甘肅省農村最低生活保障制度的現狀及對策研究

張紅霞　韓旭峰　陸春麗

摘 要：最低生活保障制度是政府為社會設立的最大的也是最底下的一張“安全網”，是保障公民生活的最后一道防線。最低生活保障制度是社會救助的核心，在保障公民的基本生活，促進社會穩定，構建社會和諧等方面起著關鍵的作用。然而，目前廣大的農村地區卻尚未建立起完善的最低生活保障制度，農村最低生活保障制度存在著起步晚，起點低，發展滯后等諸多問題。該文試圖從甘肅省農村最低生活保障制度的現狀入手，提出相關的對策建議，促進甘肅省盡快建立起完善的農村最低生活保障制度。

關鍵詞：甘肅省；農村最低生活保障制度；現狀；對策

中圖分類號 C913.7 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2014）01-02-04-04

最低生活保障制度是國家對家庭人均純收入低于當地最低生活保障標準的貧困人口，按最低生活保障標準進行差額補助的制度。它是社會保障體系中的最后一道“安全線”。鑒于我國特殊的國情，最低生活保障制度又劃分為城市最低生活保障制度和農村最低生活保障制度。近年來，隨著國家對“三農”問題的日益重視，農村最低生活保障制度也取得了長足的發展，見表1。截至2012年底，全國農村低保人數達到2 528.7萬戶、5 214.0萬人，比上年增加了454.0萬人，增長了9.5%。同時全國共發放農村低保資金445.0億元，比上年增長22.6%。2012年全國農村低保平均標準117.0元/人·月，比上年同期提高了16.2元，增長了16.1%。農村最低生活保障制度發展的日益完善，在救助農村貧困人口，緩解農村貧困方面起了不可替代的作用。

注：數據來源于民政部發布2012年社會服務發展統計報告。

1 甘肅省農村最低生活保障制度現狀

甘肅省是較早建立起農村最低生活保障制度的省份之一。從1996年開始起步探索，到2006年正式建立農村最低生活保障制度。甘肅省農村低保的覆蓋面不斷擴大，低保的人數不斷增加，低保的標準也隨著經濟水平的發展不斷提高。2007年底全省享受農村低保的人數為581.2萬人，覆蓋面41.67%。2011年和2012年達到329.1萬人和343.8萬人。同時農村最低生活保障的標準也從2006年的600元增加到了2011年的1 096元，標準增長了83%。2006年到2012年7a時間里，甘肅省農村低保人數增長了近5.91倍，覆蓋面擴大近2倍見表2。2000年，甘肅省經過努力使1 000多萬貧困人口圓了時代的溫飽夢。2011年全省貧困人口由756萬人下降至389萬人。甘肅省農村最低生活保障制度的建立與完善，有效地遏制了貧困的發生，更好的保障了貧困人口的基本生活。

注：數據來源于2006-2012年甘肅省統計年鑒。

2 甘肅省農村最低生活保障制度存在的問題

2.1 經濟發展滯后，農村最低生活保障標準過低 甘肅省作為西部典型的貧困省份，經濟發展水平遠遠滯后于東中部發達省市。2012年甘肅省GDP總量5 650.3億元，在全國31個省市中排名第27位。同排名第一的廣東省的57 067.92億元的GDP總量總比，相差近10倍。在農村低保資金的投入方面，甘肅省對農村低保資金的投入逐年增加：2007年，甘肅省農村低保資金支出25 686.7萬元。2010年和2011年分別達到226 605.5萬元、307 305.4萬元。雖然甘肅省不斷加大低保資金投入力度，但甘肅省需要救助的貧困人口多，貧困發生率高，低保資金入不敷出。具體表現在同全國發達省市的農村低保標準相比仍處于較低的發展水平：北京市2012年農村最低生活保障標準為5 110.15元/人，浙江省為3 857.50元/人。中部地區的內蒙古和山西省分別是2 699.64元/人和

1 719.94元/人，而甘肅省2012年農村最低生活保障標準僅為1 424.83年/人。雖然，2008年至2012年甘肅省連續5a上調農村低保保障標準，但是同全國農村低保標準平均水平相比，甘肅省的農村低保仍存在著保障標準過低，保障覆蓋面過窄的問題，見圖1。

2.2 城鄉最低生活保障標準差異大 由于計劃經濟和城鄉二元經濟結構的影響，農業長時期為工業發展服務，從而導致了中國非均衡發展的城鄉關系。也使農業的發展長期滯后，對農村發展的投入不足，農村貧困人口集中。鑒于此，社會保障的傾斜面應該側重于農村，但是目前城鎮的社會保障水平卻遠遠高于農村的社會保障水平。2010年，全國城市低保月保障標準為251元，農村低保保障標準年平均標準為1 404元，平均每月為117元。而且，城鎮居民在其他的保障項目，如養老保險、失業保險、生育保險所占比例遠遠高于農村人口，同時城鎮居民還享受各種社會福利和住房保障等優惠政策。

從甘肅省城鄉低保標準的具體水平來看，城鄉低保的標準差異較大，見表3。從2007年開始甘肅省連續5a上調城鄉低保標準，使全省的低保水平不斷提高。2006年到2011年城市低保月平均保障標準從153元上升到225元，農村低保年保障標準從600元上升為1 096元，使保障標準和補差水平都接近了全國的平均水平。雖然城鄉低保的標準都不斷的提高，但是城鄉低保標準的差異也在不斷的擴大。甘肅省年低保標準最高的蘭州市城關區的城鄉低保標準看分別是3 676/a，1 406/a，城市的低保標準是農村低保標準的2.6倍。城鄉低保標準的不同待遇不利于統籌城鄉經濟的發展，也不利于提高農民的積極性。

2.3 實施過程難以做到公開、透明、公正 2007年，國務院頒布了《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，系我國目前關于農村最低生活保障制度的最權威性條款。該《通知》對農村低保的對象范圍、農村最低生活保障標準、資金發放及實施原則均作了詳細的規定。很大程度上，指導了各地農村低保工作實施的規范化。甘肅省人民政府在2013年2月17日第二次常務會議上討論通過《甘肅省農村居民最低生活保障辦法》，成為目前甘肅省農村低保工作的指導指針。但是，在具體的實施過程中仍然出現了不少的問題。（1）在低保對象的確立上。《通知》明確規定農村最低生活保障對象是家庭年人均純收入低于當地最低生活保障標準的農村居民，主要是因病、傷殘、年老體弱、喪失勞動能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農村居民。《甘肅省農村居民最低生活保障辦法》第七條也規定：農村居民最低生活保障實行分類施保，根據具體的情況把低保對象劃分為三類。總的來說低保對象確立的方針就是保障特困家庭的基本生活。根據當地劃分的“貧困線”，低于當地農村的最低生活標準的即確立為低保對象。而在具體的實施中，很難科學合理的確立低保對象，實現“應保盡保”。尤其是在甘肅省，個別農村的貧困人口相對集中，需要救助的對象很多，但救助的名額有限。如何確立低保對象，使真正需要救助的對象在第一時間得到救助就成為低保工作的難題。因為，我國尚未有一個統一的貧困線標準，各地確立的標準也未必科學合理，所以在一定程度上使許多貧困對象被排除在低保范圍內。（2）低保的評選過程不夠公開、透明。《甘肅省農村居民最低生活保障辦法》第三條規定，農村居民最低生活保障堅持保基本，可持續，重公平，求實效的方針和應保盡保、公平、公正、動態管理的原則。要求受鄉（鎮）人民政府委托，在村黨組織的領導下，村民委員會對申請人開展家庭經濟狀況調查、組織村民會議或村民代表會議民主評議后提出初步意見，報鄉（鎮）人民政府；鄉（鎮）人民政府審核后，報縣級人民政府民政部門審批。然后再全村進行公示，對有爭議的對象要進行調查核實，認真處理。但是在實際的調查中發現，村民對低保的評選過程不甚了解，對低保的評選結果存在著很大的爭議。這都是低保工作在實施過程中普遍存在的問題。

2.4 缺乏相配套的法律、法規 2007年，國務院頒布《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，系我國目前關于農村最低生活保障制度的權威性文件。到目前我國尚未建立一部完整的《社會救助法》，有關農村低保的立法方面也較滯后，有關農村低保制度的法律散見于其他法律條款中或以行政命令頒布。而甘肅省先后頒布了《甘肅省人民政府關于建立城鄉社會保障制度的通知》、《甘肅省建立農村居民最低生活保障制度試行辦法》、《甘肅省農村居民最低生活保障辦法》等，在一定程度上彌補了關于最低生活保障制度在立法上的缺陷。但隨著最低生活保障制度在運行中凸顯的各種問題，以及從農民的現實需求入手，我們亟需一部專門的法律法規的出臺。使最低生活保障制度在實行中真正做到有法可依，以期適應最低生活保障制度建設的需要。

2.5 資金匱乏，籌資渠道單一 《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中規定：農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。地方各級政府和民政部門要根據保障對象人數等提出資金需求，經同級財政部門審核后列入預算。中央財政對財政困難地區給予適當補助。隨著經濟社會的發展，國家對民生事業日益重視，在社會保障資金的投入方面也逐年增加。充足的資金來源是社會保障事業順利進行的保證，反之社保事業將成為無源之水。甘肅省作為貧困省份，落后的經濟狀況直接導致了最低生活保障制度在保障標準和覆蓋面上遠遠滯后于發達省市的水平。在社會保障制度的平穩運行中面臨的最大挑戰就是資金匱乏，籌資渠道單一。因為資金匱乏，許多地方對貧困人口的最低生活保障制度采取“錢多多補，錢少少補，沒錢不補”的政策。因社保資金投入的不足，導致了最低生活保障制度的標準過低。許多地方的低保水平甚至不能保證居民的基本生活，嚴重的影響了低保制度保障基本生活的功能。這些都是甘肅省在建立完善的最低生活保障制度進程中所遭遇的“瓶頸”，如何增加籌資渠道，建立多層次的籌資渠道，保證社保資金的增值、保值，是最低生活保障制度平穩運行的關鍵。

3 對策建議

3.1 盡快出臺相關法律法規 目前全國尚未建立關于最低生活保障制度的統一法律法規，各地“各自為政”的局面不利于農村最低生活保障制度的施行與統一建制。現有關低保制度的規定，效力層次均不高。分別為地方性法規級別、地方性規章級別、其他規范性文件級別。完善立法體系建設，是農村最低生活保障制度建設中迫切而重要的一項工作。建立統一的《社會救助法》是完善社會救助制度的關鍵。最低生活保障制度建設必須高度重視法制化和規范化進程。要盡快出臺一部對低保的對象、低保的范圍、操作程序、社保資金的籌資渠道、低保標準的科學預算和管理體制等均做出詳細規定的法律。使低保制度在實施過程中真正做到“有法可依”、“有法必依”。

3.2 加大監督、監管力度，建立公開、透明的低保制度 公開、公平、真實原則是最低生活保障制度在實施過程中必須堅持的原則。建立公開、公平、透明的低保制度不僅是最低生活保障的內在要求，更是廣大人民的切實利益所在。因此，我們必須從各個層面入手建立公開、透明的低保制度。首先，必須提高基層干部的自身覺悟。使他們秉公執法，嚴格按照相關規定行使自己的權利。同時應大力鼓勵一批專業化的人才補充到基層的社保隊伍中，為社保隊伍增添新鮮的“血液”，使社保隊伍真正做到組織過硬，專業化程度高。這樣，在社保制度的具體實施中可以在一定程度上提高社保的工作效率，使社保工作朝著科學化、制度化的方向發展。其次，加強群眾對低保制度的科學認識。要廣泛的運用電視、廣播、網絡等現代媒介，使廣大的人民群眾對最低生活保障制度樹立科學的認識。在廣大的農村，使更多的農民樹立正確的“低保觀”。“不騙保”、不通過非正常渠道搞“人情保”，不搞“輪流坐莊”的“平均主義”。在農村中形成“促發展、反貧困”的進取意識，從根源上解決貧困問題才是完善農村低保制度的關鍵。再者相關部門一定要加強對最低生活保障工作的監督、監管力度。要鼓勵更多的公民自覺地加入到低保工作的監督當中。尤其是在低保對象的評選過程中，要評選出在當地有一定威望的村民擔任村干部，參加評選。要加強信息的透明度和公開度，召開專門的村民大會，使每一位村民都積極地參與到低保的評定過程中。“群眾的眼睛是雪亮的”，要保證他們的合法權利，這樣才能評選出大家“認可”的低保對象。另外，要做好低保的“公示”工作，對有爭議的農戶進行復查。相關監督部門要加大檢查力度，嚴懲違規的人員，對低保戶定期走訪、調查，完善低保的“退出”機制。真正做到低保制度的公開、公平、真實、透明，實現低保工作的動態管理。

3.3 構建城鄉一體化的最低生活保障制度 我國的社會救助制度起源于城市，現已建立起了較完善的城市最低生活保障制度。農村最低生活保障制度由于起步晚、起點低，在短時間內很難趕上城市最低生活保障制度的建設。我們必須分階段，分時期逐步實現低保制度的城鄉統一建制。就最低生活保障制度而言，城市最低生活保障制度首先在上海建立，經過試點、推廣、普及到進一步的完善的階段。而農村最低生活保障制度啟動于1995年，在相當長的一段時間內停滯不前，發展緩慢，直到2007年，國務院頒布《關于在全國建立農村最低生活保障的通知》，標志著農村最低生活保障制度在全國完成了建制。為了統籌城鄉發展和構建社會主義和諧社會，必須建立起城鄉一體化的低保制度。而且在低保制度城鄉一體化的進程中必須分步驟，有條理的進行。鑒于我國東中西部經濟發展水平差異較大，導致各地的低保水平層次不齊。因此我們應首先在農村地區全面建立低保制度，尤其在甘肅等貧困省份應該提高低保的保障標準、擴大低保的覆蓋面，在此基礎上逐步實現最低生活保障制度城鄉一體化的統籌。

3.4 構建多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩運行 充足的資金來源是社保制度平穩運行的保障。《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》規定：農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。但在甘肅省，地方財政吃緊，社保資金的投入嚴重不足。因此，建立多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩運行就顯得尤為重要。首先要加大政府的投入力度；其次，進一步健全社會保障費的征收力度，而且要形成多渠道的籌資來源，鼓勵社會慈善群體對低保的參與力度，鼓勵企業參與與個人參與等；再者開展社會捐贈，開展“獻愛心”活動。總之，只有資金到位，才能保證低保制度的運行朝著健康、有序的方向發展。

參考文獻

[1]謝瑞.甘肅省農村最低生活保障制度城鄉統籌發展研究[D].蘭州大學，2009.

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[10]王磊.中國農村最低生活保障制度研究綜述（J].理論與改革，2008（6）. （責編：徐煥斗）

2.4 缺乏相配套的法律、法規 2007年，國務院頒布《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，系我國目前關于農村最低生活保障制度的權威性文件。到目前我國尚未建立一部完整的《社會救助法》，有關農村低保的立法方面也較滯后，有關農村低保制度的法律散見于其他法律條款中或以行政命令頒布。而甘肅省先后頒布了《甘肅省人民政府關于建立城鄉社會保障制度的通知》、《甘肅省建立農村居民最低生活保障制度試行辦法》、《甘肅省農村居民最低生活保障辦法》等，在一定程度上彌補了關于最低生活保障制度在立法上的缺陷。但隨著最低生活保障制度在運行中凸顯的各種問題，以及從農民的現實需求入手，我們亟需一部專門的法律法規的出臺。使最低生活保障制度在實行中真正做到有法可依，以期適應最低生活保障制度建設的需要。

2.5 資金匱乏，籌資渠道單一 《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中規定：農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。地方各級政府和民政部門要根據保障對象人數等提出資金需求，經同級財政部門審核后列入預算。中央財政對財政困難地區給予適當補助。隨著經濟社會的發展，國家對民生事業日益重視，在社會保障資金的投入方面也逐年增加。充足的資金來源是社會保障事業順利進行的保證，反之社保事業將成為無源之水。甘肅省作為貧困省份，落后的經濟狀況直接導致了最低生活保障制度在保障標準和覆蓋面上遠遠滯后于發達省市的水平。在社會保障制度的平穩運行中面臨的最大挑戰就是資金匱乏，籌資渠道單一。因為資金匱乏，許多地方對貧困人口的最低生活保障制度采取“錢多多補，錢少少補，沒錢不補”的政策。因社保資金投入的不足，導致了最低生活保障制度的標準過低。許多地方的低保水平甚至不能保證居民的基本生活，嚴重的影響了低保制度保障基本生活的功能。這些都是甘肅省在建立完善的最低生活保障制度進程中所遭遇的“瓶頸”，如何增加籌資渠道，建立多層次的籌資渠道，保證社保資金的增值、保值，是最低生活保障制度平穩運行的關鍵。

3 對策建議

3.1 盡快出臺相關法律法規 目前全國尚未建立關于最低生活保障制度的統一法律法規，各地“各自為政”的局面不利于農村最低生活保障制度的施行與統一建制。現有關低保制度的規定，效力層次均不高。分別為地方性法規級別、地方性規章級別、其他規范性文件級別。完善立法體系建設，是農村最低生活保障制度建設中迫切而重要的一項工作。建立統一的《社會救助法》是完善社會救助制度的關鍵。最低生活保障制度建設必須高度重視法制化和規范化進程。要盡快出臺一部對低保的對象、低保的范圍、操作程序、社保資金的籌資渠道、低保標準的科學預算和管理體制等均做出詳細規定的法律。使低保制度在實施過程中真正做到“有法可依”、“有法必依”。

3.2 加大監督、監管力度，建立公開、透明的低保制度 公開、公平、真實原則是最低生活保障制度在實施過程中必須堅持的原則。建立公開、公平、透明的低保制度不僅是最低生活保障的內在要求，更是廣大人民的切實利益所在。因此，我們必須從各個層面入手建立公開、透明的低保制度。首先，必須提高基層干部的自身覺悟。使他們秉公執法，嚴格按照相關規定行使自己的權利。同時應大力鼓勵一批專業化的人才補充到基層的社保隊伍中，為社保隊伍增添新鮮的“血液”，使社保隊伍真正做到組織過硬，專業化程度高。這樣，在社保制度的具體實施中可以在一定程度上提高社保的工作效率，使社保工作朝著科學化、制度化的方向發展。其次，加強群眾對低保制度的科學認識。要廣泛的運用電視、廣播、網絡等現代媒介，使廣大的人民群眾對最低生活保障制度樹立科學的認識。在廣大的農村，使更多的農民樹立正確的“低保觀”。“不騙保”、不通過非正常渠道搞“人情保”，不搞“輪流坐莊”的“平均主義”。在農村中形成“促發展、反貧困”的進取意識，從根源上解決貧困問題才是完善農村低保制度的關鍵。再者相關部門一定要加強對最低生活保障工作的監督、監管力度。要鼓勵更多的公民自覺地加入到低保工作的監督當中。尤其是在低保對象的評選過程中，要評選出在當地有一定威望的村民擔任村干部，參加評選。要加強信息的透明度和公開度，召開專門的村民大會，使每一位村民都積極地參與到低保的評定過程中。“群眾的眼睛是雪亮的”，要保證他們的合法權利，這樣才能評選出大家“認可”的低保對象。另外，要做好低保的“公示”工作，對有爭議的農戶進行復查。相關監督部門要加大檢查力度，嚴懲違規的人員，對低保戶定期走訪、調查，完善低保的“退出”機制。真正做到低保制度的公開、公平、真實、透明，實現低保工作的動態管理。

3.3 構建城鄉一體化的最低生活保障制度 我國的社會救助制度起源于城市，現已建立起了較完善的城市最低生活保障制度。農村最低生活保障制度由于起步晚、起點低，在短時間內很難趕上城市最低生活保障制度的建設。我們必須分階段，分時期逐步實現低保制度的城鄉統一建制。就最低生活保障制度而言，城市最低生活保障制度首先在上海建立，經過試點、推廣、普及到進一步的完善的階段。而農村最低生活保障制度啟動于1995年，在相當長的一段時間內停滯不前，發展緩慢，直到2007年，國務院頒布《關于在全國建立農村最低生活保障的通知》，標志著農村最低生活保障制度在全國完成了建制。為了統籌城鄉發展和構建社會主義和諧社會，必須建立起城鄉一體化的低保制度。而且在低保制度城鄉一體化的進程中必須分步驟，有條理的進行。鑒于我國東中西部經濟發展水平差異較大，導致各地的低保水平層次不齊。因此我們應首先在農村地區全面建立低保制度，尤其在甘肅等貧困省份應該提高低保的保障標準、擴大低保的覆蓋面，在此基礎上逐步實現最低生活保障制度城鄉一體化的統籌。

3.4 構建多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩運行 充足的資金來源是社保制度平穩運行的保障。《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》規定：農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。但在甘肅省，地方財政吃緊，社保資金的投入嚴重不足。因此，建立多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩運行就顯得尤為重要。首先要加大政府的投入力度；其次，進一步健全社會保障費的征收力度，而且要形成多渠道的籌資來源，鼓勵社會慈善群體對低保的參與力度，鼓勵企業參與與個人參與等；再者開展社會捐贈，開展“獻愛心”活動。總之，只有資金到位，才能保證低保制度的運行朝著健康、有序的方向發展。

參考文獻

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2.4 缺乏相配套的法律、法規 2007年，國務院頒布《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，系我國目前關于農村最低生活保障制度的權威性文件。到目前我國尚未建立一部完整的《社會救助法》，有關農村低保的立法方面也較滯后，有關農村低保制度的法律散見于其他法律條款中或以行政命令頒布。而甘肅省先后頒布了《甘肅省人民政府關于建立城鄉社會保障制度的通知》、《甘肅省建立農村居民最低生活保障制度試行辦法》、《甘肅省農村居民最低生活保障辦法》等，在一定程度上彌補了關于最低生活保障制度在立法上的缺陷。但隨著最低生活保障制度在運行中凸顯的各種問題，以及從農民的現實需求入手，我們亟需一部專門的法律法規的出臺。使最低生活保障制度在實行中真正做到有法可依，以期適應最低生活保障制度建設的需要。

2.5 資金匱乏，籌資渠道單一 《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中規定：農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。地方各級政府和民政部門要根據保障對象人數等提出資金需求，經同級財政部門審核后列入預算。中央財政對財政困難地區給予適當補助。隨著經濟社會的發展，國家對民生事業日益重視，在社會保障資金的投入方面也逐年增加。充足的資金來源是社會保障事業順利進行的保證，反之社保事業將成為無源之水。甘肅省作為貧困省份，落后的經濟狀況直接導致了最低生活保障制度在保障標準和覆蓋面上遠遠滯后于發達省市的水平。在社會保障制度的平穩運行中面臨的最大挑戰就是資金匱乏，籌資渠道單一。因為資金匱乏，許多地方對貧困人口的最低生活保障制度采取“錢多多補，錢少少補，沒錢不補”的政策。因社保資金投入的不足，導致了最低生活保障制度的標準過低。許多地方的低保水平甚至不能保證居民的基本生活，嚴重的影響了低保制度保障基本生活的功能。這些都是甘肅省在建立完善的最低生活保障制度進程中所遭遇的“瓶頸”，如何增加籌資渠道，建立多層次的籌資渠道，保證社保資金的增值、保值，是最低生活保障制度平穩運行的關鍵。

3 對策建議

3.1 盡快出臺相關法律法規 目前全國尚未建立關于最低生活保障制度的統一法律法規，各地“各自為政”的局面不利于農村最低生活保障制度的施行與統一建制。現有關低保制度的規定，效力層次均不高。分別為地方性法規級別、地方性規章級別、其他規范性文件級別。完善立法體系建設，是農村最低生活保障制度建設中迫切而重要的一項工作。建立統一的《社會救助法》是完善社會救助制度的關鍵。最低生活保障制度建設必須高度重視法制化和規范化進程。要盡快出臺一部對低保的對象、低保的范圍、操作程序、社保資金的籌資渠道、低保標準的科學預算和管理體制等均做出詳細規定的法律。使低保制度在實施過程中真正做到“有法可依”、“有法必依”。

3.2 加大監督、監管力度，建立公開、透明的低保制度 公開、公平、真實原則是最低生活保障制度在實施過程中必須堅持的原則。建立公開、公平、透明的低保制度不僅是最低生活保障的內在要求，更是廣大人民的切實利益所在。因此，我們必須從各個層面入手建立公開、透明的低保制度。首先，必須提高基層干部的自身覺悟。使他們秉公執法，嚴格按照相關規定行使自己的權利。同時應大力鼓勵一批專業化的人才補充到基層的社保隊伍中，為社保隊伍增添新鮮的“血液”，使社保隊伍真正做到組織過硬，專業化程度高。這樣，在社保制度的具體實施中可以在一定程度上提高社保的工作效率，使社保工作朝著科學化、制度化的方向發展。其次，加強群眾對低保制度的科學認識。要廣泛的運用電視、廣播、網絡等現代媒介，使廣大的人民群眾對最低生活保障制度樹立科學的認識。在廣大的農村，使更多的農民樹立正確的“低保觀”。“不騙保”、不通過非正常渠道搞“人情保”，不搞“輪流坐莊”的“平均主義”。在農村中形成“促發展、反貧困”的進取意識，從根源上解決貧困問題才是完善農村低保制度的關鍵。再者相關部門一定要加強對最低生活保障工作的監督、監管力度。要鼓勵更多的公民自覺地加入到低保工作的監督當中。尤其是在低保對象的評選過程中，要評選出在當地有一定威望的村民擔任村干部，參加評選。要加強信息的透明度和公開度，召開專門的村民大會，使每一位村民都積極地參與到低保的評定過程中。“群眾的眼睛是雪亮的”，要保證他們的合法權利，這樣才能評選出大家“認可”的低保對象。另外，要做好低保的“公示”工作，對有爭議的農戶進行復查。相關監督部門要加大檢查力度，嚴懲違規的人員，對低保戶定期走訪、調查，完善低保的“退出”機制。真正做到低保制度的公開、公平、真實、透明，實現低保工作的動態管理。

3.3 構建城鄉一體化的最低生活保障制度 我國的社會救助制度起源于城市，現已建立起了較完善的城市最低生活保障制度。農村最低生活保障制度由于起步晚、起點低，在短時間內很難趕上城市最低生活保障制度的建設。我們必須分階段，分時期逐步實現低保制度的城鄉統一建制。就最低生活保障制度而言，城市最低生活保障制度首先在上海建立，經過試點、推廣、普及到進一步的完善的階段。而農村最低生活保障制度啟動于1995年，在相當長的一段時間內停滯不前，發展緩慢，直到2007年，國務院頒布《關于在全國建立農村最低生活保障的通知》，標志著農村最低生活保障制度在全國完成了建制。為了統籌城鄉發展和構建社會主義和諧社會，必須建立起城鄉一體化的低保制度。而且在低保制度城鄉一體化的進程中必須分步驟，有條理的進行。鑒于我國東中西部經濟發展水平差異較大，導致各地的低保水平層次不齊。因此我們應首先在農村地區全面建立低保制度，尤其在甘肅等貧困省份應該提高低保的保障標準、擴大低保的覆蓋面，在此基礎上逐步實現最低生活保障制度城鄉一體化的統籌。

3.4 構建多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩運行 充足的資金來源是社保制度平穩運行的保障。《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》規定：農村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級人民政府要將農村最低生活保障資金列入財政預算，省級人民政府要加大投入。但在甘肅省，地方財政吃緊，社保資金的投入嚴重不足。因此，建立多層次的籌資渠道，保證低保制度的平穩運行就顯得尤為重要。首先要加大政府的投入力度；其次，進一步健全社會保障費的征收力度，而且要形成多渠道的籌資來源，鼓勵社會慈善群體對低保的參與力度，鼓勵企業參與與個人參與等；再者開展社會捐贈，開展“獻愛心”活動。總之，只有資金到位，才能保證低保制度的運行朝著健康、有序的方向發展。

參考文獻

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