四川藏區道路交通管理面臨的主要問題及應對措施
——以阿壩州為視點

曹建軍，何 平，伍 煒，簡述芬

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

四川藏區道路交通管理面臨的主要問題及應對措施
——以阿壩州為視點

曹建軍，何 平，伍 煒，簡述芬

（四川警察學院 四川瀘州 646000）

四川阿壩州道路交通管理面臨的五個主要問題：一線民警數量與質量均存問題，警務運行機制改革有待深化，交管部門整體突發事件應急能力亟待提升，道路基礎設施落后，執法環境有待改善。應對措施是：優先考慮民警向一線下沉、實施質量提升工程，整合基層單位、建立科學的值班備勤制度、推進電子警務，加強預案建設、提升突發事件預測和資源保障能力，提升道路規劃層次，切實改善執法環境。

道路交通管理；問題；應對措施；阿壩

一、研究意義與研究方法

四川藏區是我國藏民族生息繁衍的重要區域，包括甘孜和阿壩等兩個自治州、木里藏族自治縣以及涼山彝族自治州冕寧縣、越西縣、甘洛縣和雅安市寶興縣以及綿陽市平武縣、北川縣的部分藏族自治鄉。四川藏區的繁榮與穩定，對維護我國藏區的民族團結、社會安定和國家統一有著重要影響。了解四川藏區道路交通管理的現狀，剖析其存在的問題，探討其應對措施，推動藏區暢通的道路交通體系的完善進程，有利于促進藏族地區的經濟繁榮，有利于提高人民生活質量，并為各級政府有效應對各種社會突發事件等方面提供基礎性保障。

阿壩藏族羌族自治州（以下簡稱阿壩州）地處青藏高原東南緣，四川省西北部。阿壩州南北長約414千米、東西寬約360千米，總面積84242平方千米，平均海拔3千米以上，是川西北的高寒地區。阿壩州與四川藏區其他州縣在生態環境上具有相似性，其經濟發展總量水平更高，居民的民族構成更復雜，道路交通體系更完善，其道路交通管理的信息化程度更高，以此認為，阿壩州道路交通管理面臨的問題對其他藏區而言不失一般性。

由于國內外專家學者對四川藏區道路交通管理進行專題研究的著述極少，本研究除了力求使用四川統計年鑒、四川交通年鑒上發布的數據進行分析之外，還主要利用了兩種網絡資源：一是利用公安專網，通過對四川省公安廳交通警察總隊、阿壩州公安局及交通警察支隊網頁的查閱，得到了警力配置及駕駛人、車輛和交通事故與交通違法行為處理等相關公安交通管理業務數據；二是利用Inter網上的阿壩州政府、四川省減災救災網等網頁，查閱了阿壩州國民經濟發展相關指標及受災情況資料。

二、阿壩州的道路交通發展現狀

近年來，在“生態立州、旅游富州、工業強州、穩定安州”的思想指導下，阿壩州人民構建“暢通、幸福、魅力、活力、和諧”阿壩的工作取得卓越成效。有資料表明，2003-2013年間阿壩州的GDP、人均GDP分別由51.72億元、6137元增長至23399億元和25648元，其復合年平均增長率分別為16.3%和15.4%（見表1）。資料顯示，阿壩州的道路交通呈現如下主要特點。

（一）機動車保有量及機動駕駛人呈穩定增長趨勢。

公安交通管理部門的資料表明，阿壩州機動車保有量與在冊的機動車駕駛人呈快速增長趨勢，已由2007年底的75767輛、84632人分別增長至2012年底的1433833輛、115665人，其復合年平均增長率分別為13.6%和6.4%。通過查閱區域經濟發展統計年鑒，2003-2011年阿壩州民用汽車保有量的由7176輛增長至84008輛，其年均增長率達到36%（見表2中指標O-民用汽車擁有量，單位：輛），遠遠大于當地經濟發展指標的增長率。

（二）公路通車里程增長緩慢。

目前，阿壩州已形成以國道213、317，省道205、209、210、211、301、302、303等為主骨架的區域公路網絡，其公路通車里程已由2003年的5914公里增長至2013年的13134公里，其復合年平均增長率為8%（見表2指標L-公路里程，單位：公里），其增速僅為同期GDP的增速的1/2。

（三）道路交通承擔的交通壓力逐年增加。

我們選擇了公路所完成的公路旅客周轉量、公路貨物周轉量等兩個道路運輸任務完成指標來反映阿壩州道路交通承擔的交通壓力。統計數據表明，2003-2013年間，兩個指標的年均增長率分別為16.4%、18.3%（見表2指標P-公路旅客周轉量，單位：萬人公里；指標C-公路貨物周轉量，單位：萬噸公里）。

（四）道路交通安全總體形勢樂觀。

由于查閱資料受限，我們只能通過對公安機關交通管理部門上報2005-2012年道路交通事故四項統計數據所反映的情況，利用當量死亡數來綜合評價阿壩州的交通安全形勢。數據表明，該時段內僅2006年和2011年其形勢較上年有惡化，其余年份均較上年有不低于10%的當量死亡人數減少。據此，我們得出了阿壩州交通安全總體形勢樂觀的結論。但是必須指出，2005-2012年在阿壩州州發生的道路交通事故，其每起事故的平均損害后果（每起事故的當量死亡人數）呈逐年增長的態勢（見表3）。

表1 2003-2013年阿壩州GDP及人均GDP統計表

表2 2003-2013年阿壩州民用汽車、公路里程及運輸任務完成指標統計表

三、阿壩州道路交通管理工作面臨的主要問題

目前阿壩州的道路交通管理工作主要由州交通警察支隊、15個交警大隊 （其中含支隊直屬大隊1個）、47個交警中隊三個層次的職能部門的承擔。從2007年公安部推進農村交通安全管理工作改革以來，部分縣公安局的農村派出所協管其轄區內的農村交通安全管理工作。同時該州還在推進鄉（鎮）政府領導下的交通管理站受托管理其行政區域內的農村交通管理工作。調查表明：阿壩州道路交通安全管理工作面臨如后突出問題。

（一）一線交通民警數量與質量均存在問題。

1．一線交通民警數量嚴重不足。相關資料表明，阿壩州2013年底編制內交通警察中，有支隊領導及不含直屬大隊在內的各內設機構副科以上領導18人，包含大隊長、教導員、副大隊長、副教導員在內的大隊領導62人，縣級交警大隊下設的中隊長、指導員、副中隊長、辦公室主任、車管所長等5種職務在內的中隊領導56名，縣級交警大隊另有不帶職務的普通交通民警約為110人。除州車管所普通民警26人外，阿壩州公安交通管理部門能夠直接服務于道路交通管理一線的民警還包括各縣級大隊中隊領導和普通交通民警166人左右，基層交通管理部門能夠配置的民警數量非常受限。在目前阿壩州的47交警中隊中，有1人中隊5個、2人中隊13個，為一線交通民警數量嚴重不足提供了很好的腳注。從規范執法角度而言，交通警察在公路上執勤執法時不得少于兩人，這意味著該州已有不低于10%的基層公安交通管理部門路面交通執法程序不合法律要求。不少于38.3%的基層公安交通管理部門要么讓轄區道路部分時段處于失控狀態，要么長期損害其下屬交通警察的合法休息權益。

2．一線交通民警的質量有待進一步提升。分析阿壩州一線民警的學歷層次構成，可知大專（含）以下人數占總人數的比例為68.53%、本科29.69%、本科二學位2.08%，其文化素質有待進一步提高。同時，一線民警的業務素質有待進一步提升，其主要依據為近期某次支隊季度抽查13個縣交通警察大隊事故處理卷宗，在反映辦案質量的控制項目（指標）中，超過半數（0.50）的大隊不同程度出錯的指標有12個（見圖2）；在各大隊辦理的交通違法業務案件時，詢（訊）問記錄的完整性、當事人閱聽簽字等亦是各大隊出錯高發所在。

表3 2005-2012年阿壩道路交通事故相關指標

圖1 阿壩州支隊某次抽查一線交通警察事故處理卷宗控制項目出錯大隊比例

（二）警務運行機制改革有待進一步深化。

在一線交通民警數量嚴重不足又無法解決擴編的情況下，阿壩州在理縣試點城區交巡警合一的警務運行模式改革；同時，阿壩州各縣交警大隊在國道、省道沿線設立公路交警中隊，其無國道、省道的鄉鎮推進農村派出所協管轄區農村道路交通安全工作；近期，還在借鑒四川營山、犍為等地經驗，推進以鄉鎮政府領導下的交通管理站受托參與農村交通管理工作。

目前交巡警合一的警務運行機制在阿壩州的其他縣并沒得到強力跟進，說明交巡警合一還存在阻力。同時，農村派出所協管農村道路交通安全管理工作的積極性不高。而近期推進的交通管理站受托參與農村交通管理工作，因執法權限相當有限，其成效尚有待觀察。

基于阿壩州各縣交警大隊尚需全面完成轄區道路的交通管理業務，同時還要承擔大型活動安保、群體事件應急、搶險救災及非警務活動的事實，各級公安交通管理部門沿用傳統警務模式——別人放假我上班、別人休息我上班、別人上班我還上班——疲于奔命，完成職務內外的各種任務，各種崗位一線交通民警普遍超過8小時法定日工作時間（見表4）。

表4 2013年阿壩州各交警大隊一線民警日平均值班備勤時間統計表

（三）公安交通管理部門整體突發事件應急能力亟待提升。

雖然阿壩州公安交通管理部門在“5.12”汶川大地震后，在應急管理方面進行了大量實踐，并取得了卓越成效。但是在應急預案建設、應急體制完善、應急機制完善等方面，都還需要開展更具建設性的工作，籍此切實提升整體對道路突發事件監測預警能力、控制能力、反應能力、救援能力、保障能力和恢復能力。

作為指導阿壩州交警支隊應急響應工作的規范性文件，《阿壩州公安局交通警察支隊應對重大突發事件暨扁平化指揮工作預案》對發生極端惡劣天氣、重大交通事故、重大交通擁堵的應急響應進行了較為明確的三級響應機制，對響應條件、響應程序的啟動和終止、響應措施進行了規范。但是，該預案對參與突發事件應急響應的各工作組人員構成、第一責任人的表述不夠明確，把重大交通事故和重大交通擁堵II級響應中由秩序宣傳大隊負責的宣傳報道組第一責任人確定為支隊宣傳民警的做法值得商榷，部分職能部門負責協調事務過多，這將降低應急響應工作的效率，從而降低了預案的可操作性、合理性。

（四）道路基礎設施落后。

有資料表明，與四川省其它市州相比較，阿壩州道路密度偏低、等級偏低、農村道路暢通率偏低的問題仍未根本解決。2011年，四川省公路密度為60.5公里/百平方公里，而阿壩州僅為15.5公里/百平方公里；同時全州二級及以上公路僅占公路通車里程的11%，而14.3%的公路還是等外級路（見表5）；四川省建制村道路通暢率已達66%，而阿壩州僅為38%。

表5 2005-2011年阿壩州通車公路技術等級分類統計表單位km

阿壩州生態環境相當脆弱，地震、泥石流、雪災等自然災害時有發生，道路基礎設施還極易受損。在2008年發生“5.12”地震中，全州公路損毀9012.83公里，其中損毀國省干線1696.5公里，占全州國、省道總里程的71%。2014年7月4日發生在小金縣境內的泥石流應造成85公里省道、70公里縣道、45公里鄉道、480公里村道不同程度受損，斷道172處，損毀涵洞45個，毀壞橋梁109座，泥石流堆積物、山體滑坡等所產生的坍方達753處、16.77萬立方米，路基多處損毀。

（五）執法環境有待進一步改善。

目前，阿壩州道路交通管理執法環境主要存在如下三方面問題：首先，部分人存在特權意識干擾正常執法活動。部分有影響力的領導干部在下屬、親友交通違法或者交通肇事后，親自出面向職能門打招呼施加影響，阻止公安交通管理部門按規定進行處理。其次，維持民族地區穩定的工作要求與嚴格執法易形成沖突。在2008年“3.14”事件以后相當長時間內，部分縣政府及公安局為了維護地區的穩定，要求職能部門對摩托車無牌、無證、不戴頭盔等交通違法現象一律不查處，滋長了部分農牧民的違法習慣，導致其后公安交通管理部門依法治理摩托車交通違法行為的難度較大，違法行為人與執法民警之間經常發生沖突。目前公安交通管理部門對無理取鬧要求“打不還手，罵不還口”，使交通民警的合法權益沒有保障，影響到公安交通管理部門執法公信力的提升。再次，民族地區的風俗易損害交通參與者的合法權益。隨著人們生活水平的提高，阿壩州當地居民對事故損害賠償的要求較四川省統一損害賠償標準更高。遇有當地居民成為當事人特別是事故傷亡受害人，往往會采取群體鬧事的方式表達“無理賠償要求，部分交警大隊只能讓當事人自行協商，從而達到“大事化小、小事化了”以平息事態的目的。

三、應對措施

（一）優化警力資源配置管理。

1．在警力配置上優先考慮民警向一線下沉。支隊機關、車管所的民警應盡量向路面勤務、事故處理等崗位下沉，大隊副職領導應盡量以兼任中隊長的形式向中隊下沉。要讓民警甘心扎根于一線執勤崗位，需要政府進行合理的頂層設計，其核心內容是形成科學的職級晉升機制，形成合理的收入分配機制，改變收入只與行政職務對應的現狀。籍此實現一線民警付出了能收獲職級晉升、工資及福利收入可持續增長、職務晉升的機會。

2．完善警力發展規劃并實施針對性個人提升工程。交警支隊、大隊對本單位所屬民警，要有培養、發展的整體規劃，并創造條件使規劃能夠付諸實施；對民警的學歷提升、崗位能力提升要提出具體要求，讓民警感受到組織關懷的同時增強自身求發展的原動力；通過對口的崗位培訓，來促使民警提高業務素養；通過知識競賽、崗位練兵等形式，來檢驗成效。

（二）深化警務運行機制改革。

1.進一步整合基層公安實戰單位。將公安派出所、交警中隊、巡警隊進行“所隊合一”的整合。在城區，可將交警中隊與巡警中隊整合為交警中隊。在農村，將交警中隊的警力整合至農村公安派出所，掛派出所與交警中隊二塊牌子，其中交警中隊長由派出所所長兼任。在機構合并過程中，應開展交通管理業務培訓，并進行執法任職資質考試與認證，使巡警隊、派出所的民警能夠依法履行交通管理業務。同時，對交警隊的民警開展巡警及派出所業務培訓，并按規定進行考核，使原來的交通民警能夠熟練開展相關業務；通過定期開展崗位練兵或職業技能比賽，促使一線民警成為辦理派出所、交通、巡警等方面業務的能手。

2.建立科學的值班備勤制度。交警中隊應當將民警一般按“二人一組三組一隊”的建制建成，并建立“值班-休息-備勤-值班”進行良性循環的值班備勤制度，確保轄區道路交通安全處于掌控之中，同時又能夠確保警力能夠得到必要的休整和休息，以此提高工作效率。

3．努力推進電子警務。針對阿壩州地廣人稀的現實，公安交通管理部門應加強公安交通管理信息化建設，切實推進車駕管業務網上辦理、交通違法行為網上自助處理等工作，盡可能地減少交通管理對象到公安交通管理部門辦公場所的次數，在便民服務方面得到廣泛的社會認同。

（三）努力提升公安交通管理部門的突發事件應急能力

1.加強預案建設。制定突發事件應急預案時，應當在進行充分的調研、咨詢基礎上，進行預案的評審把關，以此提升預案的針對性、合理性、完整性、銜接性。同時，應創造條件，盡可能地開展突發事件應急處置演練，提高預案的操作性。

2.提升突發事件的預測預警能力。交警支隊、大隊要認真、全面地對轄區內的道路交通事故、交通擁堵和其他突發事件進行分析，掌握其時空分布特點，弄清其主要引發原因，掌握其發展變化趨勢，從而加深對危險源的了解，提高對突發事件的預測預警能力。

3.提升應對突發事件的資源保障能力。州縣兩級公安交通管理部門，要高度重視應急處置過程中所需的人力、物力和財力資源方面的儲備，要爭取州縣兩級政府財政支持，將需要的經費納入年度財政預算，避免突發事件發生時無人可用、無設備可調、無資金可出，貽誤應急救援戰機，進而擴大突發事件的事態、擴大損害后果。

（四）努力推動道路規劃層次的提升。

由于阿壩州政府描繪的“十二五”交通規劃目標為“構筑西部綜合交通樞紐，打造以馬爾康、茂縣、松潘為交通節點，航空、鐵路、高速公路、高等級公路四位一體的立體交通網絡，建成全國少數民族自治州的交通典范”，同時因阿壩州的人均GDP與四川省和全國的人均GDP均存在較大差距從而決定了州縣財政支付能力相當有限。針對這種現狀，應當將目前的縣道、鄉道層次的路網規劃提升其規劃檔次，盡可能地將其列入國家或四川省的路網規劃或者專項規劃，使阿壩州城鄉道路的規劃、建設、維護所需經費能夠及時、足額到位。道路規劃層次的提升，將促進道路等級的提升，為道路交通安全設施的完善提供強力支持，進而減少道路交通安全隱患，為道路交通安全管理工作提供堅實的基礎保障。

（五）切實改善執法環境。

首先，執法部門和民警要講正氣。領導要自覺帶頭抵制特權思想和說情風，執法部門和民警要，敢于不畏權勢秉公執法。當然，公安交通管理部門有義務穩步推進一線執法民警裝備的現代化，促使執法過程全記錄的制度化，及時利用媒體公開曝光交通違法案件或道路交通事故相關案情，從而形成本系統不講情、他部門不能講情的良好環境。其次，路面執法要盡量避免時緊時松的工作安排。公安交通管理部門要盡量避免開展專項集中整治，而應當把整治交通違法行為作為日常工作的組成部分，減少集中整治時嚴查重處，其余時間寬松有余甚至對違法行為熟視無睹，向交通參與者傳遞關于路面執法更多的正能量。最后，公安交通管理部門要強化警務溝通工作。在充分尊重民族地區風俗習慣的基礎上，要多向群眾宣傳、解釋國家相關法律法規的要求，要堅持依法處理道路交通事故，要按相關要求適用規定損害賠償的相關標準開展調解工作。

[1]阿壩藏族羌族自治州概況編寫組.阿壩藏族羌族自治州概況[M].北京:民族出版社，2009．

[2]國家統計局國民經濟統計司.中國區域經濟統計年鑒.2012:漢英對照[Z].北京:中國統計出版社,2012．

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[6]趙 偉.日本交番制度概述及對我國公安派出所的啟示[J].吉林公安高等專科學校學報.2010，(5)．

[7]曹力偉.無增長改善是我國警務改革的優選之路[J].公安研究.2008，(8)．

[8]曹建軍.我國高速公路突發事件應急機制研究[J].四川警察學院學報.2011，(5)．

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（責任編輯：李宗侯）

On the Main Problems and Countermeasures to Road Traffic Management in Sichuan Tibetan Areas

CAO Jian-jun,HE Ping,WU Wei,JIAN Shu-feng

The five major problems of road traffic management in Aba Autonomous Prefecture in Sichuan province are:the quantity and quality of the frontline police are poor;the reform of policing operating mechanism needs to be deepened;the traffic administration needs to be improved urgently;the road infrastructure is backward,the law enforcement environment remains to be improved.The measures are:to give priority to the frontline police,to improve project quality,to integrate the basic units,to establish scientific duty system,to promote the electronic police on duty,to strengthen the pre-arrangement plan,to enhance the capability to the emergency prediction and resource supports,and to upgrade the road planning level.So,we can change the law enforcement environment in areas..

Road Traffic Management;Problem;Measure;Aba

D035.37

A

1674-5612（2014）05-0006-07

四川省教育廳科研項目《四川省藏族地區公安交通應急管理體系研究》，項目編號：12zb279。

2014-06-26

曹建軍，（1969- ），男，重慶梁平人，四川警察學院副教授、碩士生導師，研究方向：道路交通管理。