淺析土地利用存在的問題及解決方法

于淑華 楊麗君

摘要：在國家加強土地管理和嚴格控制建設(shè)用地指標(biāo)的大環(huán)境下，如何破解城市都市區(qū)建設(shè)中的土地保障難題，是關(guān)乎城市都市區(qū)建設(shè)能否順利推進的一個極為重大而緊迫的現(xiàn)實問題。因此本文圍繞城市都市區(qū)建設(shè)中的土地利用問題與解決方法進行了分析。

關(guān)鍵詞：土地利用 問題 解決方法

Abstract: In the countries to strengthen land management and strictly control the construction land of the environment, how to crack the urban metropolitan area construction land security problem is related to urban metropolitan areas to promote the smooth construction of an extremely important and urgent reality. This article metropolitan areas around the city construction land use problems and solutions were analyzed.

Keywords: land-use problem solving methods

中圖分類號：U412.1+4文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：

1.當(dāng)前我國土地利用方面存在的突出問題

1.1集約節(jié)約意識不強，土地利用粗放現(xiàn)象比較嚴重

據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，目前全國城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)共有閑置、空閑和批而未供的土地近400萬畝，各種人為因素造成的廢棄地2億畝，未利用地達39億畝。一項近期權(quán)威調(diào)查顯示，我國644個城市的人均建設(shè)用地已達133平方米，不但遠遠高于發(fā)達國家人均82.4平方米，而且也高于發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平。與此相伴而生的是，我國單位土地產(chǎn)出率十分低下。全國工業(yè)項目用地容積率0.3-0.6%，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率遠低于發(fā)達國家水平。在全國的經(jīng)濟百強縣中，耕地對GDP的貢獻率僅為每減少1萬公頃耕地增加13億美元的GDP，而美國的耕地轉(zhuǎn)化為第二三產(chǎn)業(yè)后對經(jīng)濟的貢獻率則為137.8億美元，兩者差距超過10倍。

1.2違法用地問題嚴重

據(jù)國土資源部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國各地違法用地占全部土地使用的30%-40%。部分基層政府的依法用地意識比較淡薄，部分縣（市）的違法用地數(shù)量較大、比例較高。土地違法行為主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是以政府為主導(dǎo)的重點工程、基礎(chǔ)設(shè)施違法現(xiàn)象較為嚴重，如道路、重點項目等。二是新農(nóng)村建設(shè)、城中村改造產(chǎn)生的土地違法行為，如小產(chǎn)權(quán)房問題。三是農(nóng)村宅基地違法用地問題。四是村干部或與村干部、鄉(xiāng)干部有關(guān)聯(lián)的人員違法建設(shè)的倉庫、工廠、企業(yè)、市場等。五是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中存在的問題，如不辦農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整手續(xù)就占用耕地或基本農(nóng)田進行施工，或以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為名進行非農(nóng)建設(shè)。六是國有土地存在的問題，主要為閑置土地及擅自改變用途等。

2.破解都市區(qū)建設(shè)土地瓶頸問題的對策分析

2.1轉(zhuǎn)變觀念，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立科學(xué)用地、集約節(jié)約用地的意識，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用

（1）嚴格堅持“工業(yè)項目向園區(qū)集中，人口向城鎮(zhèn)集中，住宅向社區(qū)集中”的原則，合理安排建設(shè)用地，盡量利用閑置土地和未利用地，嚴格控制和利用好建設(shè)用地計劃指標(biāo)。

（2）嚴把投資強度關(guān)，提高單位土地產(chǎn)出率。市級開發(fā)區(qū)每畝土地的實際投入不得低于180萬元；縣（區(qū)）工業(yè)園區(qū)每畝土地的實際投入不得低于120萬元；對省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)內(nèi)投資額低于5000萬元的項目，原則上不單獨供地，企業(yè)可通過租賃、購買標(biāo)準(zhǔn)化廠房等途徑解決經(jīng)營場所；對占地較大的企業(yè)，督促盡快增資擴股，擴大生產(chǎn)規(guī)模；對已動工開發(fā)建設(shè)，但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一，或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年構(gòu)成土地閑置的項目，要依法收取土地閑置費。建議建立項目投資評估制度，嚴把重大項目投資強度、投資進度關(guān)。

（3）加強密度、容積率技術(shù)控制。公共建筑用地的綠地不得大于35%，工業(yè)項目綠地率不大于25%，新建廠區(qū)的容積率一般應(yīng)大于0.8%，建筑密度不低于50%。工業(yè)項目用地內(nèi)部，行政辦公及生活設(shè)施用地不得超過用地面積的7% 。

（4）從稅費上嚴格控制土地浪費和土地閑置。實踐中，土地保有環(huán)節(jié)稅率低，是一些公益用地和企業(yè)用地過大的主要原因。因此，必須改革稅制，多使用土地的，要按累計稅率繳稅；開征土地閑置稅，提高用地成本，達到節(jié)約集約用地的效果。

（5）加強技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)控制。要充分利用容積率、投資收益率、建筑高度密度、衛(wèi)星圖等技術(shù)手段，從技術(shù)上、標(biāo)準(zhǔn)上嚴加控制。建立土地利用規(guī)劃空間交易制度，實現(xiàn)地下、地面、地上的高效利用。

2.2堅持集約節(jié)約利用土地是解決都市區(qū)建設(shè)中土地問題的根本保證

（1）轉(zhuǎn)變土地利用觀念。做到集約節(jié)約利用土地，首先應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)觀念創(chuàng)新，切實貫徹“節(jié)約集約用地是落實科學(xué)發(fā)展觀重要途徑”的思想。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，樹立科學(xué)用地、集約節(jié)約用地和耕地保護的意識，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

（2）加強節(jié)約、集約利用的制度保障。國土資源部2008年發(fā)布的《建設(shè)用地節(jié)約集約利用評價規(guī)程》明確提出節(jié)約集約利用是以符合有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)劃為向?qū)Вㄟ^增加對土地的投入，不斷提高城市土地利用效率和經(jīng)濟效益的一種開發(fā)經(jīng)營模式，并對城市建設(shè)用地集約利用從定義、模式、評價指標(biāo)到程序等方面作了全面規(guī)范，各省市在都市區(qū)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)切實貫徹落實。

2.3多策并舉，千方百計增加建設(shè)用地指標(biāo)

（1）充分利用占補平衡政策，采取以下途徑解決用地占補平衡問題：一是力爭把作為原則不允許“異地占補平衡”政策的例外，可以與其他城市通過占補平衡的方式，持續(xù)獲得建設(shè)用地指標(biāo)。用地指標(biāo)不能一刀切，占補平衡也不能一刀切，在國家目前尚允許省內(nèi)實行占補平衡政策的情況下，爭取省里給予特殊政策是完全可能的；二是積極爭取項目單位、省廳、市局協(xié)調(diào)與其他后備資源相對豐富的地市簽訂易地補充耕地協(xié)議,易地補充耕地；三是投資置換占補平衡指標(biāo)。可以通過到外縣市投資上項目、建設(shè)國家級省級開發(fā)區(qū)分區(qū)等形式作為交換條件，置換占補平衡指標(biāo)。

（2）通過合村并城、合村并鎮(zhèn)增加用地指標(biāo)。對城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)的周邊農(nóng)村，通過有組織、有步驟、有秩序地進行合村并城、合村并鎮(zhèn)、合村并點，調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)人口向城鎮(zhèn)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營集中、產(chǎn)業(yè)向集聚區(qū)集中，從而增加建設(shè)用地指標(biāo)。

2.4用足用活有關(guān)政策，盤活存量土地

（1）充分利用國家關(guān)于土地使用和小城鎮(zhèn)建設(shè)的精神。2000年6月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的意見》，明確指出要妥善安排小城鎮(zhèn)建設(shè)用地，對于重點小城鎮(zhèn)建設(shè)優(yōu)先安排用地指標(biāo)。國土資源部《關(guān)于加強土地管理、促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的通知》也指出，各地在小城鎮(zhèn)建設(shè)中，要認真貫徹“合理布局，科學(xué)規(guī)劃，規(guī)模適度，注重實效”的精神，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃。對已經(jīng)完成縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃的，要優(yōu)先分配農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)，縣域范圍內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)，要重點向縣城和部分基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)傾斜。

（2）加強農(nóng)村宅基地整理，挖掘內(nèi)部潛力。隨著我市城鎮(zhèn)化步伐加快，小而分散的農(nóng)村宅基地布局模式已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個重要因素。一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)、集體經(jīng)濟組織招商引資及小城鎮(zhèn)發(fā)展無用地指標(biāo)可用；而另一方面農(nóng)村建設(shè)用地使用方式粗放，特別是農(nóng)村宅基地閑置、浪費嚴重。通過農(nóng)村宅基地整理來增加耕地，是完成耕地占補平衡的重要潛力所在。以農(nóng)村宅基地整理為突破口，讓農(nóng)民享有更大的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，逐步實現(xiàn)農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中、集體企業(yè)向園區(qū)集中、個體經(jīng)營向規(guī)模化經(jīng)營集中的目標(biāo)。農(nóng)民自愿以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。有組織地對原村莊建設(shè)用地進行整理、復(fù)耕，再對節(jié)約下來的土地整合后再通過“招”、“拍”、“掛”出售，用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。逐步讓承包地和住宅地進入市場，實現(xiàn)自由交易。

2.5限制土地劃撥制度，對現(xiàn)有的劃撥用地進行整治

嚴格控制土地劃撥。土地劃撥制度是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在土地劃撥制度下，土地使用人既沒有壓力，也沒有動力去節(jié)省和節(jié)約利用土地資源。多占少用、早占晚用、優(yōu)地劣用、占而不用甚至亂占濫用的現(xiàn)象層出不窮。土地劃撥制度不但導(dǎo)致了市場上可以供應(yīng)的國有土地量減少，客觀上刺激了土地價格的上漲，而且還因為有權(quán)獲得劃撥土地的使用權(quán)人往往私下將劃撥土地伺機轉(zhuǎn)讓或者出租營利，造成土地收益的流失以及土地市場的不公平。

參考文獻：

[1]鄭偉元.中國城鎮(zhèn)化過程中的土地利用問題及政策走向[J].城市發(fā)展研究,2009,16(3):16-19.