新型城鎮化中的協調思想分析

李小建　羅慶

摘要 針對城市化操作過程中出現的問題，本文從“人地關系”理論出發，提出新型城鎮化本質上應強調城鄉協調，全面整合城鄉聚落體系，使大小不同、功能不同的各類聚落，形成統一和諧的整體；除了大、中、小城市及村鎮協調發展之外，還應考慮景觀城鎮化與人口城鎮化相協調，居住城鎮化與公共服務城鎮化相協調，有型的城鎮化與無形的城鎮文化相協調；在城鎮化的進程中，政府作用應與市場作用協調，其中市場推動是主要的動力，政府只能根據市場規律，順勢而為，恰當助推；城鎮化實施中，要注意上下協調，首先預測區域未來的人口發展趨勢和城鄉格局，再根據城鄉聚落等級、規模結構和空間結構，規劃每個聚落的區位及發展規模。

關鍵詞城鎮化；城鄉聚落；等級規模；城鄉和諧

中圖分類號F291.1文獻標識碼A文章編號1002-2104（2014）02-0047-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.02.007

黨的十八大提出中國要走新型城鎮化道路，并將城鄉一體化作為解決“三農”問題的根本途徑[1]。與此同時，2013年1月《中共中央、國務院關于加快現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》中提出，深入推進社會主義新農村建設[2]。在此政策背景下，各地把城鎮化作為拉動經濟增長的重要引擎[3]。國家發改委主導的《促進城鎮化健康發展規劃（2011-2020年）》預測，城鎮化將在未來10年拉動40萬億投資[4]。在新型城鎮化的引導下，不少地區推行新農村建設。據我們在山東、河南等省的一些地區調查，相當一些縣進行了新型農村社區的定點規劃，并按照規劃逐步實施。

無疑，這種政府主推的新型城鎮化建設對農村經濟社會發展具有一定的促進作用。但這種政策實施涉及農區社會經濟尤其是中國幾千年聚落傳承的巨大改變，學術界對其在操作過程中出現的問題比較關注[5-6]。比如：①改革開放以來中國城市化速度已經很快，一些地區把新農村建設列入新型城鎮化后，會進一步加快城鎮化進程。過快的城鎮化可帶來更為嚴重的環境、資源等諸多問題[6]。②前瞻性缺乏。中國農村未來的聚落格局發展趨勢怎樣？聚落大小及空間格局會呈現什么形態？在沒有科學研究并有令人信服的結論之前，如果按照統一模式規劃和建設，可能會帶來不可挽回的損失。③對傳統聚落利用不夠。一些新農村建設以新建村鎮為主，在建設過程中常伴隨“大拆大建”，而中國鄉村聚落是當地居民長時期人地相互作用的結果，反映了人們適應和利用環境的智慧。不考慮原有聚落格局的新農村建設，將不利中華民族幾千年傳統的人居環境中的延續。④用地問題。新建聚落多選擇在多聚落區域的中心區或交通便利區，這些區域多為良田成片區。在這里建立較大聚落會占用本已稀缺的基本農田。雖然理論上原有村子搬遷后會整理出農田，但多數地區把原有村莊用地作為建設用地指標做有償轉讓。其結果是農田面積不會增加，農用地質量會有所下降。此外，新農村建設多按當地戶籍人口分配居住用地，隨著人口城市化進程，不少居民會進入城市居住，由此帶來建設用地的空間錯位，等等。

這些問題主要形成于實際操作過程中。但之所以產生這些問題，主要在于其指導理論薄弱。鄉村聚落的發展雖然與多個學科有關，但其體系和空間格局本質屬于人文地理學研究范疇，聚落是人們利用自然的一種反映。其指導理論應該是“人地關系”理論[7-8]：“一定的地理環境只能容納一定數量和質量的人及其一定形式的活動”、“人必須依賴所處的地為生活的基礎，要主動地認識并自覺地在地的規律下去利用和改變地”[8]。以“人地關系”理論為指導，地理學家在鄉村聚落研究上做了許多工作[9-13]。這些成果對聚落差異、鄉村轉型、土地利用、空心村整治、縣域城鎮化等做了很好研究，對城鎮化過程中的村鎮建設具有很好的借鑒作用。但是，新型村鎮建設及新農村建設中，還有一些亟待解決的理論問題有待研究。從“人地協調”理論出發，可以對新型城鎮化及新農村建設做以下梳理。

1新型城鎮化本質是城鄉協調

依據規模大小和功能差異，聚落可以分為若干等級，如特大城市、大城市、中等城市、小城市、縣城、建制鎮、中心集鎮、一般集鎮、中心村、基層村等[14]。一般意義上，城鎮化是指人口由農村向城或鎮轉移的過程。由此把聚落的諸多等級差別，概括為城鎮與鄉村兩類。在城鎮與農村的基礎設施和公共服務差別明顯的情況下，此概念可用來表征人民生活水平的提高和社會進步。但也帶有重城鎮、輕農村的價值判斷。隨著社會的發展和技術的進步，農村聚落的基礎設施不斷完善，而城市的擁擠和環境問題，使一些居民向往農村居住環境。在有些發達國家，已經出現了逆城市化現象。所以，從本質上講，新型城鎮化并不單單是農村人口向城鎮的轉移，而應該是全面整合城鄉聚落體系，使大小不同、功能差別、環境各異的各類聚落，形成統一和諧的整體。

把新型城鎮化理解為城鄉聚落體系結構合理化的調整過程，對于中國這個農村居民占主體的國家，具有特殊意義。我國人口眾多，土地資源有限，農業文明根基深厚，不可能像日本、澳大利亞、墨西哥等國那樣，將人口集中在少數幾個大都市。將大、中、小城市與小城鎮、村鎮協調發展，尤其是加強中小城市和村鎮的建設，使不同等級的城鄉聚落充分發揮作用，成為吸納農村人口的重要平臺，可成為中國城鎮化路徑的重要選擇。

將城鄉聚落看作一個體系，要用系統觀點考慮其發展變化。系統論強調整體性、關聯性、等級結構性、動態平衡性和時序性[15]。在新型城鎮化建設中，要考慮不同等級、不同類別聚落與城鄉聚落整體的關系。各等級城鄉聚落在人居聚落系統中都起著特定作用，它們之間相互關聯，構成一個不可分割的整體。以此理論為指導，各地就會在新型城鎮化中注重科學的頂層設計，省、市、縣、鎮等不同層次的規劃相互銜接，發揮不同的作用；以此理論為指導，各地就會在新型城鎮化中統籌考慮大小不同的聚落相互協調，在新農村建設中考慮幾千年來形成的農村聚落體系的承繼。

李小建等：新型城鎮化中的協調思想分析中國人口·資源與環境2014年第2期2新型城鎮化的核心是內部協調

其一，大、中、小城市以及村鎮協調發展。新型城鎮化不僅包括城市地區的建成區擴展進程，更主要的是廣大農村地區人文景觀的變化，尤其是小城鎮和村鎮的發展。在發展中，要注意大中城市的土地集約利用，村鎮的相對開敞[16]。黨的十八大報告提出的“生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀”[1]，是我們發展不同規模、不同類型的城鎮的指導原則。事實上，我國城鎮空間利用上，一方面存在土地資源利用效率低下，如我國十大城市群（京津冀、長三角、珠三角、遼中南、山東半島、海峽西岸、中原、長江中游、關中和川渝）占全國經濟總量的2/3，但只承載了全國人口的1/3[17]。我國城鎮建設用地總規模已近8萬平方千米，如果按世界園林城市標準每平方千米居住一萬人，現有建設用地可容納8億人，而實際上我國按城市化率52%計算，城鎮人口只有6億多，其中還有2.6億為農民工，非本地農民工為1.6億[18]。另一方面，村鎮不夠開敞，生態環境不夠秀美。有些小城鎮建設跟大中城市一樣密集，一樣高大，甚至一些農村社區也建起了高樓。大、中、小城市及村鎮協調，尤其是小城鎮健康發展方面應給予特別關注。

其二，土地城鎮化與人口城鎮化相協調。上世紀90年代以來，尤其是2000年以來的快速城市化進程中，全國各地掀起了以開發區、工業區、新城區為主的城市建設熱潮，城市用地迅速擴張[19]，而這些地區僅僅是在土地上或是景觀上實現了城市化，缺乏相應的產業和人口支撐，少數新區甚至成為“空城”。城市建設用地大幅擴張、農村建設用地沒有減少甚至增加，并沒有帶來等效的農村人口的有效轉移。而新型的城鎮化強調工業化和城鎮化良性互動，將城市建設用地增加與農村建設用地減少相結合，城鎮建設用地增加與人口有效轉移相協調，實現城鄉土地要素平等交換，促進土地城鎮化和人口城鎮化的協調推進。

其三，居住城鎮化與公共服務城鎮化相協調。目前我國城市化率已經超過50%，統計口徑上是將諸如農村進城務工人員等城市常住人口納入城市人口范圍，但這些人員僅僅是在城市中就業和居住，缺乏同城市戶籍人口同等的教育、醫療、就業、社會保障等公共服務。按照享受城市公共服務的人口統計，中國城市化率只有35-36%。新型城鎮化強調公共服務均等化以及公共資源的均衡配置，使居住城市化同社會保障城市化相協調。

其四，有型的城鎮化與無形的城鎮文化相協調。城市是人類社會的一種文明形態，城市文明除了完全不同于農業文明的物質文明、完全不同于農業文明的生活方式之外，還包括引領現代城市發展的文化和隱含在現代城市中的居民習慣。與農民居住城鎮化、就業城鎮化、公共服務城鎮化相比，文化和習慣的城鎮化更是比較緩慢的過程。新型城鎮化應該強調這種無形的文化和習慣的改變，強調人們的行為與城市文明的要求相協調。

3新型城鎮化機制強調市場協調

城鎮化是工業化和農業現代化在人們居住空間格局上的反映，是社會經濟發展的一種自然結果。經濟社會的現代化，表現在人口結構上是城鎮化，農村人口轉為城市人口；從產業結構來看是工業化，產業主體從以農業為主轉向以工業及其相關產業為主；從人類發展長期依賴的農業本身來看，經濟技術的發展使農業采用現代理念、現代技術、現代管理方式從而帶來農業生產效率的大幅提高。比較成熟的經濟應該是工業化、城市化和農業現代化協調發展，互相促進互相融合。因為只有實現工業化以后，通過積累才有經濟實力反哺農業，促進農業現代化；實現工業化后，就業主要是在第二、第三產業，居住地也主要是在城市。

從比較成熟的發達國家的發展歷程看，工業化、城鎮化和農業現代化的發展是大致同步的，也是協調的。在英國、美國或其他西歐國家并不存在“三化”發展不協調的明顯問題，也沒有看到它們就“三化”不協調發展問題提出過什么理論以及如何解決“三化”不協調，因為它們的“三化”發展是在自然地、穩步地進行，工業化的同時促進了農業現代化，農業在國民經濟中的比例逐漸減少，農業人口的比例也在逐漸減少，人均的農業資源在逐漸增加，農業技術的投入和進步在逐漸加強，自然就逐漸實現了農業的現代化。同時，隨著工業和第三產業的發展，城市提供更多就業機會，吸引剩余勞動力由農村向城市轉移，城市化也在自然穩步的推進。

在建設有中國特色的社會主義道路上，為什么我們的工業化、城鎮化和農業現代化發展呈現不同步現象？這與中國經濟社會發展的特殊背景密切相關。一是中國的多數人口生活在農村，農民是中國社會的主體；二是中國實行特殊的工業化，1978年以后，隨著改革開放的實行，工業化在中國鋪天蓋地地進行，尤其是在中國的農村，工業化發展迅速，從而使得中國的城鎮化水平遠遠落后于工業化，比如2000年中國的國內生產總值（GDP）首次達到一萬億美元的時候，城鎮化率僅為36.2%，同樣地美國在上世紀60年代GDP達到一萬億美元的時候，其城市化水平為80%；日本在上世紀80年代GDP達到一萬億美元的時候，其城鎮化率為65%[20]。在這種背景下，強調城鎮化，通過加快城鎮化改變城市化與工業化不相協調的局面，具有十分重要的意義。正如有三人體形相當，同步前行，若外力助推一個超前，這時要改變前后錯落的局面，最直接的方法是外力助推其他人加速前行。

這是我們理解我國政府推動城鎮化的理論基礎，但是肯定政府的能動作用的同時，決不能忽視城鎮化應該與經濟發展相協調的本質。與自給自足的農村經濟狀態相比，城鎮是一個交易成本較高的人口居住形式。所以一地的城鎮發展應與當地的專業化社會分工和勞動生產率增長相匹配。在“城”與“市”的關系上，“城”只是形式，“市”才是內容，才是城市持續發展的原動力。“市”主要是經濟活動，尤其是專業化的經濟活動，并由此帶來大量的交易。從這個基點出發，城鎮化的進程應該更多依靠市場機制的作用。在本質上，市場機制可以引導經濟活動中的資源配置優化，同樣可以促進居民的就業和居住優化。政府所做的，只能是逐步認識市場規律，順勢而為，恰當地助推城鎮化的發展。這種助推方向要正確，用力也要適當。否則，就會導致出現有些人們特別愿意去的城市，卻投資不足，設施不足；有些人們不愿去的地方，路卻修得很好，樓蓋得很高。

從市場發展角度考慮，城市化是生產力發展的客觀結果。城鎮化的直接原因是居住的集聚，而居住集聚又主要受就業機會集聚的影響，就業又與經濟發展密切關聯。一地的經濟發展，又是各種區位優勢綜合利用和制度、科技相互作用的結果（見圖1）。

4新型城鎮化實施強調上下協調

從聚落空間結構調整角度實施城鎮化，可以沿著區域人口變化、轉入城市人口、聚落等級規模、聚落空間結構、聚落調整的階段劃分、聚落區位選擇的路線進行分析論證（見圖2）。以下簡述其中的五個問題。

圖2新型城鎮化實施路徑

Fig.2Implementation path of newform urbanization

第一，區域城鎮與鄉村人口變化。發達國家的經歷表明，城鎮化過程將驅動鄉村人口的變化[21]。據中國現代化戰略研究課題組研究，中國在2030年前后有可能完成第一次農業現代化，農業增加值占GDP的比重將低于15%，農業勞動力占所有勞動力的比重將低于30%；到2050年基本實現農業現代化，農業現代化程度達到世界農業中等水平，農業增加值占GDP的比重將低于5%，農業勞動力占所有勞動力的比重將低于10%[22]。另有學者通過建立模型對中國城市化率進行預測，到2030年中國城市化率將達到70%左右[23]。國家統計局2012年農民工調查監測報告顯示，中國農民工達2.62億，其中有3 375萬人舉家外出務工[18]。如果這些農民工不再回農村，并將其家屬帶到城里，必將帶來鄉村人口的大幅減少。顯然，必須首先對區域的總人口以及轉入城市的人口做出預測。在一定時期居住在鄉村的人口是村鎮規劃的重要人口依據，是考慮一區域的城鎮化及鄉村聚落結構調整的重要前提。

第二，城鄉聚落的等級規模。聚落規模大小服從某種隨機分布，這種分布是區域發展過程中空間、人口競爭的平衡點[24]。作為隨機模型的一種實現，聚落規模在量上遵從Zipf規則。然而，有學者認為，鄉村聚落的規模-位序分布是一個動態、自組織的多尺度分形現象，并遵循新的規模-位序規律[25]。基于英國和以色列典型區域的研究表明，鄉村聚落規模-位序曲線的具體形狀與區域發揮作用的內在力量（如資源稟賦、非農就業機會、對外貿易和交通通訊等）有關[26]。雖然鄉村聚落的相對規模可以部分地由區位特征來解釋，但隨著運輸成本的下降，其解釋力有所下降[27]。區域農業資源稟賦對不同規模聚落的影響也存在著差異，即對門檻人數以上的聚落影響較小，門檻人數以下的聚落影響較大[28]。此外，基于美國的研究表明，大都市特征對遠郊不同類型鄉村聚落的規模影響有所差異[29]。根據以上理論分析，可以通過對中國聚落長時間的等級分布演化分析，并參考高度城市化國家的聚落等級規模關系，確定相關區域各種不同規模聚落的數量范圍，為聚落空間規劃提供依據。

第三，城鄉聚落的空間格局。基于德國南部聚落的研究，克里斯塔勒發現聚落的空間結構以及城鎮和農村聚落之間存在一定的規律性[30]。隨后，其他學者通過引入隨機的或者非規則的因素，產生更接近實際的模型[31]。但這些模型仍保持有克里斯塔勒所強調的規則性[32]。譬如，基于成都平原鄉村市場的分布研究，發現中國文化背景下村莊市集空間分布具有六邊形的特征[33]。然而，以中心地理論為基礎的聚落模型主要關注靜態的聚落空間模式，對聚落空間分布的動態過程（如生物物理、社會和人類決策）重視不夠[34]，而它們內在地驅動聚落區位的選擇。鑒于此，一些學者以持續時間模擬方法構建微分方程模型來對聚落動態進行研究，如，基于人口空間分布和就業機會的相互作用，提出動態的中心地模型[35]；基于人口遷移和經濟活動間的相互作用以及其在聚落空間結構的自組織過程的作用，構建聚落形成的動態模型[36]。另一些學者采取離散時間和離散空間相結合的方法對聚落動態進行建模（如元胞自動機模型、基于主體的模型）。如，Tang等在考慮空間模式和過程的整合、層級關系的表現以及處理復雜的非穩態聚落動態的非線性關系等基礎上，通過構建一個層級的模擬模型，對復雜的聚落動態進行研究[37]。雖然各地的自然條件不同會影響其六邊形形狀，但這種思想仍可作為區域聚落空間格局的規劃指導。

第四，聚落發展的階段性。鄉村聚落的演變會受自然、社會、經濟等多種因素的影響。在不同區域以及同一區域的不同發展階段，各影響因素的耦合關系及主導因素不盡相同，從而使鄉村聚落的演變具有明顯的區域性與階段性特征[38]。人類社會的早期階段，自然環境對聚落選址起著決定性影響。如，氣候會對人類居住環境、食物可利用率和生產力產生影響，進而影響聚落的區位[39]；地形會通過影響區域土地利用方式，進而對聚落形態產生作用[40]；土地的富饒程度和先前居民點的類型也影響村莊現有的空間分布狀態[41]。但是，隨著人類改造自然和利用自然能力的增強，聚落選址已超出傳統意義上的自然資源稟賦。鄉村城市化和農業工業化[42]、服務設施的空間集中[43]、交通設施的建設[44]、政府的政策和規劃[45]等都導致人口居住集中，新村落規模擴大，與此同時成千上萬的小村落廢棄并逐漸消失，造成鄉村聚落結構的根本改變[46]。總體取向是人類逐漸向經濟發展水平較高、交通便利、環境更宜居區位遷移[47]。

第五，聚落的區位選擇。在城鄉聚落的分階段規劃基礎上，可以進行聚落的區位選擇及發展論證。區位選擇要綜合考慮某區位作為人居聚落所具有的優勢，該區位周圍地區的自然條件、資源稟賦、社會經濟基礎，以及對周邊居民的吸引力。同時考慮本區位與周圍相鄰聚落的關系，從而論證當地經濟發展潛力，經濟活動可能提供的就業崗位數量。根據經濟活動所承載的人口和居住環境對周圍地區人口的吸引，預測該區域聚落的大致人口發展規模。以此為基礎，與自然環境相協調進行聚落總體格局、空間結構、建筑風格、文化特色等總體規劃。聚落區位選擇中，要盡可能考慮地區聚落的現狀，處理好歷史承繼與未來發展的關系。根據各地已有城市體系的發展情況，在聚落發展中不僅要注意小城鎮、專業集鎮、特色村與已有城市的聯系，還要注意在快速城市化地區未來城市體系變化，避免所選區位在若干年后又面臨拆遷的局面。

5結論與啟示

在人類社會發展的一定階段上，城市化是社會進步的標志。但本質上，城市化是在市場經濟的利益驅動下，生產要素集中、社會分工、資源利用效率提高的產物。所以從社會和諧、人民生活舒適的角度，資本導向的資源的過度集中也使得城市人感到諸多不便。歐洲一些國家已經出現了“逆城市化”現象。在這樣的背景下，全面審視新型城鎮化，可以提出以下思路：①強調城鄉協調，強調聚落本身的多樣化，大小不同、功能不同的城鄉聚落各有其存在的必要。新型城鎮化就是要注意調整各類聚落的關系，使其更好地滿足社會經濟發展和人類居住的需要。②強調城市與農村聚落的景觀多樣性，強調景觀的城鎮化與人口城鎮化相協調，居住的城鎮化與公共服務的城鎮化相協調，有型的城鎮化與無形的城鎮化相協調。③強調城鎮化發展中的市場推動。在“城”與“市”的關系上，“市”（主要是經濟活動）才是城市持續發展的動力。城鎮化的進程應該主要依靠市場機制的作用，政府所做的，只能是順勢而為，恰當助推。④強調實施中的上下協調。尤其是規劃論證中，一定要注意在宏觀發展趨勢下的村鎮格局規劃。如根據人口發展趨勢和城市人口變化趨勢，預測一區域未來的人口發展；根據聚落等級——規模變化趨勢測度未來各規模的村鎮數量；根據聚落空間格局模型規劃不同等級聚落的空間關系；根據各區位條件規劃每個聚落的區位及發展階段、發展規模。

與此相關，對新型城鎮化中協調發展提出如下政策建議：①科學規劃。新型城鎮化發展涉及對中國幾千年的聚落傳承的發展，一旦實施，具有不可逆性，所以在操作前，一定要進行科學規劃，根據人口發展、經濟增長、環境承載的情況，作出分時段的戰略規劃和實施規劃。②大、中、小城市與村鎮協調。根據區域經濟發展的需要和人口分布狀況，逐步建立大小不同、功能不同的城鎮體系。在大、中城市發展中強調資源和要素的集約利用，小城鎮及鄉村發展中注意風格的多樣化。③以人為本。新型城鎮化主要是人的城鎮化，要通過擴大城鎮就業吸引勞動力流向城鎮，改善這些在城鎮工作者的居住條件，提供這些城鎮居住的新人口享受城鎮公共服務，逐步改善城鎮新居民的生活方式，等等。④體制創新。新型城鎮化發展中，配套的制度創新非常重要。在土地政策上，要鼓勵土地市場改革中的創新，通過改革使農民獲得較大利益；在戶籍政策上，可從縣城起步，再從中小城市到大城市逐步放開戶籍的約束；在行政區劃上，要支持達到一定人口和經濟條件的區域由村鎮轉設城市，包括在縣域設市；在公共服務制度上，要逐步縮小大中小城市和村鎮的差距，并盡快實現城鄉均等化。

和諧發展是新型城鎮化的主題。黨的十八大報告強調“工業化與城鎮化的良性互動、城鎮化與農業現代化相互協調”，強調把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國[1]。把這種思想落實到新型城鎮化之中，就是要注意人們居住環境、城鎮建設、經濟發展與地理環境之間的相互協調，從人地和諧的思路考慮，居住與就業關聯，就業與經濟發展關聯，經濟發展與區域條件關聯，城鄉聚落格局與其發展實質上包含人們對各種地理環境條件的綜合利用的結果。

（編輯：徐天祥）

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