權延續、變更、轉讓等必備報件之一。

4、建立礦產資源開發地質環境代價核算制度

國土資源部應將礦山地質環境代價核算制度作為采礦權申請人申領采礦許可證的必經門檻，采礦權申請人在申請采礦許可證時必須出具由相應資質的核算機構編制，并經審核符合要求的礦山地質環境代價核算及代價控制報告。礦山地質環境代價核算及代價控制報告應根據礦產資源開發利用方案和礦山地質環境影響評價報告編制。如果礦產資源開發的地質環境代價超過開采礦產資源的預期收益，采礦權登記發證機關有權直接駁回采礦權申請，不予頒發采礦許可證。礦山地質環境代價核算及代價控制報告書可作為礦山地質環境恢復治理保證金收取的依據。

5、完善礦山地質環境恢復治理保證金制度

目前，從各省市相繼開展得礦山環境保證金制度的運行來看，保證金收繳標準不一。另外對于收繳的額度是否足以保證礦山地質環境損害的恢復也缺乏衡量尺度。

因此，國土資源管理部門在頒發采礦權許可證時，可依據礦產資源開發地質環境代價核算及代價控制報告書中的地質環境代價核算數額，按照相關規定要求采礦權人繳存礦山地質環境恢復治理保證金，作為采礦權人在采礦期間履行降低地質環境代價與地質環境治理義務的保證。對于未繳納保證金的采礦權人不予頒發采礦權許可證。

6、建立礦產資源開發地質環境損害補償賠償制度

礦山地質環境恢復治理保證金制度只能保障對礦產開發所造成的可以恢復治理的地質環境破壞的補償。要完全遏制礦產資源開發總體效益低于總體地質環境代價的開發行為，對于礦產資源開發所造成的不可治理恢復的地質環境破壞，必須建立補償賠償制度。地質環境損害補償賠償制度就是針對礦產資源開發所造成的地質環境破壞不能治理恢復部分的補償賠償制度，國土資源管理部門要建立管理機制督促和責成礦山地質環境損害實施方對受損對象及其權益人進行補償或賠償。

7、建立礦產資源開發地質環境損害責任保險制度

建立礦產資源開發的地質環境損害強制責任保險制度，來保障礦業權人在礦山開采過程中可能引發的地質災害、地質環境事故對礦區居民生命財產造成的破壞有足夠的賠償能力和保障機制。國土資源管理部門將礦產資源開發責任主體是否投保了地質環境損害責任保險業務，作為采礦權人在采礦期間履行降低地質環境代價與治理環境義務的保證之一。對于未進行投保的采礦權人不予頒發采礦權許可證。

三、礦產資源開發地質環境監督管理制度體系構成

1、完善礦產資源開發的地質環境現場巡查制度

現場巡查制度是國土資源主管部門的主要職能和依法行使地質環境監督管理的重要制度，是督促礦產資源開發主體落實礦山地質環境保護與治理方案的重要措施，可以說是礦山地質環境問題預防監督工作的核心環節。目前礦山地質環境現場巡查制度的實施不規范，沒有起到其應有的作用。建議修訂礦產資源法時對現場巡查制度進行較具體規定。

2、完善礦產資源開發的地質環境監測制度

建議盡快修訂出臺《全國礦山地質環境監測規劃》，并指導各省（區、市）制定礦山地質環境監測工作規劃，層層落實。切實健全各級監測機構，落實職責，明確任務。有關部門應盡快起草和出臺礦山地質環境監測管理辦法，盡快制定礦山地質環境監測工作規范、技術標準和技術規程。加強礦山地質環境監測隊伍建設，依靠科技創新，提高礦山地質環境監測工作水平。完善礦山地質環境監測體系，以滿足社會經濟發展的需要。加快礦山地質環境監測信息系統建設。提高礦山地質環境監測成果質量，創新服務方式，提升社會地位。

3、建立礦產資源開發的地質環境信息公開制度

信息公開的內容與形式采取自愿公開與強制公開相結合的方式。在內容上只設立信息公開的下限而不設立上限，同時要求必須使用通俗的語言，讓一個平均文化程度的公民能夠讀懂；在形式上由政府指定一種或者幾種的強制公開的信息平臺，其他的平臺可以由礦產資源開發主體單位自愿選擇。為了防止信息異化，除礦產資源開發主體自行提供法律規定的信息外，必須由地質環境管理部門來審核信息的真實性。

4、建立礦產資源開發的地質環境公眾參與制度

建立公眾參與制度就是用一系列的法律規定來保障公民參與礦產資源開發的地質環境公共決策的權利。建立公眾參與制度可以有效制約礦山地質環境主管部門的權利，同時也可以促進在礦山地質環境問題中各個利益方的合作。建立公眾參與制度首先要明確公眾參與主體范圍，只要認為該礦產資源開發行為造成的地質環境問題影響自己利益的公民都有權利參加到公眾參與機制中來，使公民的環境權得到切實體現；其次要從三個方面入手為公眾提供法律保障，即建立地質環境保護NG O、保障公眾知情權的、公眾參與程序的完善。

四、建立完善礦產資源開發的地質環境準入與監督管理制度體系中政府職能定位

1、明確地方政府在地質環境保護工作中的職責

《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》提出“加強中央政府宏觀調控職責和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責”、“區域性公共服務作為地方事權”。因此，地質環境保護工作要堅持屬地管理，明確地方政府職責。國土資源主管部門主要是制定政策，出臺規劃，加強監督指導。地方各級政府要將地質環境保護工作納入地方經濟社會發展規劃和財政預算。

2、強化各級國土資源管理部門在地質環境保護領域的社會公共服務職能

李克強總理在國務院機構職能轉變動員電視電話會議上指出，要按照“切實加強市場監管，創新公共服務提供方式，優化必要的行政審批程序，加強和改善宏觀管理”的要求依法提高行政能力。地質環境的社會屬性決定了其行政管理必須定位在社會管理與公共服務上，是一項以社會公共服務為主題的行政管理工作。因此，各級國土資源管理部門在地質環境保護領域應把工作重點放在以下幾方面：一是推進立法，明確地質環境保護的各項制度和管理要求。二是謀劃基礎工作布局，構建管理服務平臺。主要是組織技術支撐單位，通過調查摸底，讓公眾了解其所處地區的地質環境狀況；根據調查成果科學制定滿足地質環境承載力的區域發展規劃；利用監測手段，掌握本地區地質環境的動態變化情況，發布預報預警信息；加強保護與治理，保持良好的地質環境狀況，使之滿足公眾生產生活的需要。三是強化監督指導，制定標準，明確各部門、各行業的地質環境保護職責任務，并對其履行情況進行監督指導。四是組織科普宣傳，普及有關科學知識，提高社會認知度和公眾地質環境保護意識。

3、加強地質環境管理部門的宏觀管理職能

十八屆三中全會《決定》指出，“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場監管，加強各類公共服務提供”。所以地質環境保護工作也要進一步轉變思想，從過去技術管理的框框中跳出來，要把握好宏觀管理定位，善于謀劃，把地質環境保護的各項工作，納入地方政府經濟社會發展規劃的總體布局之中。全國地質保護工作的部署是站在全國高度，針對不同區域的不同問題，分別謀劃、分步推進的，各省、市、縣的地質環境工作要在服從全國地質環境工作部署的基礎上，根據本地區的特點，進一步細化。

[1]徐紹史：創新國土資源管理 促進生態文明建設[J].求是，2012（19）.

[2]關鳳峻：加強地質環境保護 服務生態文明建設[J].中國國土資源經濟，2013（5）.

[3]白雪華、馮春濤，完善礦產資源開發地質環境準入制度體系[J].資源與人居環境，2009（18）.

[4]李榮華：政府職能轉變的思考[J].特區實踐與理論，2013（3）.

[5]李君滸等：簡論我國礦山環境政府管理的經驗與不足[J].國土資源情報，2013（9）.