試論提高審議意見執行力

□陸亮

試論提高審議意見執行力

□陸亮

作為監督工作的一個重要載體，審議意見制度的實施對于改進監督方式、增強監督實效，發揮了積極作用。但認真審視審議意見書從形成、辦理直至最終落實一整條工作鏈，這項工作仍存在有待改進之處。

加強對“一府兩院”的監督，是人大工作的重要方面，其最終目的在于督促“一府兩院”改進工作，推動解決事關全局和人民群眾切身利益的重大問題。近年來，各級人大在監督法的框架內，圍繞增強人大工作實效，作了不少有益的探索和嘗試，取得了一些成效。充分審議專項工作報告，并在此基礎上形成審議意見，交“一府兩院”辦理落實，便是成效之一。作為監督工作的一個重要載體，審議意見制度的實施對于改進監督方式、增強監督實效，發揮了毋庸置疑的積極作用。然而，認真審視審議意見書從形成、辦理直至最終落實一整條工作鏈，這項工作仍存在有待改進之處。

一、審議意見書的定位及特征

詳述審議意見各個工作環節存在的問題之先，有必要回歸本原，對審議意見的書面形式作一全面考察、進行清晰定位。審議意見書究竟是何種文稿？具有哪些基本特性？要準確回答這些問題，應厘清其與幾類相近文稿的區別。

首先，審議意見書不同于人大調研報告。人大調研報告一般形成于常委會會前，是在對“一府兩院”專項工作深入調查的基礎上，了解進展情況，發現存在問題，分析個中原因，提出合理建議，其體例相對較為完備。與調研報告不同，審議意見書需在常委會會后經主任會議研究同意，對“一府兩院”改進工作提出具體要求，行文體例上僅相當于調研報告的建議部分。不過，其效力比調研報告高。

其次，審議意見書不同于書面審議發言。書面審議發言是常委會組成人員圍繞審議內容發表意見建議的書面形式，具有較強的個體性，側重點也因人而異，對于一些問題的看法甚至截然相反。與書面審議發言不同，審議意見書作為集體意志，既要吸收書面審議意見，但又不能全盤照搬，有一個“去粗取精”“由表及里”的過程。

再次，審議意見書不同于一般參閱材料。一般參閱材料多為情況通報，是一種輔助性較強的文稿，其目的是讓閱者知悉某項工作的進展情況，一般不作硬性要求。與一般參閱材料不同，審議意見書的主要作用是督促解決具體問題，具有一定的剛性要求，且有辦理時限的嚴格規定。因此，執行力是其生命線。

梳理完審議意見書與相近文稿的區別，我們可以對其進行初步定位：審議意見書是人大常委會針對審議“一府兩院”專項工作時發現的重大問題，提出具體整改意見，交“一府兩院”限期辦理落實的一種文書。重大性、具體性、時效性、落實性系統構成審議意見書的主要特征。重大性，是指審議意見應涉及專項工作中關系重大、舉足輕重的事項；具體性，是指審議意見應提出可操作性較強的指向和要求；時效性，是指審議意見應設定明確的辦理時限；落實性，是指經過“一府兩院”的辦理，審議意見所提要求最終得到落實，這也是實施審議意見書制度的生命所在。

二、審議意見制度實施存在的主要問題

對照審議意見書的基本定位和主要特征，聯系審議意見制度實施工作實踐，這項制度的實施還存在以下幾方面的問題：

1.審議意見形成欠科學。實踐中，審議意見書的形成還不盡科學，往往容易丟掉“審議”二字，不是對組成人員的審議發言進行充分的梳理、歸納、吸收，而是簡單地將其變身為微縮版的人大調研報告，有違實施審議意見書制度的初衷。隨之產生的問題是，審議意見偏大求全、面面俱到，針對性和可操作性不強，“加大宣傳力度”“加強組織領導”之類的通用“藥方”見諸其中，難免落于空疏，一定程度上削弱了審議意見書的應有效用。

2.審議意見督辦少舉措。審議意見書交辦給“一府兩院”，僅是督促其改進工作的開始。意見能否得到最終落實，關鍵在于督辦力度的大小。然而，實際工作中，督辦恰是審議意見工作鏈條中相對薄弱的一個環節。審議意見書“一交了之”的現象一定程度存在，對“一府兩院”的辦理思路、辦理舉措、辦理進度等，人大實時跟蹤監督相對滯后，舉措仍然偏少，力度稍顯不夠。

3.審議意見落實不得力。審議意見落實與否，“一府兩院”一般要以書面形式向人大作專題匯報，這一做法也已逐步制度化、規范化。但是，這一制度同時也引發了一定的負面效應，即審議意見落實存在“文來文往”甚至“文不對題”的現象。一些落實情況的書面匯報，對之前審議意見中涉及的問題避而不談，“你說你的，我談我的”，變為本部門本單位的工作匯報，審議意見落實就此不了了之。

三、提高審議意見執行力的若干對策

審議意見書制度實施存在的上述幾方面問題，較大程度削弱了審議意見的執行力，應從以下幾個方面有針對性地加以改進，努力增強審議意見的執行力。

（一）抓源頭：科學形成審議意見

所謂源頭，即審議意見書形成環節。意見書質量高不高，關系到最終能否得到落實，可謂是審議意見制度的基礎。審議意見的形成應堅持以下原則：

1.要遵循本意。審議意見，是在審議基礎上形成的。繞開“審議”談提高意見執行力，也就失去了“源頭活水”，無異于舍本逐末。因此，認真組織開展審議，是形成審議意見的前提，也是提高執行力的基礎。審議又關乎審議什么、如何審議等問題。審議什么，事關監督工作選題，只有圍繞本地區中心工作和群眾關心的熱點、難點問題選擇議題，審議才能“點中穴位”，意見書方能“抓住麻筋”。如何審議，關系審議主體即組成人員的履職能力，一方面，常委會應圍繞議題組織委員開展學習、視察等活動，使其全面深入了解相關情況，為其充分審議提供保障；另一方面，委員也應圍繞議題，發揮自身專業優勢，深入開展調查研究，認真撰寫書面審議發言，積極建言謀策，提高審議質量。

2.要科學嚴謹。作為人大常委會監督“一府兩院”工作的重要載體，意見書代表著常委會的履職水平。因此，行文表述應當經過仔細推敲，一些數據和工作進展要及時更新，確保意見書嚴謹求實、客觀準確，避免說錯話、說過頭話等問題的發生。同時，意見書是集體智慧的結晶，編撰過程也是一個吸納綜合各方意見和建議的過程，應廣泛征求常委會組成人員的意見，并根據意見作出相應修改，最終應召開主任會議予以通過。

3.要簡明扼要。審議意見書針對“一府兩院”工作中存在亟待解決的重大問題，提出具體意見，要求限期整改。因此，審議意見切忌面面俱到、泛泛而談，而是要抓住主要矛盾、直指問題要害，多開“治病的藥方”，少說“正確的廢話”，以便“一府兩院”收到意見書后，對存在問題一目了然，對改進措施心中有數，從源頭上增強審議意見的可操作性。

（二）重過程：著力強化意見督辦

目前，審議意見督辦仍是一個相對薄弱的環節，應有針對性地探索加強意見督辦工作，為審議意見最終落實奠定堅實基礎。

1.設立專門督辦機構。黨委、政府系統都設有專門的督查機構，對重點工作進行跟蹤督查，發揮了積極的推進作用。人大雖然是監督機構，從宏觀層面督查推進“一府兩院”的重點工作。但是，審議意見“一交了之”的現象一定程度存在，也表明人大內部督查職能有待進一步細化。借鑒黨委、政府系統的做法，在人大設立相應的專門督辦機構，明確具體工作職能，對審議意見落實情況進行定期督查，并及時通報辦理情況，應是一個可供選擇的路徑。如若暫不具備設立專門督辦機構的條件，應由審議意見涉及到的人大相應工作委員會負責具體督辦，確保審議意見督辦主體明確、職責清晰。

2.發揮主任會議作用。主任會議處理地方人大常委會的日常重要工作，在常委會依法行使職權中處于重要地位。推動審議意見落實，督促“一府兩院”改進工作，是常委會重要工作之一，也應成為主任會議的重要內容。2008年11月26日揚州市六屆人大常委會第六次會議修訂通過的《〈審議意見書〉實施辦法》中規定：“根據需要，主任會議可以聽取（審議意見）研究處理情況的報告或者建議常委會會議聽取研究處理結果的報告，并對研究處理結果進行審議。”已經明確了主任會議可以聽取審議意見處理落實情況的職能。然而，從實踐來看，主任會議主要還是聽取政府專項工作匯報居多，聽取審議意見處理落實情況報告偏少，這也一定程度削弱了審議意見的督辦力度。因此，可以將聽取審議意見處理落實情況報告作為一項制度化、經常化議題，列入主任會議議程，切實加大審議意見落實的推力。

3.注重常委會再審議。人大常委會會議聽取審議意見落實情況，這一制度設計的初衷就是要增強審議意見執行的剛性，切實推動相關問題的解決。然而，實際操作中，審議意見落實情況多以書面形式印發，組成人員在審議的時候，往往重視會議議題的審議，輕視甚至忽略對審議意見落實情況書面匯報的審議，審議意見落實情況被邊緣化。改變這一現狀，審議意見落實情況不僅要書面印發給組成人員，更要引導組成人員對其進行充分的再審議，切實提高常委會會議對審議意見落實情況的重視程度，以此進一步增強常委會的審議監督效力。

（三）看結果：多措并舉推動落實

審議意見執行得如何，最終還是要看關涉的問題是否得到解決這一結果。落實審議意見，關鍵在于建立健全各項考核評價機制，真正做到一著不讓抓落實。

1.提升法律效力。監督法第十四條對審議意見的研究處理情況作出了規定，主要是明確了審議意見報送程序的相關事宜，對于審議意見落實事項的規定并未細化。不少地方人大常委會在總結實踐經驗的基礎上，也探索制定了審議意見實施的相關辦法。但囿于職權所限，對不落實審議意見的情況，很少作出剛性處理規定。鑒于上述情況，同時考慮到審議意見貫徹落實之于人大工作的極端重要性，應當在法律層面進一步提升審議意見書的效力，特別是對審議意見落實情況要作出明確規定。

2.納入考核體系。以評價考核的硬指標倒逼重要工作有序推進，是被實踐證明了的行之有效的工作方法。人大及其常委會由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。“一府兩院”辦理落實人大常委會的審議意見，其實質也是謀民利、紓民困、解民憂，是“一府兩院”工作的一個重要方面。從這個角度看，“一府兩院”落實審議意見情況，應當列為黨政年度工作考核的一項指標，以此增強辦理工作的約束力。

3.創新監督方式。作為審議意見的發出主體和“一府兩院”工作的監督主體，人大常委會應當進一步創新監督方式，狠抓審議意見落實。2011年，揚州市人大常委會對“三官法”執法檢查審議意見整改落實情況開展首次專題詢問，并在此基礎上進行滿意度測評。公檢法機關根據審議意見，逐條對照整改，取得了較好成效。實踐證明，不斷創新方式，強化監督實效，是推動審議意見貫徹落實的重要途徑。人大常委會應當在監督法的框架內，將有助于審議意見落實的既有經驗做法制度化，更加規范地就審議意見落實進行詢問、測評，甚至啟動質詢，探索建立審議意見落實的長效機制。

4.強化輿論監督。公開是最好的監督。在當下輿論監督日益成為人民群眾行使民主權利的有效途徑的大背景下，審議意見的落實也應借助這股力量。監督法明確規定，審議意見研究處理情況要向社會公布。目前，各地人大常委會貫徹這一規定的通常做法是，將審議意見落實情況編入人大常委會會報或者公報，向人大代表和社會公布。然而，這一做法知悉面偏窄，社會效果欠佳。鑒于此，可以進一步探索嘗試，借助媒體平臺，定期公示審議意見落實情況，增強輿論監督和群眾監督的力度，使意見辦理實效明顯增強。

（作者單位：江蘇省揚州市人大常委會）