新公共管理視野中的當代中國紀錄片管理

■ 孫莉

新公共管理視野中的當代中國紀錄片管理

■ 孫莉

新世紀以來，中國紀錄片賴以生存的媒介生態環境發生了變遷。這既給予了它難得的發展契機，又使得對它的管理面臨了困境。新的形勢必然催生新的管理模式。但幾十年來，相比形而上的集中探討，紀錄片的管理問題卻幾乎無人問津。所以，本文擬在剖析現有紀錄片管理問題的基礎上，引進新公共管理的思路和模式詳盡探討當代中國紀錄片的管理方式，試圖從紀錄片的管理目標與路徑選擇、分權管理與組織構建、有效授權與效果評估、服務效用與間接管理四個方面提出改革管理的新方式。

新公共管理；紀錄片管理；公益服務；文化產業

近幾年來，中國紀錄片管理措施正在發生變化。繼2010年，當時的國家廣播電影電視總局出臺《關于加快紀錄片產業發展的若干意見》文件（以下簡稱“文件”）后，現在的國家新聞出版廣電局又采取了評審小組遴選及推薦優秀國產紀錄片的制度，把主動選購選播紀錄片作為重要指標納入年度扶持項目評選考核體系，開始了電視紀錄片題材信息公告工作，并且對2012-2013年度優秀國產紀錄片及創作人才扶持項目分類別予以獎勵扶持。這些管理新舉措正改變著中國紀錄片的面貌?？偟膩碚f，促進了中國紀錄片的健康而快速的發展，對繁榮紀錄片市場起到了推動作用。但是，進一步明確管理改革思路，轉變政府職能，優化配置資源，提升管理水平仍是未來的工作重點。

當前，盡管中國紀錄片數量已是2010年的3倍，創作呈現繁榮態勢，但依然面臨明顯的發展瓶頸。獨立制片銳減，產品多樣化受損，娛樂因素過多，認知功能減少，宣傳效果與投資比例不夠理想，產業價值鏈形成遲緩，產業規模較小等等問題依然突出。這些顯然與管理效力不夠理想有關。更進一步看，紀錄片目前產業化的發展策略是否能夠符合紀錄片自身發展的全部意義與功能，政府目前的管理模式是否能夠促進紀錄片多元、持續且健康的發展尚待觀察與討論。

一、紀錄片的管理目標與路徑選擇

事實上，對中國紀錄片而言，管理的目標不單是完成行政任務，管理的難題也并非政府一家努力即可。如何實現紀錄片的多重功能，如何有效調動多種資源達到最優化配置才是管理的終極出路。中國紀錄片的功能較多，既要宣揚主流意識形態，又要完成公益服務目標，同時，還需走向市場，通過產業化運作獲取合理的商業收益。目前，受中國傳媒體制改革進度的影響，目標混雜的中國媒體組織無法分類實現各項功能，相關管理部門也囿于行政管理模式而難以達到最理想的績效。

從20世紀70年代開始，正是為了應對政府行政管理面臨的危機，一種新的公共行政理論、管理模式，即新公共管理在英美兩國流行，隨后風行西方各國。它是以現代經濟學和私人企業理論作為指導，在政府的管理中引進企業化的管理方式來提高管理的績效的一種新思路。其實，如果考察一下新公共管理模式就會發現，這一管理理念和手段恰恰可以有效地促進中國紀錄片管理問題的解決。

為了應對渠道多元化帶來的政治風險，防范經濟利益帶來的倫理沖突，2010年起，中國紀錄片走上了新的管理模式，即依靠政府的權威機構進行統一的管理。通過政府部門審核、確認制作方資質的方式進行規范的管理，從而做到保導向保安全的目標。但是，由于紀錄片制作總量日益增多，集權式的管理模式面臨考驗。以現有的管理隊伍和管理水平來應對，勢必會出現管理效率低下的問題。而網絡發布主體的自我管理水準難料。如果增加投入，又會增加行政負擔，造成機構臃腫，財政支出龐大的困局。依照新公共管理的重要思想，在這種情況下，就要對政府的職能進行限制與轉向。通過弱化政府的管制職能，把廣電局對紀錄片管理的集權模式適度放開，把監督管理的權力轉移給行業協會等非營利組織，將權力廣泛下放給相關專家。

其次，目前的紀錄片管理僅僅強調了程序的正確，行政管理主體的明確。但是，財政局、廣電局、電信局等多頭管理或者多方參與的方式導致的目標混雜的現狀依然存在，無法統一協調。政府管理者與紀錄片制作單位的上下級關系過于明顯，很容易滋長權威部門的官僚習氣，缺乏權力的相互制衡。更重要的是，沒有正確和即時的反饋將難以推動管理水平的提高。紀錄片的管理績效事實上無人做出評估。新公共管理強調了行政管理的根本目的是最大化地實現公共利益，服務公共利益，而不是簡單滿足于完成行政命令。與私人企業一樣，它的管理的第一任務就是必須要讓它有績效。所以，中國紀錄片管理依此行事，就不能只關心各個管理部門的各自職能和行政管理權力，應該本著以紀錄片的創作和傳播繁榮為使命，重視所服務的每一個具體的紀錄片項目的需求和評價反饋，努力簡化自身的審批手續，凝練自身的服務優勢，提高自己的目標服務價值。比如宣傳片的投資比例是否恰當，公共產品是否受到了公民的認可，培育市場體系的實際成效如何等等。用一種新的管理思維直達行政管理的終極目標，從管理結果出發，強調目的價值的優先地位，主張用競爭的方式調動公眾、企業和非政府力量參與公共物品和服務的管理，由重視政府機構的權力、行政管理過程和準確執行程序轉到重視具體項目、績效和結果。

最后，目前在政府管理組織內部，并無專門的紀錄片管理分支機構和專業管理人員。在人員和資源有限的情況下，更加專業、細化和多元化的服務目標很難達到。新公共管理強調把管理對象作為顧客，將政府職能定位于服務，具備真正的市場意識，而非單純執行行政程序。管理者需從每一個紀錄片、制作者等服務對象出發，分析它在項目決策、貸款招員、審批指導、宣傳推廣，甚至是布景設施等方面的需求。為了提高服務的效果，政府必須分清自己的權力范圍，即通過服務和資助間接地實現管理目標，培育市場，而非過分的干預。

二、紀錄片的分權管理與組織構建

在西方，紀錄片從屬于影視片類型，無需特別的、專門的直接管理。歐美傳播的根本思想是言論自由，所以，要求取消新聞事先檢查制度，進行事后追究。完善的法律與行業高度的自律結合是主要的管理方式。在中國，因為意識形態傳播的特殊屬性，考慮到紀錄片的巨大影響力，進行嚴格的管理是有必要的。但這種管理依舊需要空前的靈活性。以往韋伯式的官僚制特別固守程序的正確性，只能保證行政的準確性與可靠性，在目前日益復雜的紀錄片發展現狀面前，管理的效力就顯得捉襟見肘了。

紀錄片的管理首先需要提高管理的專業化程度和服務質量。而管理監督的根本難點在于專業化的判斷需與政治判斷相結合。比如在某些技術細節問題上紀錄片是否提供了最大限度的事實，是否遵守了搬演的規則，影像提供的證據是否構成完整的證據鏈來指向某一種傾向等等需要專業判斷。而如何根據意識形態與主流的契合程度來判斷紀錄片是否違反基本價值觀，甚至是法律，也需要復雜的判斷。

紀錄片從短片到長片、系列片，種類多樣，時間迥異，因而成本不同，生產周期不同，甚至生產模式也不相同。管理工作正面臨著區域過廣的問題。如果監管不到位，會造成惡劣的社會影響。如果管理受限于計劃，制度會妨礙市場競爭者的自由進出，不利于鼓勵紀錄片產業化、規?；纳a。所以，十分需要引進一些新公共管理理論的管理方法。針對以上的情況，由集權走向分權是一種可以采用的管理模式，即充分調動社會機構、專家和公眾的積極性，將紀錄片的一部分監督管理權力和提供公共服務的權力讓渡給非政府組織和非營利組織，建立扁平式的管理組織，進行開放式的管理，減少政府的行政開支，避免因為管理任務的增加而導致管理機構的臃腫。管理主體不僅應該包括各級行政主管部門，還應包括媒體，比如電視臺、視頻網站等等。此外，還有行業協會以及該領域專家人士的參與管理，甚至是廣大人民群眾的監督。2010年文件中依據不同的媒體主體進行分類渠道管理的思路是正確的，可以達到有效分權的目的。但是，事中事后的監督仍不可放松。日常監看監督的權力完全可以按照新公共管理的理論授權給行業協會。由行業協會組建非政府機構，管理參與的專業人士，接收群眾的投訴和舉報，定期上報觀看情況，詳細記錄違規現象，分析影片制作質量，在內部公示相關信息，以此為依據建立制作方的信用等級制度和獎懲制度。而國家廣電總局和地方各省廣電局則負責宏觀管理，比如制定當年題材規劃以及長遠發展規劃（主要針對各級各類的宣傳產品），統一進行外宣等等，還可回復制片人的投訴等等。此外，這些行政主管部門對電視臺、行業協會的輔助監管機構還要加強管理，制定相應的政策和法規，定期進行培訓和指導，增大處罰力度等。

（5）數據分析、處理功能，平臺能夠通過對各個經銷商的經營數據進行分析處理，為生產廠商提供精細化的營銷運營方案；

其次，針對紀錄片管理的重要目標之一——實現多樣化的創作，盡可能地滿足公益目的，建議組織相應的專門機構來實現。管理最本源的功能在于建立可運作的組織機構，由組織機構充分應用人、財、物等各種資源進行計劃、組織、指揮和控制等管理活動，促成組織目標的實現。事實上，這不僅適用于經濟組織，也適用于非營利性目標的實現。澳大利亞兒童基金（ACTF）就是國家級的非營利組織，鼓勵兒童電影電視節目，推動社區推廣等等帶有公益性質的服務。英國BBC更是全世界最著名的公共服務機構，多年來制作和播出了大量優秀的紀錄片。就中國的國情而言，很多電視機構都是準公共電視臺，目前都有免費播出紀錄片的任務，屬于欄目管理方式，但就管理目標和模式而言都未明確其公共服務目的，且因為受到各地方政府和廣電局的管理，獨立性無法保證。再加上各種新媒體播出資源分散，管理主體多元，無獨立的公益目標。所以，對于公共服務功能明確的紀錄片來說，中國需要獨立的公共管理機構和播出機構來調度各種資源，管理制作和播出紀錄片，組建體制外的管理人才隊伍，最大限度地實現公益服務的目的。當然，政府也需加強對上述機構的監管。

三、紀錄片管理的有效授權與效果評估

紀錄片不同于動畫片和劇情片，后者是一種大眾產品，假設性非常強，很容易根據大眾需求進行類型化調整，適合規模化的產業生產。紀錄片則是依據事實進行加工，限定性非常強，總體屬于相對小眾的產品，這已經是被實踐證明的。紀錄片的公益性特色超出動畫片和劇情片，而且產業發展相對艱難，市場培育期較長，需要特定的專業服務。

現在的紀錄片管理存在著多頭主體、多頭參與、效率低下的問題。比如，財政部雖擁有發放文化專業基金的權力，人民銀行各分支機構會同同級宣傳文化、財政、銀監、證監、保監等部門制定和完善金融支持文化產業發展的具體實施意見或辦法，但是，它在是否發放或貸款給紀錄片創作，發放比例如何，項目水準如何評定等等方面面臨著實際的效力不足的問題。因為專業人力不足，又缺乏協調性，商業目標與公益目標混同，很容易喪失標準，出現資源配置不合理的現象。廣電總局雖有一些相關研究機構和一些針對優秀紀錄片的獎勵扶持政策，但并沒有整合各個環節的能力，沒有專項資金預先資助具體紀錄片創作人及項目，更沒有獨立的金融支持計劃，從立項、貸款、資助到最后評估的完整方案，只能做一些政策性指導，題材公示和事后的獎勵、推薦工作，無法通過資金來掌握和協調全局，也無法對一些有潛質的項目和無資金能力的小制作單位進行合理的評估和資助。為此，可以在國家廣電總局下設紀錄片管理中心，負責制定和調整相關政策，統一管理和下發國家財政相關資金部分，統一協調包括財政、銀行、保險等部門在內的金融扶持工作，并協助各金融機構建立和完善金融支持紀錄片產業發展的專項統計制度，加強對紀錄片產業貸款的統計與監測分析。

此外，除了事前規劃，事后的效果評估也是非常重要的管理任務。當前中國媒介管理面臨的一個重要問題就是構建一個可以綜合考慮傳播社會價值和經濟價值的評估方法，為傳媒管理的實效提供有效的評價依據，形成良性的反饋機制。對于紀錄片來說，也是如此。各級各類部門均在制作紀錄片，但題材規劃是否雷同，制作預算是否合理，宣傳效果是否良好等幾乎無權威機構意見。獨立的公共服務機構應具有獨立審片的權力，同時擁有自己的績效管理體系。現有的國家廣電總局應該撥付財政?？?，對其實行監管，規范組織法律和法規，在紀錄片管理中心內部成立專門的效果評估機構，對政府參與投資的宣傳產品以及公共機構提供的準公共產品的傳播效果進行評估，對獨立的公共機構和非政府機構的管理效率進行評定。而紀錄片行業協會需制定行業公約或行業準則，對產業中間機構和制作者進行管理，代表他們對公共機構的工作提出意見和建議，并向有關政府部門提出申訴。

新公共管理則強調行政結果即目的價值的優先地位，只要有助于行政效率的提高，管理人員可不為僵化的規則、程序所束縛。依此思路，紀錄片行業協會應力圖解除規制，由競爭機制產生審片專家，賦予他們以更大的自由裁量。專家不僅可以對所監看之片提供專業的意見，還可以推薦其中優秀的影片進入資助范圍，也可幫助審查資助項目。行業協會根據專家的審片效果，制定內部信用等級，給予適當的輪換。這樣，廣電總局擬下設的紀錄片管理中心和行業協會就做到了有效地授權，適當地監督了被授權者，同時做到了正面的回饋。

四、紀錄片的服務效用與間接管理

事實上，自2000年以后，很多國家都在著力打造相關產業。我國2010年文件也從國家層面明確了加快紀錄片產業發展的方向。在扶持產業發展的策略上，各國都在努力調整政府與市場的關系。政府既要尊重產業自身的發展規律，又要通過介入來促進紀錄片生產的效率與公平。過度的干預會干擾市場，阻礙民主進程，所以，干預必須具有一定的張力，選擇適當的方式。

首先，從資助開始服務。澳大利亞分權式管理層次清晰，各個影視機構側重不同，既能統籌協調全局，又能覆蓋多層面的需求，其中就有重點發展紀錄片的機構，而其專業化和細分化是其服務的特點。在商業訴求方面，電影機構并沒有強調對大型國企的龍頭地位的培育，而是以資金和信息的方式直接向紀錄片制作個人、項目、組織和創作活動等提供直接的資助，保證包括個人在內的弱勢群體得到應有的保障，促進不同性質制作單位的平等競爭。西歐和加拿大等國都提供給電影業來源于稅款的補助。比如法國就把在三大財政法案支持下收到的來自強勢產業的強制性稅收用于補給多樣化創作，其中就包括紀錄片。這些資金本來就來自產業，這樣的模式可以避免政府違背產業規律制定財政計劃，同時有利于保護紀錄片產業與其他強勢門類的均衡發展，以商業利益補給公共供給的不足。我國同樣可以適當借鑒這種方式，即以服務實現間接管理，以資金引導多元創作。

對于紀錄片產業而言，適應市場需求是最好的試金石，做強是最終極的標準。因為紀錄片不同于電視劇、動畫片，它的長短伸縮很大，類型更加多樣，更加適合多樣化的媒體，甚至是私人消費性較強的新媒體，如手機等，所以，它的準入標準、投資額度、市場規模等均可靈活處理，即做大并非唯一選擇。所以，應該鼓勵投資者向多種類型的紀錄片制作者和項目進行直接投資，而非把資金集中在大型國企一家，充分警惕地方媒介可能形成的價格聯盟，通過補貼、優惠或制定最低價格等具體方式對弱勢制作方給予支持。當然，依靠完善相關法律法規來規范媒介的行為是十分必須的。不僅如此，還應加強對相關責任人個人的處罰力度，并加強對相關處罰的宣傳報道，以儆效尤。

中國管理者要有顧客意識，要有滿足需求的意識。新公共管理思維是從內而外的自覺服務，是真正的市場意識，是接受監督，自覺競爭的新的思維模式。紀錄片的管理者也同時是服務者，在對紀錄片的管理的同時必須擴大服務范圍，提升服務質量。除了積極探索金融機構對紀錄片產業的融資方式和配套金融服務，建立風險投資機制，以及落實出口優惠政策，建設海外營銷機構，鼓勵興辦各種發行、中介實體，推進紀錄片上星頻道境外落地，大力實施人才培養工程外，還要繼續加強符合產業發展實踐的研究工作，增加相關信息的披露，完善不同目標的不同評估體系，著力培養年輕觀眾等。更重要的是，要使得相關專業管理機構能夠充分整合資源，擁有獨立自主的決策權和獨立評估的權力，充分吸納體制外人才進行監管工作。真正做到產、學、研一體化，制作、發行、放映一條龍，國內市場、區域市場和海外市場的全域連接，真正促進紀錄片的各個相關行業的成熟，幫助培育紀錄片產業的發展。在條件逐漸成熟的情況下，可建立國家級的高級人才培訓機構，甚至是免費指導影視愛好者的拍攝，在各大高校建立數字放映院線的同時，鼓勵開設相關必修課，持續培育觀看人群。

總之，中國紀錄片在中國承載著多重價值，它要實現政治目標、社會目標和經濟目標等多重目標，所以，它不僅需要更加嚴格而規范的管理，而且需要能夠直面環境變遷的科學的管理方式。新公共管理視野的引入，有助于我們在新的高度上審視現有的管理模式，真正把國家層面的政策性支持轉化為實際的紀錄片發展機遇！

注釋：

① 魏娜、楊躍鋒、徐晴：《文化事業單位行政管理體制改革導向：基于新公共管理的視角》，《南京社會科學》，2013年第8期。

② 葉非：《澳大利亞視聽產業的政府資助》，《電影藝術》，2010年第1期。

（作者系西南財經大學人文學院講師、博士）

【責任編輯：張國濤】