我國干部財產申報公開制度試點的現狀和思考

斯陽

[摘 要]不斷探索之中。目前，探索取得了不少積極成果，但與期望仍存在一定的差距。本文總結了我國部分地區試點干部財產申報公開制度的寶貴經驗，分析了需要解決的若干問題，為今后制度設計及實踐提供了思路。

[關鍵詞]干部財產公開制度；試點；分析

[中圖分類號] D630.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）01-0039-04我國內地對于干部的財產申報公開制度正處于

陽光是最好的防腐劑。干部財產申報公開制度是國際上通行的反腐利器。近年來，我國對干部財產申報公開的探索卓有成效。本課題組于2013年8到9月對浙江省慈溪市、江蘇省徐州市賈汪區等試點地區進行了實地調研，對在中國井岡山干部學院、中國浦東干部學院、國家教育行政學院、中共上海市委黨校、南京政治學院上海分校、中共克拉瑪依市委黨校培訓的615位廳局級、處級及后備干部進行了相關問卷調查，以期更好地推進干部財產申報公開制度建設，不斷取得反腐倡廉實效。

一、我國干部財產申報公開制度的試點探索

我國對于建立干部的財產申報公開制度在不斷的探索之中。2009年1月全國首例財產公開試點在新疆阿勒泰實行。阿勒泰地區廉政網對新提任的55名副縣級干部全部進行了個人財產申報公示。阿勒泰地區的干部財產公開試點的破冰之舉也成為當時社會各界關注和討論的熱點。隨后浙江慈溪、湖南瀏陽、寧夏銀川等地也紛紛先行先試。根據相關資料統計，從2009年至今，我國已有39個縣、市對干部財產公開試點進行了改革。

各試點地區的公開內容和方法不盡相同，也各具特色。最早試點的阿勒泰地區的財產申報項目詳細，包括工資、獎金、補貼、禮金、大額動產、不動產購置、交易、租賃收入情況及資金來源等都作為公開的內容，但在實踐操作中只選取其中的一部分在網上公示。寧夏銀川市則采取了申報內容在干部所在單位內部公示的方法，通過局域網或公告欄公示。湖北省荊門市掇刀區從2009年12月起試點干部財產公示，包括區委書記、區長在內的黨政部門領導干部的家庭財產全部在網上公開，領導干部申報率達100%，公示率100%。浙江省慈溪市采取了在內部進行公示的方式，建立了干部財產公開監督和懲戒制度，慈溪市紀委對申報情況進行檢查，對填報不完整的，下發廉情通知單，要求補填完整；對填報情況有異常的，市紀委要求提交書面說明，解釋情況，必要時紀委對干部進行廉政談話，談話情況均納入干部檔案。湖南省瀏陽市也對擬提拔的領導干部在瀏陽黨風廉政網上公布他們的年收入、房產、投資、車輛等所有財產。瀏陽市的干部財產申報制度結合了阿勒泰和慈溪兩地的“最公開方面”：在財產申報內容上借鑒“慈溪模式”，工資收入以及大宗財產實行徹底公開；在公示范圍上，則借鑒“阿勒泰模式”，通過報紙、廣播電視、網站等媒體進行公示，接受群眾監督。因此，瀏陽模式一度被稱為全國所有試點地區當中干部財產公開“最徹底的模式”。2009年11月，湖南省湘鄉市啟動縣處級領導干部的住房公示制度，在湘潭廉政網上公布了全市所有縣處級干部的住房情況。湘鄉市雖然只公布了官員的住房情況，但是敢于公布主要領導的財產狀況，這是一種突破，意味著是主要領導正在率先垂范，以身作則地推動干部財產公開。

近年來又出現一些新的試點地區，試點城市大有遍地開花之勢，這些試點區域主要集中在江蘇、浙江和廣東等東部沿海經濟發達地區。

2012年底，廣東省決定在珠海市橫琴新區和廣州市南沙新區，對領導干部家庭財產公開制度進行試點。珠海市橫琴新區處級干部的個人財產情況通過內部網絡向全區干部職工公示。南沙區試點領導干部財產公開申報的范圍是處級以上干部，包括新提拔的市管干部，以及從區外或其他部門調入南沙區的處局級干部。廣東本次試點具有三個鮮明特征：一是試點不再是一區一市憑一己之力展開，而是由省委有計劃地部署推進；二是切實從申報走向公開；三是明確試點完成后，2014年逐步推開。

2012年9月20日浙江省磐安縣開展競爭性選拔領導干部任前公示，對14位官員進行財產和職務任前公示，公開房產、車輛、投資和收入，財產收入精細到了元。徐州賈汪區的試點已經產生了一些經驗，取得了一定成效。徐州賈汪區的干部財產公示始于2012年1月，作為“勤廉評價系統”的一部分，全區600多名科級干部在網上如實公布個人財產，接受群眾監督。相較于內網和政務公開欄的公示，賈汪區的公示方法確實比較大膽、比較徹底，干部如果瞞報，很容易被舉報，這些都有助于提高財產公開的真實性。盡管賈汪區采取了自清式的申報公示，但干部家庭財產自我申報和公示的過程，也是廉潔自律的內化過程，更是把自己樹為監督對象的過程。賈汪區的經驗是早公開、多公開，不是坐而論道，也不是等配套機制健全了再公開。

二、我國干部財產公開試點工作的局限性

雖然干部財產公開的試點地區不少，也取得了不少實踐效果，但從制度完善的角度上來總結的話，仍然可以看到現實與期望存在一定的差距：

（一）試點的層級比較低。在先期試點領導干部財產申報的這些地區中，區、縣級政府占了絕大多數。就申報主體的級別來看，大多集中在科級干部。在公示對象上，擬提拔的科級干部成為最主要的公示群體。在試點地區中，只有新疆阿勒泰市、浙江慈溪市、湖南湘鄉市、湖北荊門市掇刀區將轄區主要領導干部家庭財產進行了申報和公示，涉及的都是縣處級干部。就目前預防腐敗問題的重點對象以及群眾對干部廉潔的期待來看，主要還是應當對處級及以上干部進行公示。處級及處以上干部擁有較大決策權，更能對重大政策出臺、重大項目決策、重要執法行為產生影響力。由于進行試點的地區多是縣一級政府，地方實踐仍舊擺脫不了“小打小鬧”的困境，還不能較好地反映干部的全貌，與民眾期待仍相去甚遠。目前試點層級低、公開內容和對象有限等均造成干部財產公開試點工作存在一定的局限性。因此，需要總結現有工作的經驗，認識不足，不斷提高試點的層級，擴大試點工作覆蓋面。

（二）干部申報的審核和公開的環節存在諸多缺失。申報體系中一個重要環節是調查核實，然后才進入關鍵的公開環節。調查發現，只有浙江慈溪市、湖北荊門市掇刀區等少數試點地區對干部財產申報資料進行了一定程度的核查，多數地區沒有相應的核查環節。多數試點單位是干部就財產向組織申報，沒有組織核實環節。試點地區中，新疆阿勒泰、湖南瀏陽市和湘鄉市、湖北荊門市掇刀區、寧夏青銅峽市、江蘇徐州賈汪區等選擇將部分內容在大眾媒體或網絡上進行公示。其他更多地區大都選擇了在單位內部公告欄或者局域網上公示。但事實上，這種“有限范圍公開”恰恰是積極而又穩妥的。說它“積極”，是因為它畢竟在推動干部財產公開申報上邁出了一步。盡管只在一定范圍內公開，但這個范圍內的人恰恰是干部的同事、熟人等，他們比起一般公眾更有可能了解其實際生活狀況，因此公開申報財產對相關干部仍然能夠起到一定的監督約束作用，是有積極意義的。說它“穩妥”，是因為它盡可能地減少了制度建立和推行的阻力以及可能會帶來的副作用。多數試點地區暫時只要求擬提拔的干部公開申報財產，這不僅減少了現階段推進干部財產公開的工作量，而且有利于排除某些既得利益者的干擾，使這一制度有逐步建立和推廣的可能。所以，盡管將所有干部都納入申報財產范圍是最終目標，但在制度草創時期，試點地區的一些謹慎操作無疑具有一定合理性。

（三）實踐效果還有待進一步觀察。多數地方在進行了干部財產公示試點后，都出現了“零投訴”現象。另外，所有試點地區都沒有出現所謂“官場地震”和“舉報風潮”，這既反映了試點地區基層科級、處級干部主體相對比較廉潔的實際情況，也一定程度反映了群眾對于試點的干部財產公開制度本身的不夠信任，還在觀察、觀望。除了慈溪市、荊門市掇刀區等在試點時進行了一定程度的面上核查工作外，大部分地方試點的干部財產申報公示都是“自清式”的，有關方面并不進行核查，即便進行核查也限于條件，力度也不大，這樣也就難免會出現部分干部在財產申報上弄虛作假，從而在一定程度上削弱了干部財產申報公開所能起到的反腐效用。

（四）缺乏法律支撐和制度保障。由于缺少自上而下的立法支持，也沒有干部財產公開的制度要求，地方進行試點往往源于地方黨委主要領導的決心和地方紀委的積極協調推動，因此，試點工作難度較大。2009年，新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽和湘鄉等地開始了風生水起的干部財產公示試點。但時隔三年之后，無論是當初的開路者還是新一波的后來者，似乎都刻意轉向了低調。由于這些地方試點成了社會關注的焦點，很容易引發社會上的顧慮，因而決策者和推動者自然越來越謹慎。有的試點隨著領導的更替自然政息。而有的試點則為了減少阻力，避重就輕、流于形式。干部財產公開是一項非常重大的制度安排，在一些地區進行短期實驗沒有問題，但想要長時間持續、大面積地推開，僅靠地方紅頭文件是行之不遠的。它需要頂層設計，也就是國家法律上的安排。中國要在財產公開立法上有突破，實現更廣范圍的公開，這樣才能在更深層次上消除腐敗的土壤。

（五）需要形成一個公開的大環境。當前形勢下，很多地方政府都意識到干部財產公示將是未來的發展趨勢，所以陸陸續續試點，大力對干部開展公開習慣的教育，建設一個理想的小環境。正如江蘇徐州賈汪區委書記吳新福所言：“推行財產申報在于培養干部的‘兩個習慣，即習慣在監督的環境下工作、習慣在法制的軌道上用權，最終讓勤廉成為賈汪的一種執政形象。”這是地方黨委負責人的呼聲，也是公眾的心聲。但如何實現更有效的核查、怎樣才能實現更徹底的公開，這些都需要從自上而下來改革和推動。我們在調研中發現，地方選擇低調試點，主要考慮的是社會接受度的問題，導致上下顧慮都比較大。如果全國或者全省上下都推行，這樣對大家更公平。民眾期待、輿論環境、試點經驗都已在，干部財產公示制度的推廣，在很多試點的地方政府看來，已是“只欠東風”。

地方干部財產申報和公開試點呈現出試點區域層級不斷提高、試點地區范圍不斷擴大、試點速度不斷加快、公示的力度不斷加大等特點，公開形式已經形成一種積極的示范和帶動效應。對于中國政治來說，形式本身就具有方法論意義，只有在方法確立之后，我們才能把完善方法提上議事日程。地方實踐所積累的經驗，對于建立全國性財產申報公開制度具有極大的借鑒意義，盡管這些地方試點在各項制度建設方面距離完善的財產公開制度還有不小差距，但值得作為具體的制度實踐理性加以積累。中央通過對這些地區的調研積累經驗，勢必能夠為制度上的設計提供事實樣本。同時，這種地方實踐某種程度上可以形成一種動力機制，即通過地方基層黨委、政府對領導干部財產申報公開制度的實施，對上級機構包括省級和中央層面形成一種制度實踐的推力。調查顯示，干部們認為應該通過領導帶頭、上下聯動的方式來推進財產申報公開制度的施行。

三、全面推行干部財產公開制度需要解決的若干問題

干部財產公開制度已然成為絕大多數國家反腐體系中的基礎性制度，我們沒有理由還繼續糾纏于它究竟是不是適合中國，而應該結合江蘇賈汪模式、浙江慈溪模式、湖南瀏陽模式和廣東模式的實踐經驗，適時在全國推廣。但是需要考慮的是目前我國處于經濟社會轉型和深化改革的關鍵時期，如何科學設計制度和控制風險，怎樣解決面臨的一些問題，是我們必須深入思考和謀劃的。

（一）對政治穩定的考量是影響干部財產公開的主要因素。我國正處于社會轉型期，各種矛盾相互交織，腐敗現象仍然比較嚴重。一方面，實行干部財產公開后會不會由于一部分貪腐官員特別是高級干部的集中落網，引起人民群眾對黨和政府的嚴重不滿，進而引發政治動蕩，這是領導層首先必須要考慮的問題。另一方面，實行財產公示后，那些預期會被財產公開之風剝去偽裝的人會不會采取群體性阻礙行動，引發政局不穩，這也是領導層必須要加以考慮的。我國正處于發展的關鍵時期，政治穩定是壓倒一切的，沒有政治穩定就沒有經濟社會的發展，甚至連已經取得的改革果實都有可能喪失。在這樣的情況下，不得不考慮如果一些干部財產過多，社會將如何反應等，不得不多花一些時間來思考和探索。這是當前我國干部財產公開制度遲遲不能出臺的主要原因所在。就在人們為干部財產公開制度出臺可能導致的政治風險擔憂時，許多地方在勇敢探索和實踐干部財產公開制度方面開展了一系列卓有成效的試點工作，積累了大量有益經驗。實踐已經證明，公開使干部更加廉潔，制度反腐效果初顯。

（二）相關配套制度不完善制約了干部財產公開。知易行難。建立一個新制度不僅要調整利益格局，而且需要相關配套制度的支持。目前，一是金融實名制度尚不完善。目前我國仍大量通行現金交易，金融實名覆蓋不全，導致財產核查困難。同時，與金融實名制密切相關的身份核實制度還不完善，身份證的管理仍然比較混亂，個別人有多張身份證，金融實名制在核查官員財產方面還遠遠沒有起到應有的作用。二是不動產登記制度還不完備。我國不動產物權登記的法律依據主要來自于單行民事法律、法規，如《中華人民共和國房地產管理法》、《中華人民共和國土地管理法》等，沒有統一的不動產登記法。同時，不同的法律法規規定的登記機關也不一致，登記信息還沒有實現整合，查詢比較困難，這些都使得財產核查非常困難。三是沒有建立起防止資金外逃的制度。在這種情況下，實行干部財產公開制度，必然會加速資金外逃，影響干部財產公開的實際效果。四是國際反腐敗合作制度不完善。雖然我國已經加入了《聯合國反腐敗公約》，但是由于我國還缺乏與之相適應的制度，與國際司法合作的慣例還存在較大差異，因此我國在開展國際反腐敗國際合作時還存在許多阻力，需要盡快完善相關制度，實現與國際的接軌。

（三）社會心理因素及部分既得利益群體的掣肘阻礙了干部財產公開。干部隱私權和公眾知情權的博弈，成為干部財產申報制度所面臨的核心問題。公眾利益與干部利益在博弈中不可能是均勢的。事實上，真正恐懼和反對實行財產公開的是干部中的一小部分，也就是那些通過不正當的手段集聚了大量財產的官員。對于干部群體中那些依靠貪贓枉法、貪污受賄而積聚大量財富的人來說，一旦干部財產公開制度實行，將意味著他們的不合法財產會公開暴露在公眾面前，進而面臨著鋃鐺入獄的命運。所以這個群體一定會不遺余力地反對財產公開。還有一部分干部可能因為占有信息資源優勢和崗位優勢而獲得的比較早、比較多的投資機會，獲得了比較早、比較多的灰色收入。這使得干部的家庭財富和生活水平大大高于其工資反映的水平。這部分干部自然對干部財產公開制度抱有擔心和顧慮。而多數干部考慮更多的是個人隱私是否會被侵害。公開財產問題不符合中國人傳統的社會心理。干部中有的人怕露富，有的人因不善于投資理財、財產偏低，可能就會從心理上害怕別人瞧不起，也會產生排斥心理。顯然，目前單就干部群體而言，在心理上還將有個調適和習慣的過程。

（四）社會上對干部財產公開還存在某些認識上的誤區。有的人以為干部財產公開就是所有公務人員的財產公開；有的人認定干部財產公開必須是在互聯網或報紙上公開；有的人以為干部財產公開不需要保護隱私；有的人認為財產多就是不廉潔；有的干部認為財產公開對自己不利。部分群眾將干部財產公開視為一種新的有效的查處腐敗官員的手段，他們期望通過實行這一制度，讓所有腐敗分子統統現形，然后開展秋后算賬，畢其功于一役。實際上，干部財產公開制度就是一種以預防腐敗發生為主旨的治本之策。根據國際上實現官員財產公開的137個國家和地區來看，公開的主體、內容、形式是不盡相同的。推行財產申報公示絕非網上“一曬了之”，財產申報資料必須合理合法公開，不是簡單地犧牲申報人的隱私權。同時，濫用財產申報資料的行為必須受到法律禁止。

我們要看到，社會上絕大多數人痛恨腐敗，但是不少的民眾公民權利意識和監督參與意識還不強，對腐敗現象習以為常，往往事不關己、高高掛起，有的人遠則罵之、近則伸手。也不排除有的人存在一定的“仇富”、“仇官”的陰暗心理。由于干部財產公開制度未真正建立起來，低成本、門檻低、不規范的人肉搜索工具監督官員，便成為人們的一個選擇，而網絡反腐異軍突起，問題官員死于微博的成功實踐，又會激勵他們更多地采用這種方式。此外，媒體熱衷于曝光倒臺官員的丑聞，像這種對落馬貪官一邊倒、跟風式的狠挖，習慣性地將落馬貪官描繪成無惡不作的妖魔，完成對貪官的丑化和妖魔化，在對貪官的集體道德審判中完成一次宣泄，將所有對腐敗的不滿都移情到對這只“死老虎”的深惡痛絕中，往往也夸大了腐敗的現實。

試點地區的探索和實踐，對推進干部財產公開起到了積極作用，特別是起到了宣傳推動作用。據2008年9月新華社的一次隨機調查，七成受訪干部表示反對財產公示，而支持者僅占一成。而根據2011年度法制藍皮書，已經有七成的公職人員支持財產公示。據2012年12月上海社科院發布的《上海法治發展報告（2013）》顯示，近八成干部贊成任前財產公示。我們的調查也顯示，86.16%干部支持公開，10.54%干部表示上級有要求就公開。經過若干年的啟蒙和宣傳，許多干部對財產公開從一開始抗拒、擔憂漸漸走向理解、支持。建立干部財產申報公開制度，正逐步成為全社會的共識。我們要堅定信心，推進漸進式改革，采取“立法支撐、完善配套、干部申報、重點核查、分步公開、形成特色”的做法，對新提任的領導干部采取先行公開的方式進行突破，逐步建立干部財產公開制度，用這一“陽光法案”保持干部隊伍的純潔性，更好地建設廉潔中國。

本文系國家社科基金重大項目（12&ZD076） 的階段性成果

作者系華東師范大學紀委副書記、監察處處長、副研究員

責任編輯：姚 東