低保對象就業(yè)的制約因素及對策

○王愛華

（沈陽工程學(xué)院 遼寧 沈陽 110136）

一、研究的背景

上個世紀(jì)90年代以來，伴隨著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的進(jìn)程，城市貧困問題成為中國政府和社會密切關(guān)注的一個熱點(diǎn)問題。為緩解城市貧困問題對中國社會的穩(wěn)定和發(fā)展帶來的潛在影響，1993年，上海市率先建立了城市低保制度。隨后，廈門、青島、福州、大連等城市陸續(xù)建立起這項制度。1997年9月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》；1999年9月，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，建立了一張覆蓋全國城市居民的“最后的安全網(wǎng)”，即城市居民最低生活保障制度，簡稱低保制度。低保制度是社會保障體系中的最后一道防線，與人民群眾尤其是貧困群體的生活息息相關(guān)。它的建立和實(shí)施對保障城市貧困人口的基本生活，維護(hù)社會穩(wěn)定，保障經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行都具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、問題的提出

就業(yè)促進(jìn)和福利依賴是任何一個國家的社會救助政策實(shí)踐的過程中必須充分考慮的問題。福利依賴問題的存在對社會公平、工作倫理的侵蝕效應(yīng)早已引起國內(nèi)外政府和學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注；另一方面，有勞動能力的低保對象（下文均簡稱為低保對象）的福利依賴既是對勞動資源的浪費(fèi)，又是對社會救助資源的侵占。因此，如何平衡救助與就業(yè)之間的關(guān)系，既防止福利依賴、促進(jìn)就業(yè)，又防止社會排斥，是各國社會救助政策現(xiàn)實(shí)的難題。

本文的研究目的是通過建立促進(jìn)低保對象積極就業(yè)的保障機(jī)制，激勵低保對象主動就業(yè)，最終實(shí)現(xiàn)擺脫福利依賴、提高社會參與程度并融入主流社會的目的。這對保障貧困群體的基本生存與促進(jìn)發(fā)展的雙重目標(biāo)來說具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。在最低生活保障制度執(zhí)行過程中，要著力強(qiáng)化低保對象的就業(yè)動機(jī)，制定并執(zhí)行切實(shí)有效的就業(yè)保障措施，最終使低保對象經(jīng)由救助階段的緩沖與調(diào)整，實(shí)現(xiàn)就業(yè)、擺脫貧困，最終實(shí)現(xiàn)去邊緣化。低保對象的就業(yè)是實(shí)現(xiàn)其去邊緣化的主要途徑。低保對象并非完全是消極的福利依賴者，在適當(dāng)條件下（如適當(dāng)?shù)木蜆I(yè)保障），低保對象也可以成長為積極的、負(fù)責(zé)任的公民，也有資格與能力追求個人的自我實(shí)現(xiàn)。

三、調(diào)查的基本情況

1、調(diào)查的范圍、方式和內(nèi)容。本文使用的數(shù)據(jù)來自沈陽工程學(xué)院資助的沈陽市低保家庭入戶調(diào)查項目。按照社區(qū)規(guī)模選擇大、中、小三個社區(qū)。按照社區(qū)干部提供的低保對象登記表共抽取調(diào)查對象。調(diào)查員由沈陽工程學(xué)院社會工作專業(yè)學(xué)生擔(dān)任，經(jīng)過統(tǒng)一培訓(xùn)后，由調(diào)查員進(jìn)行一對一調(diào)查。調(diào)查問卷包括調(diào)查對象的基本情況以及就業(yè)等方面的內(nèi)容。

2、樣本的基本情況。從性別上看，在53個被訪對象中，男性28人，女性25人，分別占52.8%和47.2%；平均年齡為44.7歲；從婚姻狀況來看，未婚占24.5%，已婚占35.8%，離婚占17%，喪偶占22.6%。

四、低保對象就業(yè)制約因素分析

1、人力資本價值偏低。人力資本價值是低保對象就業(yè)狀況的主要決定因素。低保對象在求職過程中面臨的自身難以逾越的障礙是人力資本價值偏低。教育程度低使得低保對象在接受新事物、新技術(shù)方面的能力較差，就業(yè)能力低，就業(yè)范圍也較為狹窄。低保對象即使實(shí)現(xiàn)就業(yè)了，也只能從事技術(shù)含量低、勞動報酬低的簡單體力勞動。在筆者進(jìn)行的調(diào)查中，53名失業(yè)的低保對象的學(xué)歷程度累計有8成多在初中及以下（如表1）。在對勞動者素質(zhì)要求日益提高的今天，這種狀況顯然不利于低保對象實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

表1 您的學(xué)歷程度 （單位：%）

2、高就業(yè)期望的抑制作用。在筆者進(jìn)行的調(diào)查中，超過8成的失業(yè)低保對象表示正在積極地尋找工作（如表2），同時，同樣有8成多的失業(yè)低保對象表示尋找工作“困難”或“非常困難”（如表3）。造成這種困境的因素很多，如勞動力市場的狀況、低保對象自身人力資本價值偏低等，除了這些因素之外還有一個非常重要的主觀因素，那就是低保對象的高就業(yè)期望。高就業(yè)期望值使得低保對象不能正視自己的客觀條件、不能理性判斷勞動力市場形勢，從而不愿接受“苦、臟、累”的低端就業(yè)崗位，從而形成失業(yè)。

表2 您是否在積極尋找工作 （單位：%）

表3 您去找工作時的難易情況 （單位：%）

3、附帶福利的負(fù)激勵作用。低保資格對低保對象而言，并非僅僅意味著每月的低保金，還意味著憑借該資格可以得到一系列的附帶福利。在低保對象很看重低保的附帶福利的情況下（在其看來，附帶福利的效用超過其可能獲得的就業(yè)收入的效用），如果就業(yè)導(dǎo)致其喪失低保資格從而導(dǎo)致其喪失附帶福利（如子女上學(xué)費(fèi)用減免和交通、住宅等照顧），那么低保對象的理性選擇就是不就業(yè)。由此可見，低保附帶福利對低保對象就業(yè)就產(chǎn)生了明顯的負(fù)向激勵作用。

4、低保對象的社會資本匱乏。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，低保對象大多社會交際面窄（如表4），這種情況限制了他們利用社會資源謀求發(fā)展的機(jī)會。中國社會明顯具有人情社會的特征。在尋找就業(yè)機(jī)會方面，熟人的介紹是一個重要的且具有實(shí)效的渠道。另外，低保對象的社會交往對象往往是與自己社會經(jīng)濟(jì)地位相似的社會成員，這進(jìn)一步使得低保對象的社會資本更加匱乏。

表4 您和親朋好友、鄰居之間的交往情況 （單位：%）

五、促進(jìn)低保對象就業(yè)的對策建議

1、激勵低保對象積極求職。一項有效的、可持續(xù)的低保救助制度不僅需要考慮如何滿足低保對象的生存需要，而且需要考慮制度的實(shí)施對個人就業(yè)選擇行為的影響，切實(shí)規(guī)避低保制度對低保對象產(chǎn)生的負(fù)向就業(yè)激勵。西方國家的“工作福利制度”的理念可以為我所用。該理念強(qiáng)調(diào)被救助者的義務(wù)，規(guī)定凡是有勞動能力的被救助者需要為救助金而工作，否則會失去獲得救助的資格。在這種外在的壓力之下，有勞動能力的低保對象不得不去積極求職。在這個過程之中，低保對象的社會責(zé)任意識得以慢慢培養(yǎng)，個人的工作倫理得以慢慢建立，有利于低保對象去邊緣化，成長為負(fù)責(zé)任的公民。

2、提供有效的就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助。由于低保對象人力資本價值偏低，其在求職過程中面臨重重障礙。政府應(yīng)該采取切實(shí)有效的措施向低保對象提供就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助。調(diào)查結(jié)果顯示，信息援助是低保對象迫切希望得到的外界援助，其次為技術(shù)培訓(xùn)和資金援助（如表5）。因此，圍繞上述三個方面向低保對象開展就業(yè)援助，可以在很大程度上突破就業(yè)瓶頸。積極做好低保對象的職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)是有效對策。要確保職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)的針對性、有效性和實(shí)用性。基于低保對象自身文化程度、學(xué)習(xí)能力等各方面的現(xiàn)實(shí)條件，開展豐富多樣、符合勞動力市場需求的就業(yè)培訓(xùn)。同時，針對低保對象社會資本匱乏，無法及時獲得有效的就業(yè)信息的現(xiàn)狀，積極開展務(wù)實(shí)的就業(yè)信息服務(wù)和就業(yè)援助。建立以社區(qū)為依托的社區(qū)支持系統(tǒng)。通過該系統(tǒng)向低保對象提供就業(yè)服務(wù)，收集、發(fā)布就業(yè)信息和培訓(xùn)信息，組織、推薦低保對象參加職業(yè)技能培訓(xùn)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)；積極組織開發(fā)社區(qū)公益性崗位和社區(qū)創(chuàng)業(yè)項目等。在社區(qū)的綠化、衛(wèi)生、便民服務(wù)等領(lǐng)域創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會。

表5 您希望獲得的就業(yè)援助

3、擴(kuò)大附帶福利的申請資格，弱化其對就業(yè)的負(fù)向激勵。一些低保對象之所以寧愿放棄工作的機(jī)會而不退出低保，一個重要的現(xiàn)實(shí)原因是伴隨低保身份而來的附帶福利。失去了低保資格也就等于失去了相應(yīng)的福利待遇。為促進(jìn)低保對象就業(yè)，政府應(yīng)該弱化這些福利待遇與低保資格之間的關(guān)系，建立與最低生活保障制度平行的專項救助體系，作為最低生活保障制度的補(bǔ)充，讓更多的困難群體、困難家庭都能夠得到相應(yīng)的福利。在切斷了低保資格與附帶福利之間的連帶關(guān)系之后，即便低保對象因?yàn)榫蜆I(yè)收入有所提高而退出低保，但只要未超過低收入線，他們?nèi)匀豢梢岳^續(xù)享受原來的附帶福利，這樣就消除了低保對象就業(yè)之后的擔(dān)憂。

[1]齊心：低保未就業(yè)人員求職意愿及影響因素研究[J].城市問題，2007（7）.

[2]章彬、高向東：城市低保與就業(yè)問題的經(jīng)濟(jì)分析[J].江淮論壇，2007（3）.

[3]齊心：北京市低保未就業(yè)人員的基本狀況及就業(yè)促進(jìn)政策研究[J].北京勞動保障職業(yè)學(xué)院學(xué)報，2007（4）.

[4]王磊：城市低保對象救助與就業(yè)問題博弈分析[J].財經(jīng)問題研究，2009（5）.

[5]李伊、易守寬、希洛：城市低保對象就業(yè)困難原因分析及對策建議——以昆明市幸福家園社區(qū)低保調(diào)查為例[J].云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2010（4）.

[6]姜麗美：我國城市低保制度存在的問題與改革路徑選擇——基于對就業(yè)的影響視角[J].南昌大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版），2010（6）.

[7]王欣：城市弱勢群體就業(yè)與再就業(yè)促進(jìn)的研究——基于低保人員與非低保人員求職意向的比較分析[J].中國集體經(jīng)濟(jì)，2011（1）.